РОССИЯ. ПРОГРАММА «ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО». Том 1

В рамках Программы глобального лидерства России

Основной международный benchmark:
World Bank Worldwide Governance Indicators — Government Effectiveness

АННОТАЦИЯ

Эффективность государства является одним из фундаментальных условий глобального лидерства России.

Экономический, научный, технологический, человеческий, природно-ресурсный и территориальный потенциал страны не превращается в национальное лидерство автоматически. Между имеющимися ресурсами и конечными результатами находится государственная система — совокупность институтов, органов власти, механизмов целеполагания, принятия решений, финансирования, исполнения, контроля и обратной связи.

Именно качество этой системы во многом определяет, насколько быстро и результативно страна способна превращать свои возможности в экономический рост, технологический суверенитет, повышение производительности труда, развитие науки и образования, увеличение продолжительности и качества жизни, создание современной инфраструктуры, повышение безопасности и укрепление международной конкурентоспособности.

Поэтому государственная эффективность рассматривается в настоящей работе не как узкая административная проблема и не как задача очередного совершенствования бюрократического аппарата.

Речь идет о значительно более крупной задаче:

создании одной из наиболее мощных, интеллектуальных, производительных, быстрых, адаптивных и результативных государственных систем мира.

Программа «Эффективное государство» является одной из центральных субпрограмм Программы глобального лидерства России.

Более того, она выполняет по отношению к другим субпрограммам особую функцию.

Развитие искусственного интеллекта, науки, промышленности, образования, здравоохранения, инфраструктуры, предпринимательства, энергетики и других стратегических сфер требует не только соответствующих отраслевых программ, но и государственной системы, способной эти программы качественно проектировать, финансировать, координировать и исполнять.

Поэтому эффективное государство является своеобразным мультипликатором эффективности всех остальных национальных программ.

Чем выше качество государственного управления, тем больший конечный результат страна способна получать из одного и того же объема национальных ресурсов.

И наоборот, слабая государственная система способна значительно уменьшить отдачу даже от огромных финансовых, человеческих и технологических возможностей.

В качестве исходного международного инструмента сравнительного анализа в Программе используется показатель Government Effectiveness системы Worldwide Governance Indicators Всемирного банка.

Однако повышение позиции России в международном рейтинге не является конечной целью.

Международный показатель необходим прежде всего как внешний benchmark, позволяющий определить положение России относительно наиболее эффективных государств, изучить мировой фронтир и установить величину российского разрыва.

Для реального управления реформой этого недостаточно.

Необходима собственная Национальная система измерения государственной эффективности, позволяющая измерять не только интегральное качество институтов, но и фактическую производительность государственного механизма.

Она должна оценивать скорость принятия и исполнения решений, стоимость государственных функций, продолжительность межведомственных процессов, количество административных транзакций, результативность государственных программ, качество государственного проектирования, эффективность использования бюджетных ресурсов, производительность государственного аппарата, качество государственных услуг, уровень административного трения и другие параметры.

Одним из основных понятий Программы становится государственная производительность.

Под государственной производительностью понимается соотношение между общественно значимым результатом и совокупностью ресурсов, времени и управленческих усилий, затраченных государством на его получение.

Высокопроизводительное государство должно создавать больший общественный результат при меньших потерях времени и ресурсов.

При этом эффективность нельзя сводить к механическому уменьшению государственного аппарата.

Критерием должна становиться не минимальная численность государственных служащих, а максимальный полезный результат всей государственной системы.

Небольшой, но медленный и интеллектуально слабый государственный аппарат может создавать для экономики значительно большие потери, чем более профессиональная система, способная предотвращать дорогостоящие ошибки и быстро реализовывать правильные решения.

Поэтому предметом Программы является не сокращение государства как такового, а повышение его управленческой мощности.

Под управленческой мощностью понимается способность государственной системы своевременно обнаруживать проблемы и возможности, правильно устанавливать их причины, формировать долгосрочные цели, выбирать лучшие решения, концентрировать необходимые ресурсы, организовывать межведомственное взаимодействие, обеспечивать исполнение, измерять реальные результаты и быстро корректировать ошибочные решения.

Однако высокая государственная эффективность зависит не только от качества отдельных управленческих процессов.

Не меньшее значение имеет сама архитектура государственной власти.

Эта проблема является одним из принципиальных отличий настоящей Программы от традиционных программ административной реформы.

Государство рассматривается не как механическая сумма ведомств, органов и учреждений, а как единая сложная система, все элементы которой должны быть связаны общими национальными целями, информационными потоками, механизмами координации и обратной связи.

В качестве одной из концептуальных основ такой системы используется разработанная В.К. Петросяном концепция стволовой государственной власти.

В ее основе лежит образ государства как развивающейся целостной системы.

Народ образует ее корневую основу и является источником легитимности, национальной энергии и обратной связи.

Россия — ее территория, население, экономика, культура, история и ресурсы — представляет среду существования государственной системы.

Президент Российской Федерации в авторской концепции рассматривается как интеграционный «ствол», обеспечивающий стратегическое единство и координацию государственной власти.

От интеграционного ствола отходят различные функциональные ветви и комплексы, а конкретные государственные органы и институты образуют более специализированный исполнительный уровень системы.

Для настоящей Программы особенно важна сама идея интеграционного ствола государства.

Современная сложная страна не может эффективно управляться исключительно как совокупность самостоятельных ведомственных вертикалей.

Большинство крупнейших национальных задач имеют межведомственный характер.

Демография одновременно связана со здравоохранением, доходами, жильем, образованием, рынком труда, городской средой и культурой.

Технологическое лидерство требует одновременной работы науки, образования, промышленности, финансовой системы, государственных закупок, регулирования и международного продвижения.

Повышение производительности экономики связано с инвестициями, технологиями, кадрами, инфраструктурой, конкуренцией и качеством государственного регулирования.

Поэтому государство должно обладать сильным механизмом горизонтальной интеграции.

Принципиальной задачей становится переход:

от управления ведомствами — к управлению национальными результатами.

Каждый крупный национальный результат должен иметь единого владельца, систему показателей, необходимые ресурсы и механизм координации всех участвующих государственных структур.

Такой подход требует не разрушения функциональной специализации ведомств, а создания над ней мощного интеграционного контура.

В настоящей Программе этот контур получает развитие в понятии интеграционного ствола государственной системы.

Его задачей является соединение национального целеполагания, стратегического планирования, межведомственной координации, распределения ресурсов, мониторинга, контроля исполнения, государственной аналитики и обратной связи.

Второй концептуальный фундамент Программы — единство ценностей, целей и исполнения.

Государственная система не может быть эффективной, если она способна хорошо исполнять решения, но не имеет ясного ответа на вопрос, какие именно долгосрочные результаты должны быть достигнуты.

До операционной эффективности существует более высокий уровень — уровень стратегического целеполагания.

Государство должно обладать способностью формировать связную последовательность:

ценности → национальная идентичность → образ будущего → национальные интересы → национальные цели → стратегии → программы → проекты → конкретные решения → исполнение → результат → обратная связь → корректировка.

Если эта цепочка разорвана, возникают многочисленные стратегические документы, государственные программы и ведомственные показатели, которые могут быть формально выполнены, но не складываться в единый вектор национального развития.

Поэтому эффективность государства начинается не с исполнения.

Она начинается с качества постановки целей.

В этом контексте в Программе используется и развивается понятийный аппарат работы В.К. Петросяна «Идеологический комплекс Российской Федерации».

Идеологический комплекс рассматривается здесь прежде всего как один из фундаментальных контуров формирования долгосрочной ценностно-смысловой и стратегической согласованности государства.

Его задача — не подмена общественного многообразия единственной системой мнений и не сведение государственной идеологии к пропаганде.

В рамках Программы «Эффективное государство» на первый план выводится его функция долгосрочного национального целеполагания.

Речь идет о формировании и постоянном обновлении образа будущего России, системы национальных интересов, стратегических приоритетов и критериев национального успеха.

Таким образом, в архитектуре эффективного государства должны быть последовательно связаны несколько контуров.

Идеологический и ценностно-смысловой контур отвечает на вопросы: зачем развивается государство, какой образ будущего оно стремится создать и какие фундаментальные ценности должны быть сохранены.

Стратегический контур преобразует образ будущего в конкретные национальные цели и долгосрочные стратегии.

Управленческий контур определяет, какие институты и команды отвечают за достижение этих целей.

Финансовый контур обеспечивает концентрацию ресурсов на приоритетах.

Инновационный и научно-технологический контур создает новые инструменты и способы достижения результатов.

Исполнительный контур превращает решения в фактические изменения.

Контрольно-аудиторский контур измеряет соответствие результата поставленной цели.

Контур общественной обратной связи показывает, насколько формальные показатели соответствуют реальным изменениям в жизни общества.

В совокупности эти элементы формируют единый государственный цикл:

смысл → цель → решение → ресурс → исполнение → результат → оценка → обучение → новая цель.

Третьей фундаментальной характеристикой государства нового поколения становится его интеллектуальная мощность.

Современная государственная система управляет объектом чрезвычайно высокой сложности.

Миллионы предприятий, десятки миллионов домашних хозяйств, тысячи территорий и муниципальных образований, финансовая система, энергетика, транспорт, здравоохранение, образование, наука, промышленность и инфраструктура образуют взаимосвязанную динамическую систему.

Количество информации, необходимой для принятия качественных решений, уже превышает возможности отдельного человека и даже отдельных ведомств.

Поэтому государственное управление XXI века должно становиться все более ноократическим — основанным на систематическом использовании знаний, науки, экспертизы, данных, моделирования и коллективного интеллекта.

В настоящей Программе вводится понятие ноократической мощности государства.

Под ней понимается способность государственной системы привлекать лучшие доступные знания и интеллектуальные ресурсы для принятия решений.

Ноократическое государство не означает передачи государственной власти узкому кругу экспертов.

Политическая ответственность и легитимное право принятия решений остаются за соответствующими государственными институтами.

Изменяется другое: интеллектуальная инфраструктура решения.

Перед принятием крупного государственного решения должны максимально использоваться научные знания, профессиональная экспертиза, данные, международный опыт, моделирование альтернатив, прогнозирование последствий и результаты предыдущих решений.

Государственный аппарат должен получать возможность использовать не отдельные экспертные заключения, а организованный коллективный интеллект страны.

Для этого необходимы национальные экспертные сети, механизмы постоянного привлечения ученых, инженеров, предпринимателей и отраслевых профессионалов, государственные аналитические центры, системы сохранения институциональной памяти и современные цифровые платформы знаний.

Новым фундаментальным усилителем этого контура становится искусственный интеллект.

В Программе ИИ рассматривается значительно шире, чем инструмент автоматизации отдельных государственных операций.

Перспективной целью становится формирование государственного AI-комплекса, способного усиливать практически все уровни государственной системы.

ИИ может использоваться для анализа больших массивов информации, поиска скрытых взаимосвязей, моделирования сценариев, сравнения вариантов решений, прогнозирования рисков, выявления отклонений, анализа государственных программ, подготовки документов, сохранения и использования институциональной памяти, поиска дублирующих функций и повышения производительности государственных служащих.

При этом фундаментальным принципом остается ответственность человека за юридически и политически значимые решения.

Чем более мощными становятся алгоритмические системы государства, тем более важными становятся их аудит, объяснимость, информационная безопасность, защита персональных данных, возможность обжалования и институциональные механизмы предотвращения системных ошибок.

Поэтому государство нового поколения должно быть не только технологически сильным, но и институционально защищенным от рисков собственной технологической мощности.

Программа строится на двух взаимосвязанных стратегиях.

Первая — Субпрограмма-минимум.

Ее задача — в течение пятилетнего периода максимально приблизить российскую государственную систему к действующему мировому фронтиру.

Для этого будут исследованы лучшие системы государственного управления мира, выявлены конкретные механизмы их лидерства и сформирован большой реестр лучших практик.

Россия не должна заново изобретать решения, которые уже доказали эффективность.

Необходимо использовать принцип:

найти → понять механизм → проверить применимость → адаптировать → пилотировать → измерить → масштабировать.

Субпрограмма-минимум должна охватить стратегическое управление, Центр правительства, Delivery Management, профессиональную государственную службу, результативное бюджетирование, spending reviews, государственные закупки, управление мегапроектами, evidence-based policy, оценку государственных программ, межведомственную координацию, использование данных, управление по результатам, распространение лучших региональных практик и другие доказавшие свою результативность механизмы.

Но простого копирования мирового опыта недостаточно.

Россия существенно отличается от большинства государств-лидеров масштабом территории, федеративным устройством, пространственной неоднородностью, размером экономики и сложностью инфраструктурных систем.

Поэтому задача состоит не в механическом переносе чужих институтов, а в российской инженерной адаптации лучших мировых механизмов.

В рамках Субпрограммы-минимум мировой опыт должен быть соединен с развитием российской архитектуры интегрированного государства.

Вторая стратегия — Субпрограмма-максимум.

Ее задача значительно амбициознее.

Россия должна не только достигнуть сегодняшнего мирового фронтира, но и попытаться создать новый мировой фронтир государственного управления.

Для этого недостаточно совершенствовать существующую бюрократическую машину.

Необходимо поставить более фундаментальный вопрос:

каким могло бы быть государство, если бы его ключевые управленческие механизмы проектировались сегодня с учетом возможностей науки, цифровых технологий, искусственного интеллекта и новых организационных моделей?

Ответом становится концепция государства нового поколения.

Такое государство должно сочетать несколько принципов.

Оно должно быть целостным, а не фрагментированным между ведомственными вертикалями.

Целевым, поскольку вся система должна быть ориентирована на измеримые национальные результаты.

Ноократическим, поскольку качество решений должно обеспечиваться знаниями, наукой, экспертизой, данными и коллективным интеллектом.

AI-native, поскольку искусственный интеллект постепенно становится базовой инфраструктурой государственного управления.

Предиктивным, поскольку система должна обнаруживать риски до их превращения в крупные проблемы.

Проактивным, поскольку государство должно решать часть задач до поступления заявления или административного запроса.

Адаптивным, поскольку организационная структура, ресурсы и команды должны быстрее перестраиваться вслед за изменением национальных задач.

Самообучающимся, поскольку каждое решение должно создавать данные и знания, повышающие качество следующих решений.

Высокопроизводительным, поскольку значительная часть рутинных операций должна автоматизироваться, а человек — концентрироваться на сложных задачах, требующих ответственности, творчества, переговоров и суждения.

Ответственным, поскольку развитие технологий не должно приводить к размыванию персональной и институциональной ответственности.

Одной из центральных идей Субпрограммы-максимум становится переход от традиционного ведомственного государства к государству национальных миссий.

Для решения наиболее сложных задач должны создаваться межведомственные команды, объединяющие полномочия, данные, кадровые ресурсы и бюджеты вокруг конкретного измеримого результата.

Организационная структура государства становится более динамичной.

Постоянные ведомства сохраняют свою профессиональную специализацию, но для решения стратегических межотраслевых задач поверх ведомственной структуры формируются временные или постоянные миссионные контуры.

Таким образом соединяются специализация и интеграция.

В перспективе государственная система должна эволюционировать в сторону операционной системы развития страны.

Она должна непрерывно получать данные о состоянии национальной системы, сравнивать фактическое движение с установленными целями, выявлять отклонения, определять их причины, формировать варианты решений, направлять ресурсы на критические направления и измерять полученные результаты.

При этом конечным субъектом государства остается человек.

Технологии, организационные конструкции и государственные институты являются средствами.

Основным критерием эффективности остается изменение реального положения граждан, общества и страны.

Именно поэтому в архитектуре нового государства принципиальное место занимает обратная связь.

Народ в логике стволовой государственной системы является не пассивным объектом управления, а ее фундаментальной «корневой системой».

Государство должно постоянно получать достоверную информацию о результатах своей деятельности непосредственно от граждан, предприятий, профессиональных сообществ, регионов и муниципалитетов.

Современные технологии позволяют превратить эту обратную связь из редких социологических измерений в постоянный контур национального управления.

Это делает возможным переход от государства, которое преимущественно контролирует общество, к государству, которое также постоянно измеряет качество собственной работы глазами общества.

Особая роль отводится российским регионам.

Федеративная структура страны должна рассматриваться не только как управленческая сложность, но и как мощное конкурентное преимущество.

Россия располагает десятками крупных региональных управленческих систем, которые могут становиться лабораториями новых решений.

Лучшие практики субъектов Федерации должны быстро обнаруживаться, проверяться и масштабироваться.

Таким образом, федерализм может стать механизмом массового государственного экспериментирования и ускоренного институционального обучения.

Реализация Программы рассчитана на пять лет.

Первый этап должен создать количественную диагностику государственной системы, международный и российский benchmark, карту основных разрывов и пакет быстрых реформ.

Второй этап должен провести масштабный реинжиниринг ключевых государственных процессов.

Третий — перестроить кадровую, бюджетную и мотивационную инфраструктуру управления.

Четвертый — обеспечить масштабирование доказавших эффективность решений.

Пятый — закрепить новую архитектуру государственного управления и вывести наиболее успешные решения Субпрограммы-максимум из экспериментального контура на национальный уровень.

Важнейшим принципом всей реформы становится отказ от измерения успеха количеством административной деятельности.

Количество новых документов, информационных систем, поручений, совещаний или показателей само по себе не является результатом.

Конечными критериями должны стать:

скорость государства;
качество решений;
качество исполнения;
государственная производительность;
стоимость достижения результата;
уровень административного трения;
адаптивность;
интеллектуальная мощность;
способность к обучению;
качество обратной связи;
доверие;
реальные социально-экономические результаты.

Поэтому наряду с международными показателями в рамках Программы должна быть сформирована собственная система новых измерителей.

В перспективе она может включать:

Национальный индекс государственной производительности;
Индекс скорости государственного цикла;
Индекс административного трения;
Индекс исполнительской способности;
Индекс стратегической согласованности;
Индекс ноократической мощности государства;
Индекс адаптивности;
Индекс институциональной обучаемости.

Эти показатели должны позволить измерять то, что традиционные международные рейтинги отражают лишь косвенно.

Особенно важно, что Программа соединяет три уровня преобразований, которые обычно рассматриваются отдельно.

Первый уровень — лучшие мировые управленческие практики.

Второй — российская архитектура государственной власти и стратегического целеполагания.

Третий — технологическая модель государства будущего.

Именно их объединение должно сформировать новый проект российской государственности.

Таким образом, конечная цель Программы существенно шире повышения значения показателя Government Effectiveness.

Задача состоит в создании государственной системы, которая одновременно обладает:

стратегическим единством;
сильным интеграционным стволом;
ясной системой национального целеполагания;
высокой интеллектуальной мощностью;
профессиональным государственным аппаратом;
короткими управленческими циклами;
персональной ответственностью;
эффективной системой распределения ресурсов;
развитой обратной связью;
способностью к самообучению;
глубокой цифровизацией и AI-усилением;
институциональными механизмами контроля рисков.

Субпрограмма-минимум должна обеспечить достижение уровня наиболее эффективных действующих систем государственного управления мира.

Субпрограмма-максимум должна решить более сложную историческую задачу — создать государственную систему, которая по отдельным ключевым параметрам сможет сама стать мировым benchmark.

В результате Россия должна перейти от модели периодических административных реформ к модели непрерывного государственного саморазвития.

Эффективное государство в таком понимании — это не государство, которое просто больше регулирует, контролирует или администрирует.

Это государство, которое обладает способностью:

правильно выбирать национальные цели;
быстрее находить лучшие решения;
лучше концентрировать ресурсы;
надежнее обеспечивать исполнение;
раньше обнаруживать ошибки;
быстрее учиться;
и с каждым следующим циклом повышать собственную производительность.

Главная стратегическая формула Программы может быть сформулирована следующим образом:

ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО = СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО + ИНТЕГРИРОВАННАЯ АРХИТЕКТУРА ВЛАСТИ + ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ МОЩНОСТЬ + ВЫСОКАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ СПОСОБНОСТЬ + ПОСТОЯННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ + НЕПРЕРЫВНОЕ САМООБУЧЕНИЕ.

А конечная цель пятилетней Программы:

создать в России одну из наиболее эффективных государственных систем мира и заложить основы государства нового поколения, способного быстрее, точнее и производительнее существующих мировых систем преобразовывать национальные ресурсы, знания, технологии и волю общества в измеримые результаты развития страны.

********

© В.К. Петросян (Вадимир) © Lag.ru [Large Apeironic Gateway, Большой Апейронический Портал (Шлюз), Суперпортал в Бесконечность].

При копировании данного материала и размещении его на другом сайте, ссылки на соответствующие локации порталов Lag.ru и Proza.ru обязательны 

Работа написана на основе концепции и разработок В.К. Петросяна при творческом и техническом участии ChatGPT 5.6. Thinking, Sol — Демичат Сапиенс (Саппи), Солярис.

*********

РОССИЯ

ПРОГРАММА «ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО»

В рамках Программы глобального лидерства России

Основной международный benchmark:
World Bank Worldwide Governance Indicators — Government Effectiveness

АННОТАЦИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Россия и глобальная конкуренция качества государственного управления

Государственная эффективность как фундамент национальной конкурентоспособности

Государство как механизм преобразования национальных ресурсов в результаты

Государственная производительность и управленческая мощность

Архитектура государственной власти как фактор эффективности

Государство как целостная система

Ствол, функциональные комплексы и специализированные институты государственной системы

Народ как источник легитимности, целей и обратной связи

Единство ценностей, целей и исполнения

Идеологический комплекс Российской Федерации как контур долгосрочного национального целеполагания

Цепочка «ценности — образ будущего — национальные цели — стратегии — программы — результаты»

Интеллектуальная и ноократическая мощность государства

Наука, знания, экспертиза и коллективный интеллект в государственном управлении

Искусственный интеллект как новый усилитель государственной мощности

Почему эффективность государственного управления должна стать национальным мегапроектом

World Governance Indicators: Government Effectiveness как исходный международный benchmark

Ограничения международных рейтингов

Национальная система измерения государственной эффективности

Понятие мирового фронтира государственного управления

Мировой фронтир как синтетическая система лучших практик различных государств

Две стратегии Программы: достижение существующего фронтира и создание нового

Субпрограмма-минимум

Субпрограмма-максимум

Пятилетний горизонт Программы

Конечные результаты реализации Программы

ГЛАВА 1. ЛУЧШИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МИРА

1.1. Что такое эффективное государство

1.2. Государственная эффективность и государственная производительность

1.3. Управленческая мощность государства

1.4. Способность государства превращать ресурсы в результаты

1.5. Скорость, стоимость, качество и надежность государственного управления

1.6. Международные системы измерения качества государственного управления

1.7. Worldwide Governance Indicators

1.8. Government Effectiveness: содержание показателя

1.9. Возможности и ограничения Government Effectiveness

1.10. Дополнительные международные показатели эффективности государства

1.11. Объективные показатели государственной производительности

1.12. Почему рейтингов недостаточно для изучения государства

1.13. Понятие мирового управленческого фронтира

1.14. Устойчивые мировые лидеры государственного управления

1.15. Государства, совершившие наиболее быстрый управленческий рывок

1.16. Большие и малые государства: проблема сопоставимости

1.17. Федеральные и унитарные модели

1.18. Почему невозможно скопировать одну национальную модель целиком

1.19. Комбинированный мировой benchmark

1.20. Сингапур: государство высокой управленческой мощности

1.21. Сингапурская модель государственной службы

1.22. Сингапурская система стратегической концентрации

1.23. Япония: профессиональная административная машина

1.24. Институциональная память и отраслевая экспертиза Японии

1.25. Южная Корея: государство ускоренной модернизации

1.26. Государство развития и концентрация национальных ресурсов

1.27. Дания: эффективность, доверие и автономия государственного менеджмента

1.28. Финляндия: государство знаний

1.29. Финская система стратегического форсайта

1.30. Швеция и скандинавская модель автономных государственных институтов

1.31. Новая Зеландия: управление государством по результатам

1.32. Performance management и персональная ответственность

1.33. Швейцария: эффективное децентрализованное государство

1.34. Федерализм и субсидиарность как источники эффективности

1.35. Люксембург: преимущества коротких контуров принятия решений

1.36. Эстония: государственные процессы цифровой эпохи

1.37. Принцип однократного предоставления данных

1.38. Реинжиниринг государства до цифровизации

1.39. Лучшие мировые модели Центра правительства

1.40. Centre of Government как интеграционный механизм государства

1.41. Delivery Units и управление национальными результатами

1.42. Как государства-лидеры определяют национальные приоритеты

1.43. Ограничение числа целей и концентрация ресурсов

1.44. Управление национальными миссиями

1.45. Межведомственные структуры реализации стратегических задач

1.46. Лучшие системы государственной службы

1.47. Меритократия и конкурсный отбор

1.48. Высший корпус государственной службы

1.49. Senior Civil Service

1.50. Межведомственная кадровая мобильность

1.51. Переход кадров между государством, наукой и бизнесом

1.52. Государство как конкурентный работодатель

1.53. Лучшие мировые школы государственного управления

1.54. Evidence-based policy

1.55. Наука и экспертиза в государственном решении

1.56. Анализ альтернатив государственной политики

1.57. Ex ante evaluation

1.58. Экспериментальное государственное управление

1.59. Государственные пилоты

1.60. Регуляторные эксперименты

1.61. Ex post evaluation

1.62. Механизмы прекращения неэффективных государственных программ

1.63. Результативное бюджетирование

1.64. Performance budgeting

1.65. Spending Reviews

1.66. Конкуренция государственных программ за ресурсы

1.67. Лучшие системы управления государственными инвестициями

1.68. Управление государственными мегапроектами

1.69. Stage-gate управление

1.70. Независимая экспертиза крупных проектов

1.71. Лучшие системы государственных закупок

1.72. Value for money

1.73. Стоимость жизненного цикла

1.74. Профессиональный государственный заказчик

1.75. Управление государственными контрактами

1.76. Лучшие системы межведомственной координации

1.77. Горизонтальная интеграция государственного аппарата

1.78. Управление государством на основе данных

1.79. Государственные панели результатов

1.80. Управление в режиме актуальных данных

1.81. Государственная институциональная память

1.82. Организация коллективного интеллекта государства

1.83. Использование внешней экспертизы

1.84. Государственные экспертные сети

1.85. Общественная обратная связь

1.86. Обратная связь бизнеса

1.87. Системы измерения пользовательского опыта государства

1.88. Культура исполнения

1.89. Персональная ответственность руководителя

1.90. Производительность государственного аппарата

1.91. Стоимость государственной функции

1.92. Время государственного цикла

1.93. Административное трение

1.94. Государство как обучающаяся организация

1.95. Масштабирование лучших внутренних практик

1.96. Архитектурные свойства наиболее эффективных государств

1.97. Интеграционный центр как обязательный элемент эффективного государства

1.98. Единство стратегического целеполагания и исполнения

1.99. Интеллектуальная инфраструктура эффективного государства

1.100. Обратная связь как обязательный контур государственной системы

1.101. Международные аналоги отдельных элементов стволовой архитектуры

1.102. Что мировой опыт подтверждает в концепции интегрированного государства

1.103. Какие элементы государства нового поколения пока отсутствуют даже у мировых лидеров

1.104. Матрица мировых лучших практик

1.105. Сто лучших практик государственного управления мира

1.106. Синтетическая модель мирового фронтира государственного управления

ГЛАВА 2. РОССИЯ: ПРИЧИНЫ РАЗРЫВА МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМОЙ УПРАВЛЕНИЯ И МИРОВЫМ ФРОНТИРОМ

2.1. Россия в мировой системе координат государственной эффективности

2.2. Динамика положения России

2.3. Россия и мировой топ-10

2.4. Россия и мировой топ-3

2.5. Россия и сопоставимые крупные государства

2.6. Россия и наиболее быстро улучшающиеся государства

2.7. Почему интегрального международного показателя недостаточно

2.8. Национальная декомпозиция государственной эффективности

2.9. Национальная панель эффективности государства

2.10. Государственная производительность России

2.11. Производительность государственного аппарата

2.12. Стоимость государственного управления

2.13. Стоимость государственных функций

2.14. Стоимость государственного результата

2.15. Скорость российского государственного управления

2.16. Время обнаружения проблемы

2.17. Время подготовки решения

2.18. Время согласования

2.19. Время исполнения

2.20. Полное время государственного цикла

2.21. Разрыв между государственным решением и реальным результатом

2.22. Архитектура государственной системы как причина эффективности или неэффективности

2.23. Государство как совокупность ведомственных вертикалей

2.24. Ограничения ведомственной модели

2.25. Межведомственные национальные задачи

2.26. Проблема горизонтальной интеграции

2.27. Интеграционный ствол государственной системы

2.28. Насколько современная российская система обладает интеграционным стволом

2.29. Разрыв между ведомственной функцией и национальным результатом

2.30. Проблема единого владельца результата

2.31. Размывание персональной ответственности

2.32. Коллективная ответственность как отсутствие ответственности

2.33. Стратегическая перегрузка государства

2.34. Количество национальных целей и приоритетов

2.35. Конкурирующие цели

2.36. Распыление управленческого внимания

2.37. Распыление финансовых ресурсов

2.38. Иерархия государственных целей

2.39. Разрыв между национальными целями, стратегиями и программами

2.40. Фрагментация стратегических документов

2.41. Проблема долгосрочного образа будущего

2.42. Единство ценностей и стратегического целеполагания

2.43. Идеологический контур государства

2.44. Идеологический комплекс РФ как элемент стратегической архитектуры

2.45. Разрыв между ценностно-смысловым и исполнительным уровнями

2.46. Национальные интересы и операционные государственные цели

2.47. Как переводить образ будущего в измеримые результаты

2.48. Проблема стратегической преемственности

2.49. Архитектура функциональных комплексов государства

2.50. Традиционные ветви власти и новые функциональные комплексы

2.51. Идеологический комплекс

2.52. Финансовый комплекс

2.53. Инновационный комплекс

2.54. Научно-технологический комплекс

2.55. Информационно-аналитический комплекс

2.56. Кадровый комплекс

2.57. Контрольно-аудиторский комплекс

2.58. Цифровой и AI-контур

2.59. Разрывы между функциональными комплексами

2.60. Дублирование государственных функций

2.61. Функциональные лакуны

2.62. Избыточные административные цепочки

2.63. Количество согласований

2.64. Последовательные и параллельные процессы

2.65. Повторная экспертиза одних и тех же вопросов

2.66. Цена внутренней государственной бюрократии

2.67. Административное трение внутри государства

2.68. Производство отчетности как скрытая государственная функция

2.69. Дублирование отчетности

2.70. Повторный сбор одинаковых данных

2.71. Контроль процесса вместо контроля результата

2.72. Культура формального соответствия

2.73. Страх управленческой инициативы

2.74. Цена управленческой ошибки и цена бездействия

2.75. Российская государственная служба: сильные стороны

2.76. Кадровые ограничения государственной службы

2.77. Отбор и продвижение государственных руководителей

2.78. Связь карьеры и результата

2.79. Межведомственная кадровая мобильность

2.80. Мобильность между государством, бизнесом и наукой

2.81. Подготовка высшего государственного корпуса

2.82. Дефицит отдельных типов компетенций

2.83. Система KPI

2.84. Избыточное количество показателей

2.85. Формализация KPI

2.86. Оптимизация показателя вместо общественного результата

2.87. Конфликт ведомственных KPI

2.88. Российская система бюджетирования

2.89. Инерционность бюджетных расходов

2.90. Связь бюджета с конечными результатами

2.91. Возможности перераспределения ресурсов

2.92. Spending Reviews в российской системе

2.93. Государственные закупки

2.94. Минимальная цена и максимальная ценность

2.95. Профессионализация государственного заказчика

2.96. Контрактное управление

2.97. Государственные проекты

2.98. Крупные государственные мегапроекты

2.99. Причины превышения стоимости и сроков

2.100. Качество подготовки государственных решений

2.101. Диагностика государственной проблемы

2.102. Анализ альтернатив

2.103. Использование данных и исследований

2.104. Недостаточная распространенность экспериментов

2.105. Недостаточная ex post оценка программ

2.106. Инерционное продолжение неэффективных программ

2.107. Интеллектуальная мощность российского государства

2.108. Понятие ноократической мощности

2.109. Разрыв между наукой и государственным решением

2.110. Разрыв между экспертным знанием и исполнительной системой

2.111. Организация государственной аналитики

2.112. Фрагментация экспертного потенциала страны

2.113. Использование коллективного интеллекта

2.114. Институциональная память государства

2.115. Потеря знаний при смене кадров

2.116. Повторение ранее совершенных ошибок

2.117. Государственные данные

2.118. Разрозненность информационных систем

2.119. Несопоставимость данных

2.120. Запаздывание информации

2.121. Цифровизация без реинжиниринга

2.122. Автоматизация устаревшего процесса

2.123. Искусственный интеллект в государственном управлении России

2.124. Фрагментарное и системное применение ИИ

2.125. Потенциал государственного AI-комплекса

2.126. Федеральный управленческий разрыв

2.127. Различия эффективности федеральных органов

2.128. Региональный управленческий разрыв

2.129. Лучшие регионы как российский внутренний benchmark

2.130. Почему лучшие региональные решения распространяются медленно

2.131. Муниципальный управленческий разрыв

2.132. Ограничения малых муниципальных систем

2.133. Централизуемые и локальные государственные функции

2.134. Общественная обратная связь

2.135. Обратная связь граждан

2.136. Обратная связь бизнеса

2.137. Обратная связь профессиональных сообществ

2.138. Обратная связь регионов и муниципалитетов

2.139. Насколько государство способно учиться на обратной связи

2.140. Доверие и предсказуемость государственных решений

2.141. Архитектура ответственности

2.142. Архитектура информации

2.143. Архитектура ресурсов

2.144. Архитектура обратной связи

2.145. Архитектурное дерево российской государственной неэффективности

2.146. Первопричины и симптомы

2.147. Причины первого порядка

2.148. Причины второго порядка

2.149. Системные взаимозависимости

2.150. Управляемые факторы

2.151. Объективные ограничения российского масштаба

2.152. Российский масштаб как потенциальное преимущество

2.153. Что можно изменить за один год

2.154. Что можно изменить за три года

2.155. Что необходимо изменить за пять лет

2.156. Количественная карта разрыва «Россия — мировой фронтир»

2.157. Архитектурная карта разрыва

2.158. Интеллектуальная карта разрыва

2.159. Карта исполнительского разрыва

2.160. Исходная точка пятилетней трансформации

ГЛАВА 3. СУБПРОГРАММА-МИНИМУМ: ДОСТИЖЕНИЕ ДЕЙСТВУЮЩЕГО МИРОВОГО ФРОНТИРА

3.1. Цель Субпрограммы-минимум

3.2. Пятилетний целевой benchmark

3.3. Достижение уровня мирового топ-10

3.4. Достижение уровня мирового топ-5

3.5. Стратегическая ориентация на мировой топ-3

3.6. Международный рейтинг и фактическая эффективность

3.7. Принцип «найти — понять — адаптировать — пилотировать — измерить — масштабировать»

3.8. Национальный реестр лучших управленческих практик

3.9. Сто — сто пятьдесят мировых решений

3.10. Система оценки применимости каждой практики

3.11. Потенциальный эффект

3.12. Стоимость

3.13. Срок получения результата

3.14. Институциональная совместимость

3.15. Масштабируемость

3.16. Риски

3.17. Отбор ста решений первой очереди

3.18. Архитектура интеграционного ствола государства

3.19. Стратегический центр государственной системы

3.20. Президентский стратегический контур

3.21. Центр правительства

3.22. Национальная система стратегической координации

3.23. Национальная Delivery System

3.24. Управление ограниченным числом приоритетов

3.25. Иерархия национальных целей

3.26. Сокращение стратегической перегрузки

3.27. Принцип «одна цель — один владелец результата»

3.28. Владельцы межведомственных результатов

3.29. Национальные миссии

3.30. Миссионные межведомственные команды

3.31. Проектные органы поверх ведомственных границ

3.32. Механизм разрешения межведомственных конфликтов

3.33. Ценностно-смысловой контур государственного целеполагания

3.34. Идеологический комплекс РФ в архитектуре эффективного государства

3.35. Образ будущего России

3.36. Система национальных интересов

3.37. Система национальных целей

3.38. Связь целей со стратегиями

3.39. Связь стратегий с государственными программами

3.40. Связь программ с проектами и бюджетами

3.41. Единый реестр стратегических целей государства

3.42. Проверка стратегических документов на согласованность

3.43. Новый стандарт государственного решения

3.44. Паспорт государственной проблемы

3.45. Диагностика первопричин

3.46. Обязательный анализ альтернатив

3.47. Обязательное использование данных

3.48. Обязательная оценка экономических и социальных последствий

3.49. Evidence-based government

3.50. Национальная система доказательной государственной политики

3.51. Национальный центр оценки государственной политики

3.52. Государственная экспертная сеть

3.53. Включение науки в разработку государственных решений

3.54. Механизм постоянного привлечения внешних экспертов

3.55. Организация коллективного интеллекта государства

3.56. Национальный государственный граф знаний

3.57. Государственная институциональная память

3.58. База государственных решений и их результатов

3.59. Система предотвращения повторения государственных ошибок

3.60. Ноократизация государственного управления

3.61. Ноократизация как повышение интеллектуального качества решений

3.62. Развитие аналитических компетенций руководителей

3.63. Аналитические службы органов власти

3.64. Государственное стратегическое моделирование

3.65. Система обязательных пилотов

3.66. Регуляторные эксперименты

3.67. Организационные эксперименты

3.68. Ex post evaluation крупных государственных программ

3.69. Sunset mechanisms

3.70. Закрытие неэффективных программ

3.71. Реинжиниринг государственных функций

3.72. Инвентаризация всех крупных функций

3.73. Zero-base review

3.74. Проверка необходимости каждой функции

3.75. Ликвидация устаревших функций

3.76. Объединение дублирующихся функций

3.77. Устранение функциональных лакун

3.78. Карта функциональных комплексов государства

3.79. Интерфейсы между функциональными комплексами

3.80. Сокращение количества согласований

3.81. Параллельные вместо последовательных процессов

3.82. Молчаливое согласование

3.83. Нормативы максимального времени согласования

3.84. Сокращение внутренней отчетности

3.85. Принцип однократного предоставления данных внутри государства

3.86. Общие государственные сервисные центры

3.87. Централизация массовых стандартных операций

3.88. Автоматизация рутинных административных операций

3.89. Новый стандарт государственной службы

3.90. Конкурсный отбор

3.91. Отбор по компетенциям

3.92. Национальная система кадровых резервов

3.93. Высший корпус государственной службы России

3.94. Российский Senior Civil Service

3.95. Межведомственная ротация

3.96. Регионально-федеральная кадровая мобильность

3.97. Вход специалистов из науки и бизнеса

3.98. Временная государственная служба ведущих экспертов

3.99. Новая система мотивации

3.100. Связь карьеры с результатом

3.101. Ответственность за систематическое неисполнение

3.102. Командные и персональные KPI

3.103. Реформа KPI

3.104. Сокращение числа показателей

3.105. Переход к показателям конечного результата

3.106. Защита от манипулирования KPI

3.107. Каскадирование результатов

3.108. Страна — Правительство — ведомство — подразделение — руководитель

3.109. Национальная школа государственного управления нового поколения

3.110. Подготовка высших государственных руководителей

3.111. Системное мышление

3.112. Управление сложными системами

3.113. Стратегический форсайт

3.114. Работа с данными и ИИ

3.115. Результативное бюджетирование

3.116. Связь бюджета и национальных целей

3.117. Связь бюджета и конечных результатов

3.118. Постоянные Spending Reviews

3.119. Ежегодный пересмотр части государственного бюджета

3.120. Перераспределение ресурсов от низкоэффективных программ

3.121. Конкуренция государственных программ за финансирование

3.122. Новая система государственных закупок

3.123. Переход от минимальной цены к value for money

3.124. Стоимость жизненного цикла

3.125. Профессиональный государственный заказчик

3.126. Контрактное управление

3.127. Управление государственными инвестициями

3.128. Единый стандарт государственного проекта

3.129. Национальная система управления мегапроектами

3.130. Stage-gate контроль

3.131. Независимая технологическая экспертиза

3.132. Независимая экономическая экспертиза

3.133. Управление стоимостью проектов

3.134. Управление сроками проектов

3.135. Государство на основе данных

3.136. Национальная управленческая платформа данных

3.137. Единые государственные справочники

3.138. Межведомственная совместимость данных

3.139. Управление в режиме актуальной информации

3.140. Государственная панель национальных результатов

3.141. Автоматическое выявление отклонений

3.142. Раннее предупреждение руководителей

3.143. Новый государственный контроль

3.144. Контроль результата вместо контроля процесса

3.145. Риск-ориентированный контроль

3.146. Устранение дублирующего контроля

3.147. Независимый аудит государственной эффективности

3.148. Российские регионы как лаборатория реформ

3.149. Региональные управленческие эксперименты

3.150. Лучшие регионы как внутренний benchmark

3.151. Национальная система распространения региональных лучших практик

3.152. Команды масштабирования лучших решений

3.153. Управленческая модернизация муниципалитетов

3.154. Общие платформы для муниципального управления

3.155. Типовые муниципальные процессы

3.156. Постоянная общественная обратная связь

3.157. Национальная система обратной связи граждан

3.158. Обратная связь бизнеса

3.159. Обратная связь профессиональных сообществ

3.160. Государственный Customer Experience

3.161. Национальный индекс административного трения

3.162. Измерение времени граждан

3.163. Измерение времени бизнеса

3.164. Измерение внутреннего времени государственного аппарата

3.165. Национальный индекс государственной производительности

3.166. Стоимость государственной функции

3.167. Стоимость государственного результата

3.168. Индекс скорости государственного цикла

3.169. Индекс исполнительской способности

3.170. Индекс стратегической согласованности

3.171. Индекс ноократической мощности

3.172. Индекс институциональной обучаемости

3.173. Искусственный интеллект в Субпрограмме-минимум

3.174. AI-copilot государственного служащего

3.175. AI-copilot государственного руководителя

3.176. Анализ государственных документов ИИ

3.177. Поиск нормативных противоречий

3.178. Анализ государственных программ

3.179. AI-поддержка бюджетного анализа

3.180. AI-поддержка государственных закупок

3.181. AI-поддержка управления проектами

3.182. Принцип human-in-the-loop

3.183. Быстрые победы первого года

3.184. Второй год: реинжиниринг

3.185. Третий год: кадровая и бюджетная трансформация

3.186. Четвертый год: массовое масштабирование

3.187. Пятый год: закрепление нового стандарта

3.188. Организационная архитектура реализации

3.189. Владельцы направлений реформы

3.190. Проектные офисы

3.191. Квартальный мониторинг

3.192. Ежегодный пересмотр Программы

3.193. Финансирование реформы

3.194. Экономия как источник финансирования реформы

3.195. Экономический эффект

3.196. Бюджетный эффект

3.197. Эффект для бизнеса

3.198. Эффект для граждан

3.199. Риски Субпрограммы-минимум

3.200. Имитация реформы

3.201. Бюрократизация реформы

3.202. Формализация KPI

3.203. Ведомственное сопротивление

3.204. Цифровизация ненужных процессов

3.205. Защита реформы от создания новой бюрократии

3.206. Конечный результат Субпрограммы-минимум

ГЛАВА 4. СУБПРОГРАММА-МАКСИМУМ: ГОСУДАРСТВО НОВОГО ПОКОЛЕНИЯ

4.1. Почему достижения сегодняшнего мирового фронтира недостаточно

4.2. От догоняющей модернизации к созданию нового фронтира

4.3. Пределы совершенствования классического бюрократического государства

4.4. Необходимость перепроектирования государственной архитектуры

4.5. Государство как единая сложная адаптивная система

4.6. Стволовая государственная архитектура нового поколения

4.7. Народ как корневая система государства

4.8. Государство и постоянная общественная обратная связь

4.9. Россия как среда государственной системы

4.10. Интеграционный ствол государства

4.11. Президентский стратегический контур

4.12. Интеграция государственного целеполагания

4.13. Интеграция ресурсов

4.14. Интеграция информации

4.15. Интеграция исполнения

4.16. Интеграция обратной связи

4.17. Функциональные комплексы государства нового поколения

4.18. Идеологический комплекс

4.19. Стратегический комплекс

4.20. Исполнительный комплекс

4.21. Правовой комплекс

4.22. Финансовый комплекс

4.23. Инновационный комплекс

4.24. Научно-технологический комплекс

4.25. Кадровый комплекс

4.26. Информационно-аналитический комплекс

4.27. Контрольно-аудиторский комплекс

4.28. Цифровой комплекс

4.29. Государственный AI-комплекс

4.30. Интерфейсы между государственными комплексами

4.31. От жесткой ведомственной структуры к комбинированной архитектуре

4.32. Постоянные органы и динамические миссионные структуры

4.33. Государство национальных миссий

4.34. Межведомственные суперкоманды

4.35. Команды, создаваемые под результат

4.36. Динамическое распределение полномочий

4.37. Динамическое распределение кадров

4.38. Динамическое распределение ресурсов

4.39. Государственные talent marketplaces

4.40. Государство как операционная система развития страны

4.41. Идеологический комплекс государства нового поколения

4.42. Образ будущего как объект постоянного стратегического проектирования

4.43. Динамическая система национальных целей

4.44. Связь ценностей и измеримых результатов

4.45. Национальный граф целей

4.46. Автоматизированный анализ согласованности государственных целей

4.47. Автоматическое обнаружение конфликтов стратегий

4.48. Государство знаний

4.49. Ноократическое государство

4.50. Ноократическая мощность государства

4.51. Государство как коллективный интеллект

4.52. Национальная сеть государственных и внешних экспертов

4.53. Интеграция науки в государственное управление

4.54. Коллективный интеллект граждан, бизнеса, науки и государства

4.55. Государственный граф знаний

4.56. Государственная институциональная память

4.57. Машинно-доступная история государственных решений

4.58. Автоматический анализ исторических государственных решений

4.59. Защита от повторения ранее совершенных ошибок

4.60. AI-native государство

4.61. Искусственный интеллект как базовая государственная инфраструктура

4.62. AI Президента и высшего стратегического управления

4.63. AI Правительства

4.64. AI федерального министерства

4.65. AI региона

4.66. AI муниципального управления

4.67. AI государственного руководителя

4.68. AI государственного служащего

4.69. AI государственной программы

4.70. AI государственного проекта

4.71. AI государственного бюджета

4.72. AI государственных закупок

4.73. AI законодательного анализа

4.74. AI государственного аудита

4.75. AI институциональной памяти

4.76. Национальная архитектура государственных AI-агентов

4.77. Взаимодействие государственных AI-систем

4.78. Предиктивное государство

4.79. Переход от реагирования к прогнозированию

4.80. Национальная система раннего предупреждения

4.81. Прогнозирование экономических рисков

4.82. Прогнозирование социальных рисков

4.83. Прогнозирование инфраструктурных рисков

4.84. Прогнозирование технологических рисков

4.85. Государство реального времени

4.86. Национальная система потоковых данных

4.87. Управление событиями вместо управления отчетами

4.88. Event-driven government

4.89. Автоматическое обнаружение отклонений

4.90. Автоматическая постановка управленческой проблемы

4.91. Государство непрерывного моделирования

4.92. Цифровой двойник экономики

4.93. Цифровой двойник социальной системы

4.94. Цифровой двойник инфраструктуры

4.95. Цифровой двойник региона

4.96. Цифровой двойник государственного аппарата

4.97. Национальный цифровой двойник России

4.98. Симуляция государственных решений до принятия

4.99. Многовариантное моделирование

4.100. Государство непрерывных экспериментов

4.101. Массовые управленческие пилоты

4.102. Безопасные экспериментальные режимы

4.103. Автоматическая оценка результатов пилота

4.104. Автоматическое масштабирование успешных практик

4.105. Самообучающееся государство

4.106. Государственный цикл обучения

4.107. Каждое решение как источник новых данных

4.108. Каждая ошибка как источник институционального знания

4.109. Автоматическое выявление неэффективных программ

4.110. Алгоритмический performance review

4.111. Нулевая база государственных функций

4.112. Постоянная проверка необходимости функции

4.113. Автоматическое выявление дублирования

4.114. Автоматическое обнаружение административных узких мест

4.115. Практически нулевые внутренние транзакционные издержки

4.116. Государство без повторного ввода информации

4.117. Государство без бумажного документа как базовой единицы управления

4.118. Данные вместо документов

4.119. События вместо отчетов

4.120. Автоматизированные проверки вместо ручных согласований

4.121. Максимально короткий государственный цикл

4.122. Государство минимального времени реакции

4.123. От месяцев к дням

4.124. От дней к часам

4.125. Проактивное государство

4.126. Решение задач без заявления гражданина

4.127. Решение задач до появления административной проблемы

4.128. Персонализированное государство

4.129. Персонализация социальной политики

4.130. Персонализация поддержки бизнеса

4.131. Территориальная персонализация политики

4.132. Государство как платформа

4.133. Общие государственные цифровые сервисы

4.134. Общие данные

4.135. Общие AI-сервисы

4.136. Общая инфраструктура идентификации и доверия

4.137. Государство как партнер гражданина

4.138. Совместное проектирование государственных решений

4.139. Краудсорсинг улучшений

4.140. Национальная платформа предложений

4.141. Государство как партнер бизнеса

4.142. Постоянное измерение административного трения

4.143. Автоматизированный поиск регуляторных барьеров

4.144. Федеральная система управленческого R&D

4.145. Государственные лаборатории управления

4.146. Региональные лаборатории управления

4.147. Государство как высокотехнологичная отрасль

4.148. Российские государственные технологии

4.149. GovTech как экспортная отрасль

4.150. Экспорт российских управленческих платформ

4.151. Международные стандарты государственного управления

4.152. Россия как создатель новых международных benchmarks

4.153. Архитектура ответственности AI-native государства

4.154. Human-in-the-loop

4.155. Политическая ответственность человека

4.156. Юридическая ответственность человека

4.157. Объяснимость государственных алгоритмов

4.158. Алгоритмический аудит

4.159. Проверка алгоритмов на систематические ошибки

4.160. Право на обжалование автоматизированного решения

4.161. Защита персональных данных

4.162. Информационная безопасность государства нового поколения

4.163. Киберустойчивость

4.164. Суверенитет критических государственных алгоритмов

4.165. Технологические риски сверхавтоматизации

4.166. Риск ошибочной централизации

4.167. Риск алгоритмической непрозрачности

4.168. Риск потери человеческого суждения

4.169. Риск чрезмерной концентрации государственной мощности

4.170. Сдержки и противовесы государства нового поколения

4.171. Независимый государственный аудит

4.172. Общественная подотчетность

4.173. Прозрачность государственной системы

4.174. Баланс эффективности, свободы и безопасности

4.175. Архитектура доверия

4.176. Новый цифровой паспорт государственного решения

4.177. Кто предложил решение

4.178. На каких данных оно основано

4.179. Какие альтернативы рассматривались

4.180. Кто принял решение

4.181. Каков фактический результат

4.182. Национальная система новых показателей государственного лидерства

4.183. Национальный индекс государственной производительности

4.184. Индекс скорости государственного цикла

4.185. Индекс административного трения

4.186. Индекс исполнительской способности

4.187. Индекс стратегической согласованности

4.188. Индекс ноократической мощности

4.189. Индекс адаптивности государства

4.190. Индекс институциональной обучаемости

4.191. Индекс интеллектуальной мощности государства

4.192. Индекс качества государственной обратной связи

4.193. Пятилетняя программа создания государства нового поколения

4.194. Первый этап: архитектура и пилоты

4.195. Второй этап: AI-copilot и государственная система знаний

4.196. Третий этап: цифровые двойники и предиктивное управление

4.197. Четвертый этап: самообучающиеся государственные системы

4.198. Пятый этап: масштабирование нового государственного стандарта

4.199. Пилотные федеральные органы

4.200. Пилотные регионы

4.201. Экспериментальные правовые режимы

4.202. Пилотные национальные миссии

4.203. Критерии масштабирования

4.204. Экономический эффект государства нового поколения

4.205. Эффект для национальной производительности

4.206. Эффект для инвестиций

4.207. Бюджетный эффект

4.208. Социальный эффект

4.209. Эффект для качества жизни

4.210. Эффект для глобальной конкурентоспособности России

4.211. Государственная эффективность как мультипликатор всех субпрограмм глобального лидерства

4.212. Конечная модель государства нового поколения

4.213. Россия как создатель нового мирового фронтира государственного управления

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

От административной реформы к трансформации государственной системы

От эффективности аппарата к государственной мощности

От ведомственного государства к интегрированной государственной системе

От управления процессами к управлению национальными результатами

От разрозненных стратегий к единой системе национального целеполагания

От бюрократической компетентности к ноократической мощности

От цифровизации к AI-native государству

От реакции на проблемы к предиктивному управлению

От периодических реформ к непрерывному государственному саморазвитию

Эффективное государство как инфраструктура реализации Программы глобального лидерства России

Субпрограмма-минимум: достижение мирового фронтира

Субпрограмма-максимум: создание нового мирового фронтира

Россия как разработчик новых технологий государственного управления

ПРИЛОЖЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. СТВОЛОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ В РОССИИ: АРХИТЕКТУРА ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

1. Генезис концепции стволовой государственной власти

2. Государство как целостная система

3. Образ дерева государственной власти

4. Россия как среда государственной системы

5. Народ как корневая система

6. Государственная власть как ствол, ветви и листья

7. Президент как интеграционный центр в авторской концепции

8. Ствол как механизм стратегического единства

9. Традиционные ветви государственной власти

10. Функциональные комплексы современного государства

11. Идеологический комплекс

12. Финансовый комплекс

13. Инновационный комплекс

14. Научно-технологический комплекс

15. Информационно-аналитический комплекс

16. Кадровый комплекс

17. Цифровой комплекс

18. AI-комплекс

19. Вертикальная интеграция

20. Горизонтальная интеграция

21. Межведомственная координация

22. Национальные миссии

23. Федеративное измерение стволовой архитектуры

24. Региональный уровень

25. Муниципальный уровень

26. Обратная связь

27. Адаптивность государственной системы

28. Ноократический принцип

29. Интеллектуальная мощность государства

30. Искусственный интеллект

31. Государственный коллективный интеллект

32. Институциональная память

33. Динамическая государственная архитектура

34. Переход от существующей модели к стволовой архитектуре

35. Пилотирование

36. Правовые вопросы

37. Конституционные вопросы

38. Риск чрезмерной концентрации власти

39. Сдержки и противовесы

40. Прозрачность

41. Подотчетность

42. Независимый аудит

43. Технологические риски

44. Кадровые риски

45. Общественная обратная связь

46. Пятилетняя программа внедрения

47. KPI

48. Стволовая архитектура государства XXI века

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ИДЕОЛОГИЧЕСКИЙ КОМПЛЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СИСТЕМЕ ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

1. Понятие Идеологического комплекса Российской Федерации

2. Идеология и государственная эффективность

3. Ценности

4. Национальная идентичность

5. Образ будущего

6. Национальные интересы

7. Национальные цели

8. Доктрины

9. Стратегии

10. Государственные программы

11. Проекты

12. Механизм преобразования идеи в государственный результат

13. Цепочка «ценности — цели — стратегии — программы — результат»

14. Стратегическая согласованность

15. Идеологическая экспертиза государственных стратегий

16. Центральный уровень ИК РФ

17. Региональный уровень

18. Отраслевой уровень

19. Местный уровень

20. Национальная сеть

21. Административно-технологическая подсистема

22. Экспертная инфраструктура

23. Научная инфраструктура

24. Государственные аналитические центры

25. Коллективный интеллект

26. Общественная обратная связь

27. Мониторинг общественных изменений

28. Система национального форсайта

29. Сценарное моделирование

30. Искусственный интеллект

31. Государственный граф идей, целей и стратегий

32. Национальная стратегическая память

33. Образование

34. Наука

35. Культура

36. Информационная среда

37. Международное гуманитарное присутствие

38. Стратегические коммуникации

39. Информационная устойчивость

40. Защита когнитивного пространства

41. Свобода человека и государственное целеполагание

42. Гуманизм

43. Этические ограничения

44. Защита персональных данных

45. Прозрачность алгоритмов

46. Риски технологизации идеологического комплекса

47. Организационная модель

48. KPI

49. Пятилетняя программа формирования ИК РФ

50. ИК РФ и Программа глобального лидерства России

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПАНЕЛЬ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВА

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ПОЗИЦИИ СТРАН МИРА ПО КЛЮЧЕВЫМ ПОКАЗАТЕЛЯМ

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. КОЛИЧЕСТВЕННАЯ КАРТА РОССИЙСКОГО РАЗРЫВА

ПРИЛОЖЕНИЕ 6. АРХИТЕКТУРНАЯ КАРТА РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 7. СТО ЛУЧШИХ МИРОВЫХ ПРАКТИК ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 8. РЕЕСТР ЛУЧШИХ РОССИЙСКИХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ПРАКТИК

ПРИЛОЖЕНИЕ 9. МАТРИЦА «МИРОВАЯ ПРАКТИКА — МЕХАНИЗМ — РОССИЙСКАЯ АДАПТАЦИЯ»

ПРИЛОЖЕНИЕ 10. РЕЕСТР МЕРОПРИЯТИЙ СУБПРОГРАММЫ-МИНИМУМ

ПРИЛОЖЕНИЕ 11. РЕЕСТР МЕРОПРИЯТИЙ СУБПРОГРАММЫ-МАКСИМУМ

ПРИЛОЖЕНИЕ 12. ПЯТИЛЕТНЯЯ ДОРОЖНАЯ КАРТА

ПРИЛОЖЕНИЕ 13. СИСТЕМА KPI ПРОГРАММЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 14. ПАСПОРТ ТИПОВОГО МЕРОПРИЯТИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 15. МЕТОДИКА РАСЧЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 16. МЕТОДИКА ИЗМЕРЕНИЯ СКОРОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЦИКЛА

ПРИЛОЖЕНИЕ 17. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ТРЕНИЯ

ПРИЛОЖЕНИЕ 18. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ СТРАТЕГИЧЕСКОЙ СОГЛАСОВАННОСТИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 19. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ НООКРАТИЧЕСКОЙ МОЩНОСТИ ГОСУДАРСТВА

ПРИЛОЖЕНИЕ 20. МЕТОДИКА ОЦЕНКИ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ ОБУЧАЕМОСТИ

ПРИЛОЖЕНИЕ 21. МЕТОДИКА СРАВНИТЕЛЬНОЙ ОЦЕНКИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ И РЕГИОНОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ 22. СВОДНЫЙ ПЕРЕЧЕНЬ ПЕРВООЧЕРЕДНЫХ РЕФОРМ

ПРИЛОЖЕНИЕ 23. АРХИТЕКТУРА НАЦИОНАЛЬНОЙ ПАНЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВА

ПРИЛОЖЕНИЕ 24. АРХИТЕКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО AI-КОМПЛЕКСА

ПРИЛОЖЕНИЕ 25. ЦЕЛЕВАЯ МОДЕЛЬ ГОСУДАРСТВА НОВОГО ПОКОЛЕНИЯ

*************

ВВЕДЕНИЕ

Россия и глобальная конкуренция качества государственного управления

В XXI веке глобальная конкуренция все в большей степени становится конкуренцией не только национальных экономик, корпораций, технологий, университетов и научных систем, но и государств как сложных управленческих организаций.

Страны конкурируют способностью быстрее обнаруживать новые возможности, точнее выбирать стратегические направления, концентрировать ресурсы, создавать современную инфраструктуру, формировать новые отрасли, внедрять технологии, привлекать инвестиции и таланты, повышать качество человеческого капитала и своевременно отвечать на возникающие риски.

За каждым из этих результатов находится государственная система.

Две страны могут обладать сопоставимыми природными ресурсами, человеческим капиталом и технологическими возможностями, но получить совершенно различные результаты, если одна из них принимает и реализует решения значительно быстрее и качественнее другой.

В одной стране перспективное технологическое направление может пройти путь от научной идеи до национальной программы, нормативной базы, финансирования, подготовки кадров, инфраструктуры и массового внедрения за несколько лет.

В другой стране аналогичный процесс может десятилетие находиться между ведомствами, стратегическими документами, бюджетными процедурами и последовательными согласованиями.

Первоначальная разница в управленческой эффективности со временем превращается в существенную разницу в уровне технологического, экономического и социального развития.

Таким образом, качество государственного управления обладает кумулятивным эффектом.

Каждое своевременно принятое и качественно исполненное решение создает основу для следующего цикла развития. Каждое крупное запаздывание увеличивает расстояние до государств, способных двигаться быстрее.

Особое значение это приобретает в эпоху ускорения технологических циклов.

Если технологическое окно возможностей существует пять—семь лет, государственная система уже не может тратить несколько лет только на прохождение предварительных административных стадий.

Скорость государства превращается в самостоятельный фактор национальной конкурентоспособности.

Но скорость сама по себе недостаточна.

Нужно одновременно обеспечивать:

качество анализа;

правильность выбора целей;

точность решений;

рациональность распределения ресурсов;

согласованность действий различных институтов;

дисциплину исполнения;

способность видеть реальные результаты;

быструю коррекцию ошибок.

Поэтому государственную конкурентоспособность необходимо рассматривать как способность национальной системы управления быстрее и надежнее других превращать возможности страны в результаты.

Для России эта задача имеет особое значение.

Россия является одной из крупнейших стран мира по территории, обладает сложной федеративной организацией, высокой пространственной неоднородностью, множеством часовых поясов, огромными инфраструктурными расстояниями и чрезвычайно разнообразной структурой региональных экономик.

Управление такой системой объективно сложнее управления компактным государством.

Но масштаб является не только ограничением.

При правильной организации он может становиться преимуществом.

Большая страна располагает большим пространством для управленческого экспериментирования, значительным кадровым и научным потенциалом, разнообразием региональных моделей и возможностью одновременно испытывать различные институциональные решения.

Следовательно, стратегическая задача России заключается не в том, чтобы механически воспроизвести административную систему Сингапура, Дании, Финляндии, Швейцарии или другой страны-лидера.

Необходимо решить более сложную задачу:

соединить лучшее мировое качество государственного управления с масштабом и сложностью России.

Если такая задача будет решена, российский масштаб может превратиться из источника дополнительных транзакционных издержек в источник нового типа государственной мощности.

Именно поэтому Программа «Эффективное государство» является одним из центральных элементов Программы глобального лидерства России.

Государственная эффективность как фундамент национальной конкурентоспособности

Практически все ключевые параметры национальной конкурентоспособности прямо или косвенно зависят от качества государства.

Производительность труда зависит от инфраструктуры, технологий, конкуренции, квалификации работников и качества регулирования.

Инновационная способность зависит от организации науки, университетов, финансирования исследований, защиты интеллектуальной собственности, государственных закупок и механизмов коммерциализации.

Инвестиционная привлекательность зависит от предсказуемости правил, качества инфраструктуры, скорости административных процессов и доверия к институтам.

Человеческий капитал зависит от образования, здравоохранения, городской среды и социальной политики.

Технологическое лидерство требует согласованной работы научной, промышленной, образовательной, финансовой и регуляторной систем.

Во всех этих цепочках присутствует государство.

Это означает, что государственная эффективность является горизонтальным фактором, воздействующим практически на все остальные направления развития.

Если качество государства увеличивается, возрастают результаты большого числа отраслевых программ одновременно.

И наоборот, системные дефекты государственного управления способны уменьшать отдачу от инвестиций сразу во многих сферах.

Поэтому повышение государственной эффективности обладает высоким мультипликативным эффектом.

Условно можно представить две одинаковые программы промышленной модернизации с одинаковым объемом финансирования.

В первой системе инвестиционные проекты тщательно отбираются, инфраструктурные ограничения заранее выявляются, разрешительная система работает быстро, технологические риски профессионально оцениваются, ответственность персонализирована, а отклонения обнаруживаются практически сразу.

Во второй системе значительная часть времени расходуется на последовательные согласования, данные поступают с запаздыванием, ответственность распределена между несколькими органами, а проблемы обнаруживаются после существенного превышения бюджета и сроков.

Формально обе страны могут потратить одинаковое количество средств.

Фактический результат будет различаться многократно.

Таким образом, государственная эффективность определяет не только объем ресурсов, которыми располагает государство, но и коэффициент преобразования ресурсов в результат.

Именно этот коэффициент должен стать одним из центральных объектов настоящей Программы.

Государство должно оцениваться не по количеству административной активности.

Количество совещаний, поручений, документов, проверок, информационных систем и государственных программ характеризует объем деятельности, но ничего не говорит автоматически о ее общественной ценности.

Главный вопрос иной:

какой конечный результат получен?

Второй вопрос:

какой объем ресурсов понадобился для его достижения?

Третий:

сколько времени потребовалось?

Четвертый:

можно ли было получить тот же результат быстрее, дешевле и надежнее?

Именно переход к этим вопросам позволяет превратить понятие «эффективное государство» из политико-административной декларации в измеримую программу институционального развития.

Государство как механизм преобразования национальных ресурсов в результаты

Любое государство обладает определенным потенциалом.

Это население, территория, природные ресурсы, капитал, знания, технологии, промышленная база, инфраструктура, культура, история, институты, географическое положение и накопленный человеческий капитал.

Но потенциальная возможность и фактический результат принципиально различаются.

Большой внутренний рынок не гарантирует появления глобальных компаний.

Высокий уровень образования автоматически не создает высокопроизводительную экономику.

Сильная фундаментальная наука не гарантирует появления технологических корпораций.

Большие природные ресурсы не гарантируют высокого уровня жизни.

Значительный бюджет не гарантирует качественной инфраструктуры.

Между ресурсом и результатом существует сложная цепочка преобразования.

В ее упрощенном виде:

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ → ЦЕЛЬ → РЕШЕНИЕ → РЕСУРСЫ → ИСПОЛНЕНИЕ → РЕЗУЛЬТАТ.

Государство является одним из основных механизмов организации этой цепочки.

Если механизм работает эффективно, страна получает больше результата из имеющегося потенциала.

Если система работает с высокими внутренними потерями, значительная часть потенциального эффекта исчезает в несогласованности, временных задержках, дублировании, ошибках выбора, слабом контроле исполнения и неправильном распределении ресурсов.

Можно говорить о своеобразном коэффициенте государственной трансформации национального потенциала.

Чем он выше, тем больше реальных возможностей страна способна превратить в достигнутые результаты.

С этой точки зрения задача эффективного государства значительно шире повышения качества работы отдельных министерств.

Речь идет о повышении производительности всей национальной системы преобразования ресурсов.

Качественное решение в области транспорта повышает производительность тысяч компаний.

Хорошо спроектированная образовательная политика изменяет качество рабочей силы на десятилетия.

Удачная научно-технологическая программа способна создать новую отрасль.

Рациональная регуляторная реформа высвобождает миллионы часов труда предпринимателей и государственных служащих.

Следовательно, государственное решение способно обладать чрезвычайно высоким мультипликатором.

Из этого следует важнейший вывод.

Качество государственных решений является производительным активом страны.

Государственная производительность и управленческая мощность

Традиционно производительность измеряется применительно к предприятиям, отраслям или экономике в целом.

Однако государство также представляет собой огромную производственную систему особого типа.

Ее продукцией являются не товары в традиционном смысле, а общественные результаты:

безопасность;

инфраструктура;

качественное образование;

здравоохранение;

правопорядок;

регулирование;

социальная стабильность;

условия для предпринимательства;

научно-технологическое развитие;

качество городской среды;

реализация долгосрочных национальных проектов.

Следовательно, применительно к государству также возможно понятие производительности.

Под государственной производительностью в настоящей Программе понимается способность государственной системы создавать максимально высокий общественно значимый результат при рациональном использовании финансовых, кадровых, временных и организационных ресурсов.

Это понятие принципиально отличается от механического сокращения государственного аппарата.

Государство с меньшим количеством служащих не обязательно эффективнее.

Если недостаток профессиональных аналитиков приводит к миллиардным ошибкам, экономия на административных расходах оказывается ложной.

Если усиление профессиональной экспертизы позволяет предотвратить ошибочный мегапроект, расходы на эту экспертизу обладают чрезвычайно высокой отдачей.

Поэтому оптимизация государства должна означать не «минимум государства», а:

максимум общественного результата на единицу государственного ресурса.

Второе центральное понятие Программы — управленческая мощность государства.

Под ней понимается интегральная способность государственной системы:

обнаруживать проблемы;

видеть новые возможности;

отделять причины от симптомов;

формулировать долгосрочные цели;

разрабатывать альтернативные решения;

оценивать последствия;

концентрировать ресурсы;

организовывать совместную работу различных институтов;

преодолевать ведомственные барьеры;

обеспечивать исполнение;

контролировать отклонения;

получать обратную связь;

признавать ошибки;

быстро изменять неработающие решения;

распространять успешные практики.

Государство может обладать высокой административной дисциплиной, но низкой аналитической способностью.

Оно может хорошо выполнять поставленные задачи, но неправильно выбирать сами задачи.

Оно может формировать качественные стратегии, но плохо обеспечивать реализацию.

Поэтому управленческая мощность должна рассматриваться как комплекс нескольких видов способности:

стратегической;
интеллектуальной;
организационной;
финансовой;
исполнительской;
адаптивной;
технологической.

Только их сочетание образует действительно эффективное государство.

Архитектура государственной власти как фактор эффективности

Повысить государственную эффективность невозможно исключительно за счет совершенствования отдельных процессов.

Существует более глубокий уровень — архитектура государственной системы.

Можно оптимизировать процедуру внутри одного ведомства, но если конечный результат зависит от пяти ведомств с различными целями и показателями, локальная оптимизация не решит проблему.

Можно создать качественную цифровую систему, но если полномочия распределены противоречиво, цифровизация лишь ускорит движение информации внутри неоптимальной конструкции.

Можно повысить профессионализм государственных служащих, но если система ответственности не позволяет определить владельца конечного результата, кадровое улучшение даст ограниченный эффект.

Поэтому государственную систему необходимо анализировать как архитектуру.

Ключевыми вопросами становятся:

где формируются цели;

кто принимает решение;

где находятся ресурсы;

кто отвечает за результат;

как взаимодействуют органы;

где возникают межведомственные разрывы;

какими являются информационные потоки;

каков механизм обратной связи;

кто способен изменить систему, если она работает неудовлетворительно.

Такой подход непосредственно связан с разработанной В.К. Петросяном концепцией стволовой государственной власти.

В исходной концепции государственная система представлена в форме дерева: Президент рассматривается как интеграционный «ствол», различные ветви власти и новые функциональные комплексы — как ветви, конкретные органы — как «листья», народ — как корневая система, а Россия, ее территория, ресурсы и социально-культурная среда — как «почва». Центральная идея модели состоит в интеграции различных элементов власти в целостную координируемую систему.

В рамках настоящей Программы эта идея получает дальнейшее развитие прежде всего как управленческая архитектура интеграции.

Особое значение имеет не биологическая метафора сама по себе, а стоящая за ней системная идея:

сложное государство должно иметь механизм, связывающий специализированные части в целое.

Так возникает понятие интеграционного ствола государства.

Его функция состоит не в выполнении вместо ветвей власти и специализированных органов их непосредственной работы, а в обеспечении:

единства стратегического направления;

согласованности целей;

координации межведомственных задач;

быстрого разрешения конфликтов;

концентрации ресурсов;

единой картины исполнения;

обратной связи;

адаптации системы.

Именно качество этого интеграционного механизма во многом определяет способность крупного государства действовать как единая организация.

Государство как целостная система

Современное государство представляет собой не набор независимых учреждений, а сложную систему систем.

Экономическая политика связана с промышленной, научной, образовательной, финансовой, энергетической и инфраструктурной политикой.

Демографическая политика связана со здравоохранением, доходами, жильем, образованием, культурой, рынком труда и городской средой.

Научно-технологическое лидерство требует одновременной работы университетов, исследовательских институтов, промышленности, венчурного капитала, банков, государственных закупок, налогового регулирования, системы интеллектуальной собственности и внешнеэкономической политики.

Практически ни одна действительно крупная национальная задача не помещается в границы одного министерства.

Отсюда возникает системный конфликт между двумя необходимыми принципами.

Первый — специализация.

Сложные функции требуют профессиональных ведомств и институтов.

Второй — интеграция.

Конечный национальный результат требует совместной работы этих специализированных структур.

Эффективное государство должно одновременно обеспечивать и то, и другое.

Недостаток специализации приводит к поверхностному управлению.

Недостаток интеграции приводит к ведомственной фрагментации.

Поэтому новая архитектура государства должна строиться по принципу:

глубокая функциональная специализация + сильная горизонтальная интеграция.

Системный подход изменяет и сам объект управления.

Единицей государственного управления становится не только орган власти.

Ею становится результат.

Если национальный результат зависит от пяти министерств, объектом управления должна являться не совокупность пяти ведомственных планов, а единая межведомственная программа достижения результата.

Это означает переход:

от управления учреждениями — к управлению системами;
от управления функциями — к управлению результатами;
от ведомственной оптимизации — к оптимизации национального целого.

Ствол, функциональные комплексы и специализированные институты государственной системы

В концепции стволовой государственной власти наряду с традиционными законодательной, исполнительной и судебной ветвями предложены дополнительные функциональные комплексы — в частности идеологический, финансовый и инновационный. В исходной модели они понимаются как специализированные части единой системы, связанные интеграционным центром.

Для Программы «Эффективное государство» эта идея может быть обобщена.

Современное государство объективно содержит крупные функциональные комплексы, которые не всегда совпадают с формальной схемой ветвей власти.

К ним можно отнести:

стратегический комплекс;

исполнительный комплекс;

правовой комплекс;

финансовый комплекс;

идеологический и ценностно-смысловой комплекс;

инновационный комплекс;

научно-технологический комплекс;

кадровый комплекс;

информационно-аналитический комплекс;

контрольно-аудиторский комплекс;

цифровой комплекс;

AI-комплекс.

Каждый такой комплекс включает множество существующих институтов.

Например, научно-технологический комплекс не является одним новым «министерством науки».

Это совокупность механизмов, обеспечивающих полный цикл:

исследования → технологии → опытное производство → финансирование → промышленное внедрение → масштабирование.

Аналогичным образом финансовый комплекс — не один институт, а система механизмов бюджетирования, денежного обращения, банковского финансирования, рынков капитала, государственных инвестиций и управления финансовыми ресурсами.

Важнейшая задача государства состоит не в бесконечном создании новых органов, а в проектировании правильных интерфейсов между функциональными комплексами.

Именно на их границах часто возникают наиболее серьезные потери.

Наука создала технологию, но промышленная система не получила механизм ее масштабирования.

Стратегическая цель объявлена, но бюджетный процесс не перераспределил ресурсы.

Отраслевое ведомство сформировало программу, но кадровая система не подготовила необходимых специалистов.

Поэтому эффективность государства в значительной степени определяется качеством соединений между его частями.

В этом смысле «ствол» является не просто центром административной иерархии.

Он должен становиться инфраструктурой интеграции.

Народ как источник легитимности, целей и обратной связи

В концепции стволовой государственной власти народ рассматривается как «корневая система» государственного дерева: источник поддержки и легитимности, а обратная связь с населением — как необходимое условие устойчивости и эффективности.

Для настоящей Программы эта идея приобретает дополнительный управленческий смысл.

Народ является не только источником политической легитимности.

Граждане являются конечными пользователями значительной части результатов государства.

Именно поэтому эффективная государственная система должна обладать постоянно действующим контуром обратной связи.

Государственная отчетность может показывать выполнение формального показателя.

Но гражданин способен показать, изменилось ли реальное качество услуги.

Ведомство может сообщить о сокращении сроков процедуры.

Предприятие может показать фактическое количество часов, которое оно продолжает затрачивать на взаимодействие с государством.

Муниципальный отчет может фиксировать завершение проекта.

Жители территории способны оценить его реальный эффект.

Следовательно, государству необходимы два типа данных:

данные о собственной деятельности и данные о результатах этой деятельности для общества.

Между ними может существовать значительный разрыв.

Государство нового поколения должно минимизировать этот информационный разрыв.

Современные цифровые технологии позволяют создать постоянно действующие механизмы получения информации от граждан, бизнеса, экспертных сообществ, регионов и муниципалитетов.

Обратная связь при этом не должна сводиться к механическому голосованию по каждому управленческому вопросу.

Сложные решения требуют профессиональной компетенции и политической ответственности.

Но государство должно иметь возможность постоянно видеть последствия своих решений.

Таким образом, формируется замкнутый контур:

ЦЕЛЬ → РЕШЕНИЕ → ИСПОЛНЕНИЕ → РЕЗУЛЬТАТ → ОБЩЕСТВЕННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ → КОРРЕКТИРОВКА.

Без последнего элемента государственная система становится информационно незамкнутой.

Единство ценностей, целей и исполнения

Высокая исполнительская эффективность сама по себе еще не гарантирует хорошего государства.

Можно чрезвычайно эффективно выполнять неправильно выбранную задачу.

Поэтому до вопроса «как?» существует более высокий вопрос:

«зачем?»

Государственная эффективность начинается с качества национального целеполагания.

Стране необходима последовательная связь между фундаментальными ценностями, представлением о желаемом будущем и конкретными управленческими действиями.

Если эта связь нарушена, возникает стратегическая фрагментация.

Одни документы определяют национальные приоритеты.

Другие — отраслевые цели.

Третьи — бюджетные показатели.

Четвертые — KPI ведомств.

Каждый из них может быть внутренне логичным, но вместе они не обязательно образуют целостную систему.

Поэтому важным свойством эффективного государства становится стратегическая согласованность.

Государственная система должна быть способна проследить путь:

от фундаментальной ценности;

к долгосрочному образу будущего;

от него — к национальному интересу;

затем — к измеримой цели;

к стратегии;

к государственной программе;

к проекту;

к бюджету;

к ответственному исполнителю;

к конкретному результату.

И в обратном направлении:

каждое крупное государственное мероприятие должно иметь понятный ответ на вопрос:

какой национальной цели оно служит?

Если такого ответа нет, возникает риск существования процесса ради процесса.

Идеологический комплекс Российской Федерации как контур долгосрочного национального целеполагания

В работе В.К. Петросяна «Идеологический комплекс Российской Федерации» ИК РФ рассматривается как многоуровневая система, включающая центральные, региональные, отраслевые и местные структуры, административно-технологическую инфраструктуру, механизмы мониторинга, адаптации и использования современных технологий. В работе особое значение придается связи стратегического уровня с практической реализацией и обратной связью.

В настоящей Программе этот понятийный аппарат используется прежде всего для решения задачи долгосрочного национального целеполагания.

Идеологический комплекс не следует понимать здесь как механизм унификации всех общественных взглядов.

Для эффективного государственного управления существенно другое.

Страна должна обладать институциональной способностью систематически отвечать на фундаментальные вопросы:

какие ценности необходимо сохранять;

какое общество Россия стремится построить;

какой должна стать страна через десять, двадцать, пятьдесят лет;

какое место она стремится занимать в мире;

какие национальные интересы являются долгосрочными;

какие показатели действительно характеризуют национальный успех;

какие ограничения недопустимо нарушать даже ради краткосрочной эффективности.

Такой контур формирует верхний уровень государственной системы целей.

Без него стратегическое управление рискует превратиться в совокупность отраслевых оптимизаций.

Экономика будет максимизировать один набор показателей.

Демографическая политика — другой.

Инфраструктура — третий.

Экология — четвертый.

Но обществу необходим интегральный образ желаемого будущего.

Поэтому ИК РФ в архитектуре эффективного государства целесообразно рассматривать как систему, которая соединяет:

ценности;

национальную идентичность;

историческую память;

образ будущего;

национальные интересы;

долгосрочные цели;

критерии национального успеха.

На следующем уровне эти ориентиры преобразуются в стратегию и управленческие решения.

Цепочка «ценности — образ будущего — национальные цели — стратегии — программы — результаты»

Одной из центральных конструкций настоящей Программы становится сквозная цепочка государственного целеполагания:

ЦЕННОСТИ
→ ОБРАЗ БУДУЩЕГО
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛИ
→ СТРАТЕГИИ
→ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ
→ ПРОЕКТЫ
→ БЮДЖЕТЫ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТЫ
→ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ КОРРЕКТИРОВКА.

Эта цепочка должна стать не литературной схемой, а реальной архитектурой государственного управления.

Каждый уровень должен быть связан с последующим.

Если национальная цель не имеет программы достижения, она остается декларацией.

Если программа не обеспечена ресурсами, она превращается в пожелание.

Если бюджетный расход невозможно связать с национальной целью, возникает стратегически необоснованный расход.

Если мероприятие выполнено, но конечный результат не изменился, необходимо пересматривать либо механизм, либо исходную гипотезу.

Особенно важен обратный ход этой цепочки.

Государство должно уметь не только раскладывать цель на задачи, но и агрегировать результаты обратно вверх.

Выполненные мероприятия должны превращаться в изменение программы.

Программы — в достижение стратегической цели.

Стратегические цели — в изменение реального состояния страны.

Таким образом появляется возможность оценить не только исполнение бюджета или дорожной карты, но и целостную эффективность государственного действия.

В перспективе такая система может стать машиночитаемой.

Каждая программа, проект, бюджетная статья и KPI получают связь с более высоким уровнем национального целеполагания.

Это позволит автоматически выявлять:

цели, не обеспеченные мероприятиями;

мероприятия, не связанные с целями;

противоречащие друг другу программы;

дублирование;

ресурсную недообеспеченность;

несогласованность сроков.

Так стратегическое управление превращается из набора документов в единую архитектуру целей.

Интеллектуальная и ноократическая мощность государства

Государственное управление становится все более интеллектуально сложной деятельностью.

Современная экономика состоит из миллионов взаимосвязанных субъектов.

Технологические изменения происходят одновременно в десятках областей.

Решение в энергетике влияет на промышленность, бюджет, экологию, территориальное развитие и внешнюю торговлю.

Решение в образовании проявляет полный эффект через годы и десятилетия.

Инфраструктурный проект способен изменить географию экономической активности.

В таких условиях государство должно обладать не только административной, но и высокой интеллектуальной мощностью.

В предшествующей работе о стволовой власти В.К. Петросян связывает будущую модель управления с ноократическим принципом — усилением роли знания, рационального анализа, интеллектуально сильных кадров и современных технологий в принятии государственных решений.

На этой основе в настоящей Программе вводится понятие ноократической мощности государства.

Под ней понимается не передача государственной власти ученым или экспертам.

Под ней понимается способность легитимных государственных институтов привлекать максимально высокий доступный уровень знания для подготовки решения.

Политический руководитель сохраняет полномочия и ответственность.

Но качество интеллектуальной инфраструктуры, на которой основывается его решение, должно радикально увеличиться.

Ноократически сильное государство должно уметь:

быстро находить необходимую экспертизу;

использовать лучшие научные данные;

привлекать специалистов разных дисциплин;

строить альтернативные сценарии;

моделировать последствия;

обнаруживать противоречия;

использовать исторический опыт;

отделять проверенное знание от предположений;

постоянно обновлять собственную картину мира.

Таким образом, между бюрократией и ноократией не обязательно существует противопоставление.

Высокопрофессиональная бюрократия обеспечивает организационную надежность.

Ноократический контур обеспечивает интеллектуальное качество.

Эффективному государству необходимы оба элемента.

Наука, знания, экспертиза и коллективный интеллект в государственном управлении

Ни одно ведомство не способно обладать всеми знаниями, необходимыми современному государству.

Значительная часть интеллектуального капитала страны находится за пределами государственного аппарата:

в университетах;

академических институтах;

технологических компаниях;

промышленных предприятиях;

профессиональных объединениях;

аналитических центрах;

региональных командах;

у отдельных специалистов.

Следовательно, высокоэффективное государство должно обладать способностью подключать внешний интеллект к внутреннему процессу принятия решений.

Необходима не эпизодическая практика приглашения эксперта на совещание, а постоянно работающая инфраструктура коллективного государственного интеллекта.

В перспективе она может включать:

национальные экспертные сети;

реестры компетенций;

систему быстрого формирования междисциплинарных экспертных групп;

платформы открытого решения государственных задач;

механизмы привлечения ученых к анализу политики;

временный переход специалистов между бизнесом, наукой и государством;

цифровые базы доказательств;

государственный граф знаний.

Особое значение имеет институциональная память.

Государство постоянно принимает тысячи решений.

Однако причины выбора конкретного решения, рассмотренные альтернативы, исходные предположения и полученные результаты не всегда сохраняются в форме, пригодной для дальнейшего использования.

При смене команды значительная часть этого знания может исчезнуть.

Возникает риск повторного прохождения уже пройденного пути.

Поэтому государство нового поколения должно накапливать не только документы, но и знание о собственных решениях.

Что было решено?

Почему?

Какие альтернативы рассматривались?

Каких результатов ожидали?

Что получили фактически?

Почему возникло расхождение?

Что следует учитывать в будущем?

Если такая информация систематически сохраняется и доступна для анализа, государство становится обучающейся организацией.

Искусственный интеллект как новый усилитель государственной мощности

Искусственный интеллект способен стать одним из крупнейших факторов изменения государственного управления в XXI веке.

В обеих предшествующих работах В.К. Петросяна технологии ИИ рассматриваются как потенциальный инструмент анализа больших объемов информации, прогнозирования, моделирования, повышения адаптивности и автоматизации интеллектуальных процессов. В ИК РФ отдельно предусматривается технологическая инфраструктура с использованием ИИ и больших данных.

Однако в настоящей Программе предлагается сделать следующий шаг.

ИИ необходимо рассматривать не как еще одну информационную систему и не только как способ автоматизации переписки или подготовки документов.

Он потенциально способен усиливать всю цепочку государственного управления.

На этапе диагностики ИИ может анализировать огромные объемы данных и обнаруживать аномалии.

На этапе проектирования политики — сравнивать международный опыт, находить противоречия и формировать набор альтернатив.

На этапе прогнозирования — моделировать последствия решений.

На этапе исполнения — контролировать сроки, зависимости и критические отклонения.

На этапе оценки — сопоставлять фактические результаты с первоначальными целями.

На этапе обучения — анализировать историю тысяч предыдущих решений.

Следовательно, постепенно может возникнуть не совокупность отдельных AI-инструментов, а государственный AI-комплекс.

Его элементами могут стать:

AI-copilot государственного служащего;

AI-copilot руководителя;

отраслевые AI-системы;

региональные AI-системы;

AI государственной программы;

AI крупного проекта;

AI бюджетного анализа;

AI закупок;

AI аудита;

AI законодательного анализа;

AI институциональной памяти.

Но увеличение интеллектуальной мощности машины одновременно увеличивает требования к архитектуре ответственности.

Принцип настоящей Программы:

ИИ усиливает решение человека, но не растворяет человеческую ответственность.

Юридически и политически значимые решения должны оставаться встроенными в понятный контур полномочий, ответственности, аудита и обжалования.

Следовательно, AI-native государство должно одновременно развивать:

мощность алгоритмов;

качество данных;

объяснимость;

информационную безопасность;

алгоритмический аудит;

защиту персональных данных;

human-in-the-loop;

механизмы исправления системных ошибок.

Технологическая мощность без институциональных ограничителей способна создавать новые риски.

Поэтому задача заключается не в максимальной автоматизации любой ценой, а в оптимальном сочетании человеческой и машинной интеллектуальной мощности.

Почему эффективность государственного управления должна стать национальным мегапроектом

Повышение эффективности государства традиционно разбивается на множество самостоятельных направлений.

Административная реформа.

Цифровизация.

Проектное управление.

Реформа государственной службы.

Совершенствование закупок.

Оптимизация контроля.

Стратегическое планирование.

Бюджетирование.

Работа с данными.

Обратная связь.

Искусственный интеллект.

Каждое направление важно.

Но государственная эффективность является эмерджентным свойством всей системы.

Она возникает не из одного элемента, а из качества их взаимодействия.

Современная цифровая платформа мало помогает, если процесс, который она автоматизирует, изначально спроектирован плохо.

Сильный руководитель не способен получить максимальный результат, если не располагает полномочиями и данными.

Результативное бюджетирование не работает, если государственная система не способна точно определить результат.

Качественная стратегия остается декларацией без механизма исполнения.

Следовательно, преобразования должны быть объединены в единый национальный мегапроект модернизации государственной системы.

Его объект — не отдельное ведомство.

Объектом является вся архитектура производства государственных результатов.

В рамках одного мегапроекта должны быть синхронизированы:

целеполагание;

структура функций;

стратегический центр;

межведомственная координация;

государственная служба;

бюджет;

проекты;

закупки;

данные;

цифровая инфраструктура;

ИИ;

контроль;

аудит;

обратная связь;

институциональное обучение.

Главным принципом при этом должно быть:

реформа государства не должна создавать дополнительную бюрократию реформирования государства.

Каждый новый показатель, отчет, орган или процедура должны сами доказывать создаваемую ими ценность.

World Governance Indicators: Government Effectiveness как исходный международный benchmark

Для проведения реформы необходима международная система координат.

В качестве основного внешнего benchmark в Программе используется показатель Government Effectiveness системы Worldwide Governance Indicators Всемирного банка.

WGI измеряет шесть широких измерений качества управления. В редакции 2025 года система использует 35 межстрановых источников — опросы домохозяйств и предприятий и экспертные оценки — и охватывает более 200 экономик. Исторический ряд пересчитан с 1996 по 2024 год в соответствии с обновленной методологией. Наряду со статистической оценкой Всемирный банк ввел абсолютную шкалу 0–100.

Government Effectiveness отражает восприятие качества государственных услуг, государственной службы, разработки и реализации политики, а также надежности государственных решений.

Это делает его особенно релевантным для настоящей работы.

Показатель охватывает именно те характеристики, которые находятся в центре Программы:

качество государственного аппарата;

качество государственных услуг;

способность формировать политику;

способность ее реализовывать;

доверие к способности государства придерживаться принятых решений.

Government Effectiveness позволяет решить несколько важных задач.

Во-первых, определить группу мировых лидеров.

Во-вторых, проследить долгосрочную динамику.

В-третьих, определить государства, существенно улучшившие качество управления.

В-четвертых, сформировать исходную выборку стран для более глубокого исследования.

Однако принципиально важно правильно понимать роль этого показателя.

Наша цель — не «получить высокий балл Всемирного банка».

Цель — создать действительно эффективное государство.

Если государственная производительность, качество услуг, скорость решений и надежность исполнения фактически повышаются, международные оценки должны становиться одним из внешних подтверждений этого результата.

Ограничения международных рейтингов

Ни один агрегированный международный показатель не способен стать полноценной инженерной моделью реформы.

Сам Всемирный банк подчеркивает, что WGI хорошо подходит для широких межстрановых сравнений и анализа общих тенденций, но эти показатели слишком агрегированы для проектирования конкретных институциональных реформ; для этого необходима более детальная страновая диагностика.

Кроме того, WGI преимущественно основан на восприятиях, собираемых через различные источники.

Это полезно, потому что качество институтов невозможно полностью измерить одной административной статистикой.

Но восприятие и объективная производительность — не одно и то же.

Поэтому международные показатели должны дополняться объективными операционными данными.

Если необходимо реформировать государственный процесс, нужно знать:

сколько дней он занимает;

сколько участников в нем задействовано;

сколько раз информация вводится повторно;

сколько согласований проходит документ;

какова стоимость процесса;

какова доля автоматических операций;

какова вероятность нарушения установленного срока;

какова удовлетворенность конечного пользователя.

Именно такие данные превращают общую диагностику в программу конкретных улучшений.

Другим ограничением является статистическая неопределенность международных индексов. WGI публикует доверительные интервалы, которые необходимо учитывать при межстрановых и межвременных сравнениях.

Следовательно, нельзя превращать небольшое движение места страны в рейтинге в главный показатель успеха или неудачи реформы.

Стратегически правильная конструкция должна быть двухуровневой:

международный benchmark — для определения положения России относительно мира;

национальная система показателей — для реального управления преобразованиями.

Национальная система измерения государственной эффективности

Для реализации Программы предлагается создать Национальную панель эффективности государства.

Она должна значительно превосходить по детализации любой международный индекс.

Панель целесообразно строить минимум на пяти уровнях.

Первый уровень — международное положение.

Government Effectiveness и другие релевантные глобальные показатели.

Второй уровень — конечные национальные результаты.

Экономические, социальные, инфраструктурные и технологические результаты государственной политики.

Третий уровень — государственная производительность.

Сколько ресурсов необходимо для получения результата.

Четвертый уровень — качество управленческих процессов.

Сроки, транзакции, согласования, ошибки, автоматизация.

Пятый уровень — способность системы к развитию.

Адаптивность, обучаемость, интеллектуальная мощность, скорость распространения лучших практик.

В перспективе центральными показателями могут стать:

Национальный индекс государственной производительности;

Индекс скорости государственного цикла;

Индекс административного трения;

Индекс исполнительской способности;

Индекс стратегической согласованности;

Индекс ноократической мощности;

Индекс адаптивности государства;

Индекс институциональной обучаемости.

Особое место должен занимать показатель полного времени государственного цикла:

проблема → обнаружение → анализ → решение → согласование → исполнение → результат.

Для различных типов задач этот цикл будет различным.

Но именно его систематическое сокращение при одновременном повышении качества является одним из наиболее наглядных признаков роста государственной производительности.

Второй фундаментальный измеритель — административное трение.

Это совокупность временных, финансовых и организационных затрат, возникающих при взаимодействии:

между органами государства;

между государством и бизнесом;

между государством и гражданином.

Значительная часть реформ может быть оценена через снижение именно этого показателя.

Понятие мирового фронтира государственного управления

Цель международного benchmarking — определить не «идеальную страну», а мировой фронтир.

Под мировым фронтиром в Программе понимается наиболее высокий реально достигнутый уровень качества конкретных элементов государственного управления.

Одна страна может обладать одной из лучших государственных служб.

Другая — наиболее эффективной цифровой инфраструктурой.

Третья — выдающейся системой управления результатами.

Четвертая — лучшей практикой бюджетных обзоров.

Пятая — наиболее развитой системой государственного форсайта.

Следовательно, мировой фронтир имеет распределенный характер.

Он находится не в одной стране.

Он распределен между десятками государств и отдельными институтами.

Это принципиально важно.

Если Россия будет сравнивать себя только с одной страной, она неизбежно скопирует и ее ограничения.

Если же предметом становится мировой фронтир по каждой функции, появляется возможность построить значительно более сильную конструкцию.

Для каждой ключевой государственной технологии необходимо установить:

кто делает это лучше всего;

какой результат получен;

за счет какого механизма;

каковы институциональные предпосылки;

какова стоимость;

каковы ограничения;

возможно ли воспроизведение механизма в России.

Мировой фронтир как синтетическая система лучших практик различных государств

Следующим шагом становится построение синтетической модели эффективного государства.

Это не существующее государство.

Это аналитическая конструкция, собранная из лучших доказавших эффективность элементов различных систем.

Например:

лучший механизм подготовки высших государственных руководителей;

лучшая система межведомственной координации;

лучший Centre of Government;

лучшая Delivery Unit;

лучшая система Spending Reviews;

лучшая система управления государственными инвестициями;

лучшая практика государственных закупок;

лучшая система оценки программ;

лучший механизм работы с экспертным знанием;

лучшая цифровая инфраструктура;

лучший механизм распространения региональных инноваций.

Совокупность этих решений образует текущий мировой управленческий frontier portfolio.

Именно относительно него необходимо измерять Россию.

Такой подход позволяет перейти от абстрактного вопроса:

«Почему государство А эффективнее государства Б?»

к инженерному:

«Какие конкретные механизмы государства А дают лучший результат и могут ли они быть воспроизведены в России?»

В результате международное сравнение превращается из рейтингового соревнования в систему глобального поиска управленческих технологий.

Две стратегии Программы: достижение существующего фронтира и создание нового

Программа строится на двух принципиально различных, но взаимодополняющих стратегиях.

Первая стратегия:

достигнуть уже существующего мирового фронтира.

Вторая:

создать решения, выходящие за его пределы.

Разделение принципиально важно.

Если существует доказавшая эффективность управленческая практика, нет необходимости тратить годы на повторное изобретение.

Нужно изучить ее, понять механизм и адаптировать.

Но если Россия будет ограничиваться исключительно копированием сегодняшних лидеров, страна неизбежно останется догоняющей.

Пока воспроизводятся решения 2026 года, мировой фронтир продолжает двигаться.

Поэтому одновременно необходимо разрабатывать государственную архитектуру, рассчитанную на технологические возможности следующего десятилетия.

Эти две стратегии реализуются параллельно.

Одна снижает риск.

Другая создает потенциал лидерства.

Субпрограмма-минимум

Субпрограмма-минимум представляет собой программу ускоренного достижения действующего мирового фронтира.

Ее принцип:

НАЙТИ → ПОНЯТЬ → АДАПТИРОВАТЬ → ПИЛОТИРОВАТЬ → ИЗМЕРИТЬ → МАСШТАБИРОВАТЬ.

На первом этапе формируется реестр 100–150 наиболее перспективных мировых практик.

Каждая практика оценивается по:

потенциальному эффекту;

реализуемости;

стоимости;

сроку;

институциональной совместимости;

масштабируемости;

рискам.

Затем формируется пакет решений первой очереди.

Субпрограмма должна охватить:

интеграционный ствол;

стратегический центр;

национальную Delivery System;

государственную службу;

межведомственную координацию;

результативное бюджетирование;

Spending Reviews;

закупки;

мегапроекты;

evidence-based policy;

оценку программ;

управление данными;

обратную связь;

региональные управленческие эксперименты;

управленческую аналитику;

AI-copilot.

Главный критерий:

не количество реформ, а сокращение дистанции до лучшего доказанного мирового результата.

Субпрограмма-максимум

Субпрограмма-максимум решает другую задачу.

Не «как сделать существующее российское государство немного эффективнее?»

И даже не только:

«как воспроизвести лучшие мировые практики?»

Главный вопрос:

каким может стать государство, если проектировать его ключевые процессы с учетом возможностей XXI века?

Отсюда возникает концепция государства нового поколения.

Его основными характеристиками становятся:

интегрированность;
миссионность;
ноократичность;
AI-native архитектура;
предиктивность;
проактивность;
адаптивность;
самообучаемость;
высокая производительность;
минимальное внутреннее административное трение.

Такое государство должно постепенно переходить:

от периодической отчетности — к потоковым данным;

от реакции — к прогнозированию;

от документов — к структурированным данным;

от последовательных согласований — к автоматизированным и параллельным процессам;

от статических ведомственных границ — к динамическим миссионным командам;

от фрагментарной экспертизы — к коллективному интеллекту;

от цифровизации отдельных операций — к государственному AI-комплексу;

от периодических реформ — к непрерывному самообучению.

В этой системе государство постепенно становится операционной системой развития страны.

Но технологическая мощность должна балансироваться архитектурой ответственности.

Поэтому государство нового поколения должно одновременно развивать:

сдержки и противовесы;

персональную ответственность;

независимый аудит;

алгоритмический аудит;

общественную подотчетность;

защиту прав;

информационную безопасность;

механизмы обжалования;

прозрачность оснований ключевых решений.

Целью является не максимально централизованное или максимально автоматизированное государство.

Целью является максимально результативное государство при сохранении устойчивых институциональных ограничителей его мощности.

Пятилетний горизонт Программы

Пятилетний горизонт является оптимальным компромиссом между масштабом преобразований и необходимостью персональной ответственности за результат.

Один год недостаточен для системной перестройки государственной архитектуры.

Десять—двадцать лет создают риск превращения реформы в процесс без четкой точки ответственности.

Пять лет позволяют разделить трансформацию на последовательные стадии.

Первый год — измерение, проектирование и быстрые победы.

Создается Национальная панель эффективности.

Формируется карта мирового фронтира.

Проводится диагностика российского разрыва.

Отбираются лучшие мировые и российские практики.

Начинается сокращение наиболее очевидных избыточных процессов.

Запускаются пилоты.

Второй год — реинжиниринг.

Пересматриваются государственные функции.

Сокращается дублирование.

Изменяются цепочки согласований.

Создаются новые механизмы межведомственного управления.

Масштабируются доказавшие эффект пилоты.

Третий год — изменение системы стимулов.

Реформа глубоко входит в государственную службу, бюджетирование, KPI, закупки, проектное управление и систему ответственности.

Четвертый год — масштабирование.

Лучшие решения распространяются между федеральными органами, регионами и муниципалитетами.

Создается национальная инфраструктура управленческого знания.

Пятый год — закрепление нового стандарта и переход к лидерству.

Проводится независимая оценка.

Определяется фактический разрыв с мировым фронтиром.

Наиболее зрелые элементы Субпрограммы-максимум переходят из экспериментального контура в базовую государственную систему.

При этом программа не должна развиваться по принципу:

пять лет проектирования — затем результат.

Каждый год должен давать измеримые улучшения.

Вся программа строится как последовательность:

ДИАГНОСТИКА → ПИЛОТ → РЕЗУЛЬТАТ → КОРРЕКТИРОВКА → МАСШТАБИРОВАНИЕ.

Конечные результаты реализации Программы

Главным результатом Программы не должно стать количество проведенных реформ.

Результатом должно стать изменение характеристик самого государства.

После пяти лет российская государственная система должна быть существенно быстрее.

Должно сократиться время:

обнаружения проблемы;

подготовки решения;

межведомственного согласования;

мобилизации ресурсов;

исполнения;

получения обратной связи.

Государственная система должна стать интеллектуально сильнее.

Крупные решения должны систематически опираться на:

данные;

науку;

экспертизу;

анализ альтернатив;

сценарное моделирование;

оценку последствий;

институциональную память.

Государство должно стать значительно более интегрированным.

Национальные задачи должны перестать распадаться на изолированные ведомственные показатели.

Для ключевых результатов должны быть сформированы межведомственные контуры ответственности.

Должна повыситься государственная производительность.

Один рубль государственных ресурсов должен создавать больший конечный результат.

Один час государственного служащего должен содержать больше содержательной работы и меньше рутинных административных операций.

Должны уменьшиться внутренние транзакционные издержки.

Меньше повторного ввода информации.

Меньше дублирования.

Меньше отчетности.

Меньше ручных проверок.

Меньше последовательных согласований.

Должна вырасти исполнительская способность.

Каждая ключевая задача должна иметь владельца результата.

Критические отклонения должны выявляться значительно раньше.

Должна сформироваться новая система национального целеполагания, связывающая ценности, образ будущего, национальные цели, стратегии, программы, бюджеты и конечные результаты.

Должна увеличиться ноократическая мощность государства.

Наука, знания, экспертные сети и коллективный интеллект должны стать постоянно действующим элементом государственной системы.

Должен сформироваться государственный AI-комплекс.

Искусственный интеллект должен начать системно повышать аналитическую и операционную производительность государства при сохранении человеческой ответственности за критические решения.

Должна существенно усилиться государственная институциональная память.

Государство должно знать не только, что оно когда-либо решало, но и почему оно это решало и какой результат получило.

Должна появиться способность быстрого институционального обучения.

Лучший региональный или ведомственный опыт должен распространяться по стране не за десятилетия, а за годы и в перспективе — месяцы.

И наконец, должна измениться сама логика административной реформы.

Россия должна перейти:

от периодического исправления накопившихся дефектов — к непрерывному саморазвитию государственной системы.

Именно это является наиболее важным результатом.

Эффективное государство не должно однажды достигнуть некоторой идеальной конструкции и остановиться.

Новая система должна обладать внутренними механизмами постоянного повышения собственной производительности.

Таким образом, стратегическая формула Программы может быть представлена следующим образом:

**ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО
= СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО

• ИНТЕГРИРОВАННАЯ АРХИТЕКТУРА
• УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
• НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
• ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ СПОСОБНОСТЬ
• ВЫСОКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ
• ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
• ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ САМООБУЧЕНИЕ
• ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЕ И AI-УСИЛЕНИЕ.**

Субпрограмма-минимум должна обеспечить системное движение России к уровню наиболее эффективных действующих государств.

Субпрограмма-максимум должна создать следующий уровень — отдельные институты и технологии управления, способные сами становиться международными benchmarks.

Поэтому конечная цель Программы формулируется шире, чем «повысить эффективность государственного управления».

Ее цель:

создать в России одну из наиболее производительных, интеллектуально мощных, быстрых, адаптивных и способных к саморазвитию государственных систем мира, которая сможет эффективнее существующих моделей преобразовывать национальные ресурсы, знания, технологии и общественную энергию в измеримые результаты развития страны и роста качества жизни граждан.

********

ГЛАВА 1. ЛУЧШИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ МИРА

1.1. Что такое эффективное государство

Понятие «эффективное государство» часто используется настолько широко, что постепенно теряет точное содержание.

Под эффективностью государства могут понимать небольшой государственный аппарат, низкие бюджетные расходы на управление, высокий уровень цифровизации, хорошие государственные услуги, низкий уровень коррупции, качество законодательства, высокий уровень доверия или способность государства быстро реализовывать политические решения.

Каждая из этих характеристик важна.

Но ни одна из них в отдельности не определяет государственную эффективность.

Государство может быть относительно небольшим по численности аппарата, но создавать чрезвычайно высокие административные издержки для граждан и предприятий.

Оно может иметь современные электронные государственные услуги, но медленно принимать стратегические решения.

Оно может обладать сильной исполнительской дисциплиной, но ошибаться в выборе целей.

Оно может иметь развитую систему стратегического планирования, но не обеспечивать исполнение стратегий.

Следовательно, эффективное государство необходимо определять через конечный общественный результат всей государственной системы.

В рамках настоящей Программы предлагается следующее определение:

Эффективное государство — это государственная система, способная правильно определять общественно значимые цели и надежно достигать их с минимально необходимыми затратами времени, ресурсов и административного усилия, одновременно сохраняя способность к адаптации, обучению и исправлению собственных ошибок.

В этом определении содержится несколько принципиальных элементов.

Первый — правильность целей.

Нельзя считать государство эффективным только потому, что оно быстро выполняет принятые решения.

Если сама цель выбрана ошибочно, высокая исполнительская эффективность способна лишь ускорить получение неправильного результата.

Поэтому государственная эффективность начинается на уровне целеполагания.

Это непосредственно связано с рассматриваемой в настоящей работе последовательностью:

ценности → образ будущего → национальные интересы → национальные цели → стратегии → программы → проекты → результаты.

Второй элемент — качество решения.

Одинаковая проблема может иметь несколько вариантов решения.

Эффективная государственная система должна уметь сравнивать альтернативы, учитывать опыт других государств и собственный исторический опыт, использовать данные, научное знание, экспертные оценки и моделирование возможных последствий.

Третий элемент — исполнительская способность.

Правильное решение само по себе не изменяет действительность.

Необходимы ресурсы, ответственные исполнители, координация нескольких государственных институтов, управление сроками, контроль отклонений и способность устранять возникающие ограничения.

Четвертый элемент — экономичность.

Одинаковый конечный результат может достигаться с различными затратами.

Поэтому государственная эффективность предполагает поиск такого способа реализации государственной функции, при котором общественный результат создается с рациональными затратами финансовых, кадровых и временных ресурсов.

Пятый элемент — скорость.

В современном мире время становится самостоятельным государственным ресурсом.

Решение, принятое слишком поздно, может иметь значительно меньшую ценность, даже если само по себе оно качественно.

Инфраструктурный проект, реализованный через пятнадцать лет вместо пяти, создает огромные альтернативные потери.

Технологическая программа, запущенная после того, как глобальный рынок уже распределен, может быть качественно реализована, но не обеспечить лидерства.

Следовательно, время должно рассматриваться как один из элементов стоимости государственного результата.

Шестой элемент — надежность.

Эффективное государство должно не просто иногда демонстрировать выдающиеся результаты.

Высокое качество должно быть воспроизводимым.

Инвестор, гражданин, предприятие, региональный руководитель и государственный служащий должны иметь разумную уверенность, что одинаковая процедура завтра будет работать примерно так же, как сегодня.

Это означает предсказуемость правил, стабильность административных процессов и способность государственной системы выполнять принятые обязательства.

Седьмой элемент — адаптивность.

Даже качественная государственная система периодически принимает ошибочные решения.

Различие между сильной и слабой системой состоит не в отсутствии ошибок, а в скорости их обнаружения и исправления.

Государство, которое обнаружило неработающую программу через три месяца и изменило ее, существенно эффективнее государства, которое продолжает ту же программу десять лет только потому, что однажды она была утверждена.

Отсюда возникает восьмой элемент — обучаемость государства.

Каждое крупное решение должно создавать новое знание.

Что предполагалось?

Что произошло в действительности?

Почему возникло расхождение?

Что необходимо изменить?

Можно ли распространить успешное решение на другие территории и сферы?

Именно способность превращать государственный опыт в институциональное знание позволяет системе постоянно увеличивать собственную эффективность.

Таким образом, эффективное государство нельзя свести к эффективной бюрократии.

Бюрократический аппарат является только одной из частей более крупной системы.

Необходимо учитывать также:

качество государственного целеполагания;

архитектуру институтов;

качество политико-управленческих решений;

систему распределения ресурсов;

горизонтальную координацию;

государственную службу;

финансовую систему;

контроль и аудит;

научно-экспертную инфраструктуру;

цифровые платформы;

обратную связь;

способность государства обучаться.

В терминологии концепции стволовой государственной власти это означает, что эффективность не может быть свойством только отдельных «ветвей» или «листьев» государственной системы.

Она является свойством всего дерева и качества взаимодействия его элементов.

Очень эффективное министерство внутри плохо интегрированной системы не обязательно создает высокий национальный результат.

Локальная эффективность может соседствовать с системной неэффективностью.

Например, каждое ведомство способно полностью выполнить собственные показатели, но национальная проблема останется нерешенной, если показатели ведомств не соединены единым конечным результатом.

Поэтому одной из важнейших характеристик эффективного государства становится системная интеграция.

Государство должно быть способно действовать одновременно как:

совокупность профессионально специализированных институтов;

и как единая организация, когда задача требует совместного результата.

Именно способность соединять специализацию и интеграцию становится одним из ключевых свойств лучших государственных систем мира.

В итоге можно выделить девять базовых признаков эффективного государства:

1. Качество целеполагания.

2. Качество государственного решения.

3. Исполнительская способность.

4. Высокая государственная производительность.

5. Скорость государственного цикла.

6. Надежность и предсказуемость.

7. Способность к межведомственной интеграции.

8. Адаптивность и обучаемость.

9. Высокая интеллектуальная мощность.

В последующих разделах эти свойства будут последовательно декомпозированы и превращены из общих характеристик в систему измеримых параметров.

1.2. Государственная эффективность и государственная производительность

Понятия государственной эффективности и государственной производительности тесно связаны, но не являются тождественными.

Их разграничение принципиально важно для всей Программы.

Государственная эффективность отвечает прежде всего на вопрос:

достигает ли государство необходимого результата?

Государственная производительность отвечает на другой вопрос:

какой объем ресурсов требуется для достижения этого результата?

Можно представить четыре базовые ситуации.

Государство может достигать результата при относительно небольших затратах.

Это наиболее предпочтительный вариант.

Оно может достигать результата, но ценой чрезвычайно больших ресурсов.

Такое государство результативно, но обладает низкой производительностью.

Оно может расходовать небольшое количество ресурсов, но не достигать необходимого результата.

Такая система может казаться «экономной», но является неэффективной.

Наконец, государство может одновременно расходовать значительные ресурсы и не получать результата.

Это наиболее тяжелая форма государственной неэффективности.

Следовательно, простое сокращение государственных расходов не означает роста государственной производительности.

Если уменьшение затрат приводит к еще большему снижению качества результата, производительность может даже ухудшиться.

Применительно к государству понятие производительности сложнее, чем применительно к промышленному предприятию.

На заводе можно измерить количество произведенной продукции на один час труда или единицу капитала.

Государство производит значительно более сложные результаты.

Как измерить производительность системы образования?

Количество учащихся недостаточно.

Необходимы качество знаний, доступность образования, влияние на человеческий капитал и дальнейшие жизненные результаты.

Как измерить производительность здравоохранения?

Количество посещений врача не является конечным результатом.

Имеют значение продолжительность и качество жизни, предотвращенная смертность, скорость лечения, доступность помощи и стоимость результата.

Аналогичная проблема существует практически во всех государственных функциях.

Поэтому необходимо различать четыре уровня:

ресурсы;
процессы;
непосредственные продукты деятельности;
конечные общественные результаты.

Например, в дорожной политике:

финансирование является ресурсом;

строительство — процессом;

километры построенной дороги — непосредственным продуктом;

снижение времени перевозки, повышение связанности территорий, уменьшение аварийности и экономический эффект — конечными результатами.

Если измерять только количество построенных километров, государственная система получает стимул максимизировать физический объем строительства, а не транспортный результат.

Именно поэтому производительность государства должна измеряться насколько возможно близко к конечному эффекту.

При этом существует еще один чрезвычайно важный ресурс — время.

Традиционный анализ эффективности государственных расходов часто концентрируется на денежной стоимости.

Однако государство расходует также время:

граждан;

предпринимателей;

государственных служащих;

инвесторов;

руководителей;

проектных команд.

Если административная процедура требует от миллиона предприятий дополнительно десять часов в год, государство фактически изымает десять миллионов часов экономически полезного времени.

Такие потери редко полностью отражаются в государственном бюджете.

Но для национальной экономики они вполне реальны.

Отсюда возникает понятие полной стоимости государственного процесса.

Она включает не только прямые бюджетные расходы, но и:

время государственного аппарата;

время пользователей;

издержки соблюдения требований;

информационные издержки;

издержки координации;

издержки ожидания;

стоимость ошибок;

стоимость запаздывания решения.

Этот подход приводит к понятию административного трения.

Административное трение возникает всякий раз, когда для получения полезного результата участникам приходится совершать действия, которые сами по себе общественной ценности не создают.

Повторно вводить информацию.

Ожидать последовательного согласования.

Предоставлять государству сведения, которыми оно уже располагает.

Подготавливать отчеты, которые практически не используются.

Повторять экспертизы.

Переносить данные между несовместимыми информационными системами.

Следовательно, одной из основных стратегий повышения государственной производительности является снижение непроизводительного административного трения.

Но существует и обратный риск.

Не всякая процедура является лишней.

Проверка безопасности, независимая экспертиза крупного инвестиционного проекта или судебное обжалование увеличивают продолжительность процесса, но могут предотвращать гораздо большие потери.

Поэтому цель состоит не в минимизации количества процедур как таковых.

Цель — в устранении процедур, стоимость которых превышает создаваемую ими общественную ценность.

Отсюда возникает принцип:

не минимальное государственное действие, а минимально необходимое государственное действие для получения требуемого качества результата.

Государственную производительность необходимо анализировать как минимум по пяти направлениям:

финансовая производительность — общественный результат на единицу государственных расходов;

кадровая производительность — результат на единицу рабочего времени государственного аппарата;

временная производительность — результат относительно продолжительности государственного цикла;

организационная производительность — результат относительно количества необходимых взаимодействий и транзакций;

интеллектуальная производительность — качество решения относительно объема информации, знаний и аналитических ресурсов, доступных государству.

Появление искусственного интеллекта особенно сильно изменяет последний показатель.

Большая часть интеллектуальной работы государственного служащего традиционно связана с поиском информации, чтением документов, подготовкой справок, сравнением нормативных актов, составлением проектов решений и отчетностью.

AI-системы потенциально способны резко уменьшить стоимость этих операций.

Но высвобожденная производительность даст эффект только в том случае, если одновременно изменится сам процесс.

Автоматизировать ненужный отчет — не значит повысить эффективность государства.

Поэтому принцип государственной производительности должен быть следующим:

СНАЧАЛА УСТРАНИТЬ НЕНУЖНОЕ → ЗАТЕМ УПРОСТИТЬ НЕОБХОДИМОЕ → ЗАТЕМ АВТОМАТИЗИРОВАТЬ → ЗАТЕМ AI-УСИЛИТЬ.

Именно такой порядок позволяет избежать цифровизации бюрократических потерь.

В перспективе повышение государственной производительности должно стать самостоятельной национальной задачей, сопоставимой с повышением производительности труда в экономике.

Потенциальный эффект чрезвычайно велик.

Государство напрямую или косвенно влияет на огромную долю национальных транзакций.

Даже небольшое снижение стоимости каждой такой транзакции, умноженное на миллионы взаимодействий, способно создавать крупный макроэкономический эффект.

1.3. Управленческая мощность государства

Эффективность показывает фактический результат.

Производительность — соотношение результата и ресурсов.

Но для понимания того, почему одно государство систематически добивается лучших результатов, необходимо третье понятие — управленческая мощность.

В рамках настоящей Программы:

управленческая мощность государства — это совокупная способность государственной системы понимать происходящее, формулировать цели, принимать качественные решения, концентрировать ресурсы, координировать участников и надежно превращать решения в результаты.

Управленческая мощность является потенциальной способностью системы.

Государство может временно не использовать ее полностью.

Но при возникновении кризиса, технологического окна или национального мегапроекта именно наличие такой способности определяет, насколько быстро оно сможет мобилизоваться.

Управленческую мощность целесообразно декомпозировать как минимум на восемь компонентов.

Стратегическая мощность

Способность государства понимать долгосрочное направление развития.

Она включает:

формирование образа будущего;

выявление национальных интересов;

определение приоритетов;

стратегический форсайт;

способность отказаться от второстепенных целей;

устойчивость долгосрочного курса при сохранении возможности его корректировки.

Здесь непосредственно соединяются государственная эффективность и Идеологический комплекс Российской Федерации.

Ценностно-смысловой уровень определяет «куда».

Стратегический уровень — «каких конкретных состояний необходимо достичь».

Интеллектуальная мощность

Способность системы понимать сложные проблемы и выбирать качественные решения.

Она определяется:

качеством кадров;

доступностью данных;

научно-экспертной инфраструктурой;

способностью сравнивать альтернативы;

прогнозированием;

моделированием;

институциональной памятью;

использованием коллективного интеллекта.

Особой формой интеллектуальной мощности является рассматриваемая в Программе ноократическая мощность — способность государственной системы систематически подключать к решению лучшие доступные знания независимо от того, внутри или вне государственного аппарата они находятся.

Интеграционная мощность

Способность соединять деятельность различных государственных институтов вокруг единого результата.

Чем сложнее страна, тем важнее этот параметр.

Практически любая крупная задача требует участия нескольких ведомств.

Следовательно, качество государства определяется не только эффективностью каждого ведомства, но и стоимостью взаимодействия между ними.

Именно здесь проявляется значение интеграционного ствола.

Слабая интеграционная мощность проявляется в бесконечных межведомственных согласованиях, конфликтах полномочий, противоречащих KPI и отсутствии единого владельца результата.

Сильная — в способности быстро сформировать межведомственную команду, определить общий результат и распределить ответственность.

Финансовая мощность

Это не просто размер государственного бюджета.

Финансовая мощность характеризует способность быстро и рационально направлять ресурсы туда, где они создают максимальный национальный результат.

Государство может обладать огромными финансовыми средствами и одновременно иметь низкую финансовую мощность, если расходы инерционны и практически не перераспределяются между более и менее эффективными программами.

Кадровая мощность

Способность государства:

привлекать сильных специалистов;

выявлять будущих руководителей;

развивать их;

быстро формировать команды;

перемещать кадры между направлениями;

подключать внешних специалистов;

удерживать накопленное знание.

Современное государство конкурирует за интеллектуальный капитал не только с другими государствами, но и с ведущими корпорациями, университетами и технологическими компаниями.

Исполнительская мощность

Способность последовательно превращать решения в фактические изменения.

Она включает:

персональную ответственность;

проектное управление;

контроль сроков;

раннее обнаружение проблем;

эскалацию;

снятие межведомственных барьеров;

дисциплину исполнения.

Некоторые государства могут обладать сильными аналитическими центрами, но слабым исполнением.

Другие обладают высокой исполнительской дисциплиной, но недостаточной аналитической мощностью.

Лидерская государственная система должна соединять оба качества.

Технологическая мощность

Способность использовать цифровые платформы, данные, автоматизацию и искусственный интеллект как базовую инфраструктуру государственного управления.

Важно подчеркнуть: наличие большого количества информационных систем еще не означает высокой технологической мощности.

Решающими являются:

интероперабельность;

качество данных;

масштабируемость;

автоматизация сквозных процессов;

возможность повторного использования государственных цифровых компонентов;

реальное влияние технологии на скорость и качество результата.

Адаптивная мощность

Способность государства изменять собственную работу при изменении внешней среды.

Она особенно важна в периоды:

технологических революций;

экономических кризисов;

эпидемий;

крупных инфраструктурных изменений;

демографических сдвигов;

изменения мировой экономики.

Бюрократическая система по своей природе стремится к стабильности.

Но государство XXI века должно соединять стабильность основных институтов с высокой изменяемостью операционных механизмов.

В итоге управленческая мощность может быть представлена как комплекс:

**СТРАТЕГИЧЕСКАЯ

• ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ
• ИНТЕГРАЦИОННАЯ
• ФИНАНСОВАЯ
• КАДРОВАЯ
• ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ
• ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ
• АДАПТИВНАЯ МОЩНОСТЬ.**

Системное преимущество государства возникает не за счет максимума одного компонента, а за счет отсутствия критически слабого звена.

Сильная стратегия бессмысленна без исполнения.

Большой бюджет мало помогает без качественного отбора проектов.

Высокий уровень цифровизации не компенсирует неправильную архитектуру.

Лучшие кадры ограничены плохими процессами.

Таким образом, управленческая мощность должна анализироваться как целостная система взаимодополняющих способностей.

1.4. Способность государства превращать ресурсы в результаты

Главный практический смысл государственной эффективности состоит в преобразовании национального потенциала в фактический результат.

Для описания этого процесса полезно различать четыре категории:

потенциал;
мобилизация;
трансформация;
результат.

Потенциал

Это ресурсы, которыми страна располагает объективно.

Люди.

Территория.

Природные ресурсы.

Капитал.

Инфраструктура.

Образование.

Наука.

Технологии.

Предпринимательская активность.

Культура.

Географическое положение.

Государство не создает весь национальный потенциал самостоятельно.

Значительная часть ресурсов формируется обществом, бизнесом, семьями, научными и культурными институтами.

Мобилизация

Следующий вопрос — способно ли государство увидеть имеющиеся возможности и организовать их совместное использование.

Научное открытие является потенциалом.

Создание национальной технологической программы, привлечение финансирования, формирование регуляторной среды и промышленного спроса — мобилизацией.

Наличие квалифицированных инженеров — потенциал.

Их концентрация в высокопроизводительных проектах — мобилизация.

Трансформация

Это собственно управленческий механизм превращения мобилизованных ресурсов в результат.

Именно здесь возникают:

государственные программы;

проекты;

закупки;

финансирование;

строительство;

регулирование;

образовательные программы;

система стимулов;

межведомственные действия.

На этой стадии государственная производительность особенно важна.

Результат

Результат — это реальное изменение состояния страны.

Не количество выделенных средств.

Не количество мероприятий.

Не количество нормативных документов.

И даже не всегда количество созданных объектов.

Конечным результатом является изменение:

производительности;

доступности услуг;

времени перевозки;

продолжительности жизни;

уровня знаний;

технологических возможностей;

инвестиционной активности;

качества среды;

безопасности;

доходов;

другого целевого состояния общества.

В этом смысле государственное управление можно представить как трансформационную функцию:

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ
→ ГОСУДАРСТВЕННАЯ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СИСТЕМА
→ НАЦИОНАЛЬНЫЙ РЕЗУЛЬТАТ.

Две страны с одинаковым потенциалом могут получить разные результаты именно из-за различного качества этой трансформационной функции.

Поэтому мировые системы государственного управления необходимо сравнивать не только по абсолютному уровню развития страны.

Богатое государство может получать высокий результат благодаря исторически накопленному капиталу, а не благодаря выдающейся текущей управленческой эффективности.

И наоборот, государство с более ограниченными исходными ресурсами может демонстрировать исключительно высокую способность их преобразования.

Для изучения лучших практик особенно интересны три группы стран.

Первая — устойчивые лидеры.

Они показывают, как поддерживать высокое качество институтов в течение длительного периода.

Вторая — государства, совершившие быстрый управленческий рывок.

Они особенно важны для России, потому что позволяют изучать механизм перехода, а не только конечное состояние.

Третья — государства, демонстрирующие выдающиеся результаты при сложных исходных ограничениях.

Их опыт помогает отделить эффект богатства от эффекта управления.

Для России этот подход особенно важен.

Россия располагает значительным набором национальных преимуществ:

территорией;

природными ресурсами;

энергетической базой;

научными школами;

инженерной культурой;

крупным внутренним рынком;

системой высшего образования;

промышленной базой;

сильными компетенциями в ряде технологических отраслей.

Поэтому фундаментальный вопрос заключается не только в недостатке ресурсов.

Не менее важен коэффициент превращения имеющихся возможностей в масштабный национальный результат.

Именно здесь государственная эффективность может дать особенно высокий эффект.

Если повысить качество государственной трансформационной системы даже на несколько процентов, изменения распространяются на огромный объем национальных ресурсов.

Следовательно, для крупной страны эффект повышения качества государства может быть особенно велик.

Однако существует важное условие.

Государство не должно пытаться непосредственно заменить все остальные общественные институты.

Высокая государственная мощность не означает максимальное количество функций государства.

Иногда наиболее эффективное государственное решение состоит не в создании нового государственного органа, а в:

изменении правил;

создании правильных стимулов;

снижении барьера;

предоставлении инфраструктуры;

открытии данных;

создании стандарта;

формировании государственного заказа;

организации партнерства.

Следовательно, зрелость государственной системы проявляется также в способности выбирать оптимальный способ воздействия.

Инструмент государства должен соответствовать задаче.

Там, где достаточно стандарта, не нужен постоянный ручной контроль.

Там, где работает рынок, государству не обязательно становиться производителем.

Там, где существует системный провал координации, наоборот, пассивность государства способна быть дорогостоящей.

Поэтому одним из признаков высокой управленческой мощности является способность выбирать правильную степень и форму государственного участия.

1.5. Скорость, стоимость, качество и надежность государственного управления

Для практического анализа государственной эффективности необходим минимальный универсальный набор параметров.

Предлагается использовать четыре базовых измерения:

СКОРОСТЬ;
СТОИМОСТЬ;
КАЧЕСТВО;
НАДЕЖНОСТЬ.

Практически любую государственную функцию можно рассмотреть через эту четырехкомпонентную модель.

Скорость

Сколько времени проходит от возникновения потребности до получения результата?

При этом необходимо измерять не только формальный нормативный срок отдельной процедуры.

Важнее полное время цикла.

Например:

возникла проблема;

она была обнаружена;

информация дошла до уровня принятия решения;

проведен анализ;

подготовлены альтернативы;

решение согласовано;

выделены ресурсы;

организовано исполнение;

получен результат.

Если сама административная процедура занимает десять дней, но до ее запуска проблема два года находится между различными органами, формальный показатель вводит в заблуждение.

Поэтому Программа предлагает измерять именно полное время государственного цикла.

В государстве-лидере этот параметр должен постоянно сокращаться.

Причем не за счет ухудшения качества.

Это принципиально.

Быстрое ошибочное решение способно быть значительно дороже медленного правильного.

Поэтому целью является не максимальная скорость, а минимальное время при заданном уровне качества и риска.

Стоимость

Стоимость государственного процесса должна измеряться значительно шире бюджетных расходов соответствующего ведомства.

Полная стоимость включает:

зарплаты;

информационные системы;

инфраструктуру;

экспертные расходы;

стоимость контроля;

затраты других органов;

затраты граждан и бизнеса;

стоимость ожидания;

стоимость ошибок;

альтернативную стоимость времени.

Например, процедура может практически ничего не стоить государству, потому что всю работу по сбору информации государство переложило на предприятие.

Для бюджета такая процедура кажется дешевой.

Для экономики — дорогой.

Поэтому необходимо учитывать системную стоимость, а не только стоимость для государственного органа.

Так появляется чрезвычайно важный принцип:

оптимизация государственного бюджета не должна увеличивать совокупные издержки общества.

Качество

Качество государственного управления имеет несколько уровней.

Качество решения.

Насколько правильно определена проблема?

Рассматривались ли альтернативы?

Использовались ли данные?

Были ли учтены побочные эффекты?

Качество исполнения.

Соответствует ли реализация первоначальному замыслу?

Соблюдены ли сроки и параметры?

Качество результата.

Решена ли исходная проблема?

Качество пользовательского опыта.

Насколько взаимодействие с государством удобно для гражданина или предприятия?

Последний параметр особенно важен.

Государственный процесс может выглядеть эффективным изнутри и одновременно создавать значительное административное трение для внешнего пользователя.

Поэтому государственная оценка должна дополняться пользовательской.

Надежность

Надежность означает воспроизводимость требуемого результата.

Если процедура работает быстро только в 60 процентах случаев, среднее время может выглядеть приемлемым, но для пользователя система остается непредсказуемой.

Поэтому необходимо измерять не только среднее значение, но и разброс.

Какова вероятность получить результат в установленный срок?

Как часто проект существенно превышает бюджет?

Какова вероятность изменения правил после начала инвестиций?

Какова доля решений, которые требуют повторного исправления?

Надежность особенно важна для инвестиционной среды.

Для бизнеса иногда предсказуемая процедура продолжительностью двадцать дней предпочтительнее процедуры, которая иногда занимает пять дней, а иногда сто.

Таким образом, качественное государство должно оптимизировать одновременно четыре параметра.

Но между ними существуют компромиссы.

Можно увеличить скорость за счет отказа от части проверок, но повысить риск.

Можно повысить надежность чрезмерным количеством контроля, но увеличить стоимость и время.

Можно снизить административные расходы государства, переложив издержки на гражданина.

Следовательно, эффективность является многокритериальной оптимизацией.

Задача государственного дизайна — находить оптимальное сочетание:

скорость ↔ стоимость ↔ качество ↔ надежность.

К этим четырем параметрам для стратегического уровня необходимо добавить еще несколько характеристик:

адаптивность;
стратегическая согласованность;
интеллектуальная мощность;
общественное доверие;
обучаемость.

Но именно первая четверка является универсальной для большинства операционных процессов.

На ее основе можно проводить международный benchmarking.

Например, сравнивать между странами:

время получения услуги;

стоимость процедуры;

качество результата;

вероятность соблюдения нормативного срока.

Это значительно полезнее простого сравнения мест в интегральном рейтинге.

В перспективе каждый крупный процесс российского государства должен иметь собственную карту производительности.

Она должна отвечать минимум на вопросы:

сколько времени занимает процесс;

сколько он стоит государству;

сколько он стоит пользователю;

какой конечный результат создает;

какова частота ошибок;

какова надежность сроков;

каков уровень автоматизации;

сколько межведомственных транзакций необходимо;

насколько удовлетворен пользователь.

Если подобная система будет создана для сотен ключевых государственных процессов, административная реформа впервые сможет стать предметом полноценной управленческой инженерии.

1.6. Международные системы измерения качества государственного управления

Измерение государства представляет собой значительно более сложную задачу, чем измерение экономики.

Экономика располагает относительно универсальными показателями:

ВВП;

инфляцией;

занятостью;

производительностью;

объемом инвестиций;

экспортом.

Государственное управление не имеет одного универсального эквивалента ВВП.

Поэтому международная практика сформировала несколько различных систем измерения, каждая из которых рассматривает отдельную сторону государственной эффективности.

Их принципиально нельзя сводить в один ряд без учета различий методологии.

Одни системы основаны преимущественно на восприятиях.

Другие используют объективную статистику.

Третьи измеряют государственные процессы.

Четвертые — правовую среду.

Пятые — цифровизацию.

Шестые — качество регулирования бизнеса.

Следовательно, для настоящей Программы международные показатели следует рассматривать не как конкурирующие рейтинги, а как набор различных диагностических приборов.

Worldwide Governance Indicators Всемирного банка

Основным исходным benchmark настоящей Программы являются Worldwide Governance Indicators — WGI.

В редакции 2025 года WGI объединяет данные 35 межстрановых источников, включая опросы домашних хозяйств и предприятий и экспертные оценки, и охватывает более 200 экономик. После пересмотра методологии исторические оценки были пересчитаны с 1996 по 2024 год; помимо традиционной статистической оценки введена абсолютная шкала 0–100, привязанная к фиксированным benchmark.

WGI охватывает шесть измерений:

Voice and Accountability;

Political Stability;

Government Effectiveness;

Regulatory Quality;

Rule of Law;

Control of Corruption.

Для настоящей работы центральным является Government Effectiveness.

Его преимущество состоит в способности дать широкую международную картину качества государственной службы, государственных услуг, разработки и исполнения политики.

Но это одновременно и его ограничение.

Сам Всемирный банк указывает, что WGI полезен как первоначальная система межстранового сравнения и анализа широких тенденций, однако агрегированные показатели слишком грубы для проектирования конкретных институциональных реформ; здесь необходима более детальная страновая диагностика.

Следовательно:

WGI показывает, где находится страна.
Но сам по себе не показывает, как именно ее реформировать.

OECD Government at a Glance

Значительно более операционный характер имеет система OECD Government at a Glance.

Издание выходит раз в два года и объединяет международно сопоставимые показатели государственных ресурсов, процессов, непосредственных результатов и outcomes. OECD прямо рассматривает входы, процессы, outputs и outcomes как различные уровни анализа государственной деятельности.

В редакции 2025 года структура включает три крупные группы:

результаты, доверие, безопасность, благосостояние и удовлетворенность государственными услугами;

достижение результатов с помощью качественных управленческих практик;

ресурсы государственных институтов и способы управления ими.

Особенно ценными для нашей Программы являются показатели по:

государственным финансам;

государственной занятости;

управлению человеческими ресурсами;

регуляторной политике;

цифровому государству;

государственным закупкам;

инфраструктурному управлению;

мониторингу и оценке государственной политики;

доверию;

удовлетворенности государственными услугами.

С методологической точки зрения OECD Government at a Glance значительно ближе к нашей будущей Национальной панели эффективности государства, поскольку позволяет переходить от общей оценки институтов к отдельным процессам.

IMD World Competitiveness Ranking: Government Efficiency

Другой полезный источник — IMD World Competitiveness Ranking.

В рейтинге конкурентоспособность национальной системы разделяется на четыре крупных фактора:

Economic Performance;

Government Efficiency;

Business Efficiency;

Infrastructure.

В 2026 году рейтинг охватывает 70 экономик и сочетает статистические данные и опрос руководителей бизнеса. «Жесткие» статистические данные имеют вес две трети, результаты опросов — одну треть.

Сильная сторона IMD для нашей Программы заключается в том, что государственная эффективность рассматривается не изолированно, а как элемент национальной конкурентоспособности.

Это непосредственно соответствует основной гипотезе настоящей работы:

качество государства является одним из факторов производительности и конкурентоспособности всей национальной системы.

При этом IMD не является специальным рейтингом государственного аппарата, поэтому использовать его необходимо как дополнительный benchmark, а не как замену WGI или более детальных административных показателей.

UN E-Government Development Index

Отдельный слой государственной способности измеряет UN E-Government Development Index — EGDI.

Последняя на данный момент глобальная оценка опубликована в UN E-Government Survey 2024 и охватывает все 193 государства — члена ООН. EGDI строится из трех крупных компонентов: Online Service Index, Telecommunications Infrastructure Index и Human Capital Index.

Этот показатель чрезвычайно важен, но его необходимо правильно интерпретировать.

EGDI измеряет прежде всего готовность и развитие цифрового государства, а не эффективность всей государственной системы.

Страна может иметь развитые цифровые сервисы и одновременно сохранять сложные организационные процессы.

Поэтому высокий уровень e-government является необходимым элементом государства нового поколения, но не тождественен высокой Government Effectiveness.

Именно поэтому в общей Программе глобального лидерства цифровое государство выделяется в самостоятельную субпрограмму.

В настоящей же работе EGDI используется как индикатор технологической способности государства.

World Justice Project Rule of Law Index

Качество государства невозможно анализировать отдельно от правовой системы.

World Justice Project Rule of Law Index измеряет такие блоки, как ограничения государственной власти, отсутствие коррупции, открытость государства, фундаментальные права, порядок и безопасность, исполнение регулирования, гражданское и уголовное правосудие.

В методологии WJP используются опросы населения и квалифицированных юридических специалистов; сам WJP прямо предупреждает, что индекс необходимо применять совместно с другими количественными и качественными инструментами, поскольку один показатель не способен дать полную картину институционального состояния страны.

Для нашей работы Rule of Law имеет особое значение как ограничитель неправильного понимания эффективности.

Государство нельзя считать эффективным только потому, что оно способно быстро концентрировать власть и принимать решения.

Эффективность должна соединяться с:

правовой определенностью;

защитой прав;

подотчетностью;

возможностью обжалования;

ограничениями государственных полномочий.

Именно это особенно важно для Субпрограммы-максимум, где повышение технологической и AI-мощности государства должно сопровождаться усилением архитектуры ответственности.

World Bank Business Ready

World Bank Business Ready — B-READY измеряет более узкую, но чрезвычайно важную сторону государства: качество регуляторной среды и государственных услуг для предприятий.

Методология построена на трех столпах:

Regulatory Framework;
Public Services;
Operational Efficiency.

При этом B-READY объединяет нормы de jure и фактический опыт их применения de facto, включая измерение времени и стоимости отдельных процедур.

В 2025 году программа находилась во второй стадии трехлетнего глобального развертывания и охватывала 101 экономику; полный трехлетний rollout рассчитан на 2024–2026 годы.

Для настоящей работы особенно ценен сам методологический принцип B-READY:

недостаточно измерять наличие правильного закона — необходимо измерять качество государственной услуги и операционную эффективность реального процесса.

Именно этот принцип должен быть распространен значительно шире бизнеса — на всю систему государственного управления.

Международные показатели как многослойная диагностическая система

Сопоставление различных международных систем показывает фундаментальную проблему.

Не существует одного показателя, который одновременно измерял бы:

стратегическое качество государства;

профессионализм государственной службы;

эффективность процессов;

стоимость управления;

скорость решений;

качество правовой системы;

цифровую зрелость;

доверие;

эффективность регулирования;

способность к инновациям;

институциональную обучаемость.

Следовательно, попытка построить Программу исключительно вокруг одного международного рейтинга методологически неверна.

Необходимо использовать панель международных benchmarks.

Предлагается выделить несколько уровней.

Уровень 1. Интегральное качество государственного управления.

Worldwide Governance Indicators.

Уровень 2. Практики и ресурсы публичного управления.

OECD Government at a Glance.

Уровень 3. Государство и национальная конкурентоспособность.

IMD Government Efficiency.

Уровень 4. Цифровая государственная способность.

UN E-Government Development Index.

Уровень 5. Верховенство права.

World Justice Project Rule of Law Index.

Уровень 6. Государственное регулирование и услуги для бизнеса.

World Bank B-READY.

Однако даже эта система не измеряет ряд характеристик, которые являются центральными для настоящей Программы.

Практически отсутствуют сопоставимые международные измерители:

полного времени государственного цикла;

стоимости государственного результата;

внутреннего межведомственного административного трения;

скорости масштабирования лучших практик;

ноократической мощности;

институциональной памяти;

институциональной обучаемости;

качества горизонтальной государственной интеграции.

Именно здесь возникает пространство для создания собственных российских измерительных инструментов.

Это имеет принципиальное значение и для будущей Субпрограммы-максимум.

Глобальное лидерство означает не только достижение лучших значений существующих рейтингов.

На определенном этапе лидер сам начинает создавать новые стандарты измерения.

Если Россия разработает надежную методологию измерения государственной производительности, полного государственного цикла, административного трения, ноократической мощности и обучаемости государственной системы, такие показатели потенциально могут получить значение далеко за пределами России.

Таким образом, международная система рейтингов выполняет в настоящей Программе три функции.

Первая — зеркало.

Она показывает положение России относительно других государств.

Вторая — навигатор.

Она помогает обнаружить страны и институты, заслуживающие детального изучения.

Третья — источник данных для benchmarking.

Но она не является готовой программой реформы.

Переход от рейтинга к реформе требует следующей последовательности:

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПОКАЗАТЕЛЬ
→ ДЕКОМПОЗИЦИЯ
→ ВЫЯВЛЕНИЕ СТРАНЫ-ЛИДЕРА
→ ВЫЯВЛЕНИЕ МЕХАНИЗМА ЛИДЕРСТВА
→ ИЗМЕРЕНИЕ РОССИЙСКОГО РАЗРЫВА
→ ПРОЕКТИРОВАНИЕ РЕФОРМЫ
→ KPI РЕАЛИЗАЦИИ
→ ИЗМЕРЕНИЕ ФАКТИЧЕСКОГО РЕЗУЛЬТАТА.

Именно такая логика будет использована в последующих разделах Главы 1.

Мы не будем ограничиваться вопросом:

«Какая страна занимает первое место?»

Главный предмет исследования значительно конкретнее:

«Какими именно государственными технологиями, институтами и механизмами страна создает высокий результат, и какие из этих механизмов могут быть воспроизведены, адаптированы или превзойдены в России?»

*****

1.7. Worldwide Governance Indicators

Одной из наиболее известных международных систем сравнительной оценки качества государственного управления являются Worldwide Governance Indicators — WGI, разработанные Всемирным банком.

Для настоящей Программы WGI имеют особое значение, поскольку позволяют поместить российскую систему государственного управления в единую международную систему координат и определить круг стран, находящихся вблизи современного мирового институционального фронтира.

При этом принципиально важно понимать: WGI — это не просто очередной рейтинг стран.

Это сложная система составных индикаторов качества государственного управления, объединяющая большое количество первичных источников и оценивающая разные стороны функционирования государства.

В редакции 2025 года WGI используют 35 межстрановых источников, включая опросы населения, опросы предприятий и экспертные оценки международных организаций, исследовательских институтов, неправительственных организаций и коммерческих информационных систем. В совокупности исходная база включает более 400 отдельных переменных. Показатели охватывают более 200 экономик, а после методологического пересмотра 2025 года исторические значения были пересчитаны с 1996 по 2024 год на единой методологической основе.

WGI разделяет государственное управление на шесть крупных измерений.

Voice and Accountability характеризует механизмы участия граждан, политические и гражданские свободы и подотчетность власти.

Political Stability and Absence of Violence/Terrorism оценивает устойчивость политической системы и риски насильственной или неконституционной дестабилизации.

Government Effectiveness отражает качество государственных услуг, государственной службы, разработки и реализации государственной политики и надежность государственных решений.

Regulatory Quality характеризует способность государства формировать и применять регулирование, создающее условия для развития частного сектора.

Rule of Law отражает степень соблюдения правил, защиту прав собственности, исполнение контрактов, качество полиции и судебной системы.

Control of Corruption оценивает использование публичной власти в частных интересах и различные формы коррупции и захвата государства частными интересами.

Для Программы «Эффективное государство» основным показателем является Government Effectiveness, однако остальные пять измерений нельзя полностью исключать из анализа.

Государственная эффективность связана с ними системно.

Например, даже высокопрофессиональная исполнительная система будет ограничена слабым верховенством права.

Качественное регулирование невозможно длительно поддерживать без институционально сильной государственной службы.

Коррупция увеличивает стоимость государственных решений и снижает их предсказуемость.

Политическая нестабильность сокращает горизонт стратегического управления.

Поэтому Government Effectiveness следует рассматривать как центральный, но не изолированный элемент более широкой институциональной системы.

Методологически WGI построен на агрегировании большого количества различных сигналов.

Сначала отдельные вопросы и показатели первичных источников распределяются между шестью направлениями государственного управления.

Затем значения приводятся к сопоставимому масштабу.

Когда один источник содержит несколько показателей, относящихся к одному измерению, они предварительно объединяются, чтобы источник с большим количеством вопросов не получал автоматически непропорциональный вес.

После этого сигналы разных источников объединяются статистической моделью — Unobserved Components Model, то есть моделью ненаблюдаемых компонентов. Ее смысл заключается в попытке статистически восстановить скрытое качество государственного управления по множеству несовершенных наблюдений.

Это важный методологический принцип.

Качество государства нельзя непосредственно измерить одним датчиком.

Мы не можем установить прибор и получить показатель «эффективность правительства = 87,4».

Поэтому используются десятки различных косвенных наблюдений:

оценки качества бюрократии;

оценки государственных услуг;

опыт бизнеса;

оценки инфраструктурных услуг;

качество отдельных общественных систем;

надежность государственных институтов;

экспертные оценки.

Из совокупности этих сигналов формируется интегральная оценка.

После пересмотра методологии 2025 года WGI публикует два основных типа результатов: статистическую оценку качества управления и абсолютный балл от 0 до 100, привязанный к фиксированным benchmark. Исторические значения были пересчитаны для обеспечения сопоставимости временного ряда. Кроме того, в базах Всемирного банка доступны относительные показатели положения страны, включая percentile rank.

Введение абсолютной шкалы 0–100 особенно полезно для настоящей Программы.

Относительное место страны имеет принципиальное ограничение.

Государство способно улучшить собственное управление, но сохранить прежнее место, если другие страны улучшаются еще быстрее.

Возможна и обратная ситуация: позиция страны повышается из-за ухудшения других государств, хотя собственная эффективность практически не изменилась.

Поэтому необходимо разделять:

абсолютное изменение качества;

относительное положение в мире;

разрыв до мирового фронтира.

Для Программы глобального лидерства особенно важен третий показатель.

Если мировой лидер имеет значение условно 95, а Россия — 50, необходимо понимать не только разницу в 45 пунктов, но и какие конкретные государственные механизмы создают этот разрыв.

Именно здесь заканчивается функция WGI как рейтинговой системы и начинается функция настоящей Программы как программы институциональной инженерии.

Мы должны переходить от последовательности:

балл → место в мире

к последовательности:

балл → компонент разрыва → государственная функция → конкретный процесс → первопричина → лучшая мировая практика → российское решение → измеримый результат.

В этом состоит принципиальное отличие обычного рейтингового анализа от подхода Программы глобального лидерства России.

WGI необходим нам не ради определения места России в таблице.

Он необходим как точка входа в системное исследование мировой государственной эффективности.

1.8. Government Effectiveness: содержание показателя

Government Effectiveness является наиболее непосредственно связанным с предметом настоящей брошюры показателем WGI.

В актуальной методологии Всемирного банка Government Effectiveness отражает восприятие четырех крупных характеристик:

качества государственных услуг;

качества государственной службы;

качества разработки и реализации государственной политики;

надежности государственных решений и обязательств.

За этой сравнительно короткой формулировкой находится весьма широкое понимание государственной эффективности.

Качество государственных услуг

Первый компонент связан с тем, насколько хорошо государство выполняет функции, непосредственно или косвенно затрагивающие граждан и предприятия.

Это могут быть:

образование;

инфраструктура;

транспорт;

административные услуги;

налоговое администрирование;

базовые общественные системы.

В перечне исходных переменных Government Effectiveness присутствуют, например, оценки качества бюрократии, транспортной инфраструктуры, железнодорожных и портовых услуг, системы образования, дорожной инфраструктуры, налогового администрирования и устойчивости инфраструктурных систем.

То есть Government Effectiveness в действительности измеряет не только внутреннее качество государственного аппарата.

В него входит и способность государства обеспечивать функционирование общественных систем, которые гражданин или предприятие воспринимают как часть качества государственного управления.

Это соответствует логике настоящей Программы.

Государство существует не ради совершенства собственной административной процедуры.

Его эффективность проявляется в том, насколько хорошо работают создаваемые или поддерживаемые им системы.

Качество государственной службы

Второй фундаментальный компонент — профессиональная способность государственного аппарата.

Здесь имеют значение:

компетентность;

стабильность;

институциональная память;

способность профессионально анализировать проблемы;

качество подготовки решений;

способность исполнять принятые решения;

защищенность профессиональной работы государственной службы от ситуативных воздействий.

В более ранней формулировке Всемирного банка отдельно подчеркивалась степень независимости государственной службы от политического давления; актуальное краткое определение 2025 года формулирует компонент шире как качество civil service.

Для настоящей Программы особенно важен вывод:

государственная служба является производственным ядром государственного управления.

Политический уровень определяет основные направления и несет ответственность за ключевые решения.

Но именно профессиональный административный аппарат должен обеспечивать накопление компетенций, подготовку решений, управление сложными процессами и институциональную преемственность.

Если государственная служба слаба, политический уровень вынужден постоянно заниматься вопросами, которые должны решаться профессиональной системой.

Это увеличивает перегрузку центра и снижает масштаб управляемости государства.

Качество разработки государственной политики

Третий компонент — качество policy formulation.

Это принципиально более высокий уровень, чем способность подготовить нормативный документ.

Качественная государственная политика предполагает:

правильную постановку проблемы;

анализ первопричин;

использование данных;

изучение международного опыта;

анализ нескольких вариантов решения;

оценку экономических и социальных последствий;

оценку рисков;

определение ресурсов;

разработку реалистичной архитектуры исполнения.

Именно здесь находится связь Government Effectiveness с рассматриваемой в настоящей работе ноократической мощностью государства.

Чем сложнее современная экономика, тем меньше вероятность, что качественное государственное решение может быть получено исключительно административным опытом.

Требуются:

экономические знания;

научная экспертиза;

технологическая экспертиза;

моделирование;

сценарный анализ;

работа с большими массивами данных;

междисциплинарное знание.

Следовательно, профессиональная государственная машина постепенно должна превращаться из системы подготовки документов в систему производства качественных решений.

Качество реализации государственной политики

Четвертая составляющая — implementation.

Это способность превратить утвержденное решение в реальное изменение.

Именно здесь проходит один из важнейших водоразделов между сильными и слабыми государственными системами.

Можно иметь качественную стратегию и слабое исполнение.

Можно принять правильный закон, но не создать организационный механизм его реализации.

Можно выделить бюджет, но не обеспечить качество проекта.

Можно объявить национальный приоритет, но оставить участвующие ведомства с противоречивыми KPI.

Поэтому эффективность государства определяется не наличием решений, а долей решений, превращенных в фактический результат.

В настоящей Программе это качество обозначается как исполнительская способность государства.

Ее необходимо измерять отдельно.

Например:

доля достигнутых целевых результатов;

доля крупных проектов, реализованных в срок;

отклонение фактической стоимости от первоначального бюджета;

скорость устранения критических отклонений;

доля межведомственных решений, выполненных всеми участниками;

степень достижения конечного эффекта, а не только формального исполнения мероприятий.

Надежность государственных решений

Еще один важный компонент Government Effectiveness — credibility, то есть доверие к способности государства придерживаться принятых решений.

Для экономики это чрезвычайно важно.

Предприятие принимает инвестиционное решение не только исходя из сегодняшних правил.

Оно оценивает вероятность того, что правила сохранятся в течение срока окупаемости проекта.

Гражданин принимает жизненные решения, предполагая определенную устойчивость государственных институтов.

Регион начинает инфраструктурный проект, рассчитывая на последовательность федеральной политики.

Поэтому качество государства включает предсказуемость.

Это не означает невозможности изменения государственной политики.

Наоборот, адаптивное государство должно корректировать ошибки.

Но изменение должно быть:

обоснованным;

понятным;

своевременным;

по возможности прогнозируемым;

не разрушающим доверие к самой способности государства формировать устойчивые правила.

Возникает важный баланс:

устойчивость без инерции;
адаптивность без непредсказуемости.

Именно эта способность является признаком зрелой государственной системы.

Government Effectiveness и концепция настоящей Программы

Если сопоставить структуру Government Effectiveness с разработанной нами моделью эффективного государства, видна высокая степень пересечения.

Government Effectiveness охватывает:

услуги;
государственную службу;
политику;
исполнение;
надежность.

Наша модель дополнительно делает явными:

скорость;
стоимость;
государственную производительность;
интеграционную мощность;
ноократическую мощность;
обучаемость;
адаптивность;
качество обратной связи.

Таким образом, Government Effectiveness становится хорошим верхнеуровневым международным benchmark, а собственная модель Программы представляет собой его дальнейшую декомпозицию до параметров, которыми можно реально управлять.

1.9. Возможности и ограничения Government Effectiveness

Government Effectiveness обладает рядом существенных преимуществ.

Именно поэтому этот показатель выбран одним из основных международных ориентиров Программы.

Но его полезность зависит от правильного понимания его ограничений.

Возможность 1. Глобальная сопоставимость

Одно из главных преимуществ WGI — чрезвычайно широкий охват.

Система позволяет сравнивать более 200 экономик в единой методологической рамке.

Это дает возможность исследовать не только традиционные развитые страны.

Можно сравнивать:

крупные и малые государства;

федерации и унитарные системы;

страны различных регионов;

экономики с различным уровнем доходов;

государства с различными административными традициями.

Для России это особенно важно.

Сравнение только с небольшими европейскими странами может приводить к методологически неправильным выводам.

Необходимо отдельно анализировать:

общий мировой топ;

крупные государства;

федерации;

ресурсные экономики;

страны со сложной территориальной организацией;

быстро улучшившиеся государственные системы.

WGI предоставляет исходную базу для такого отбора.

Возможность 2. Длинный временной ряд

Пересчитанный на единой методологической основе ряд с 1996 по 2024 год позволяет исследовать почти три десятилетия институциональной динамики.

Для нашей работы это принципиально.

Нас интересуют не только сегодняшние лидеры.

Не менее важны страны, которые когда-то имели существенно более слабые показатели и затем приблизились к мировому фронтиру.

Именно они способны показать:

какая реформа была проведена;

в какой последовательности;

за какой срок;

что изменилось институционально;

когда появился измеримый результат.

Для России механизмы рывка могут быть даже важнее, чем описание устойчивого состояния стран, десятилетиями находящихся среди лидеров.

Возможность 3. Многосourceвая природа

WGI не зависит от одного опроса или одной экспертной организации.

Использование 35 источников снижает риск того, что итоговый показатель полностью определяется методологией одного поставщика данных.

Кроме того, модель учитывает различную информативность источников.

Это делает WGI существенно более устойчивым инструментом, чем простое среднее нескольких рейтингов.

Возможность 4. Оценка неопределенности

Одно из сильных методологических свойств WGI — наличие стандартных ошибок оценок.

Всемирный банк прямо подчеркивает необходимость учитывать неопределенность при сравнении стран и динамики во времени.

Это имеет важное практическое следствие.

Разница между страной номер 7 и страной номер 10 не обязательно означает значимое различие качества государственного управления.

Поэтому настоящая Программа не должна строиться вокруг идеи:

«занять конкретно третье место».

Правильнее ориентироваться на:

достижение диапазона мирового фронтира;

сокращение статистически и содержательно значимого разрыва;

достижение конкретных операционных параметров лучших систем.

Возможность 5. Абсолютная шкала

Введение в редакции 2025 года абсолютной шкалы 0–100, привязанной к фиксированным benchmark, позволяет лучше отделять собственное движение страны от изменения относительного места в группе государств.

Это делает возможной более правильную постановку пятилетней цели.

Например, государство может поставить задачу не просто подняться на несколько строк, а сократить абсолютный разрыв с фронтиром на определенную величину.

Однако одновременно существуют серьезные ограничения.

Ограничение 1. Government Effectiveness основан на восприятиях

WGI сознательно измеряет восприятие качества управления.

Это не дефект как таковой.

Восприятие имеет самостоятельное значение.

Если предприятия не доверяют качеству государственного аппарата, это влияет на их инвестиционные решения независимо от того, насколько хорошо государство оценивает само себя.

Но perception-based indicator нельзя отождествлять с прямым измерением государственной производительности.

Например, скорость внутреннего межведомственного согласования нельзя надежно определить через экспертное восприятие.

Для этого необходимы административные данные.

Ограничение 2. Высокая степень агрегирования

Government Effectiveness объединяет множество принципиально разных характеристик.

Две страны могут получить близкое итоговое значение, но иметь совершенно различную структуру.

У одной:

сильная государственная служба;

слабые инфраструктурные услуги.

У другой:

высокое качество услуг;

слабая стратегическая координация.

Одинаковый интегральный балл не означает одинакового диагноза.

Поэтому реформа не может строиться непосредственно из итогового балла.

Сам Всемирный банк подчеркивает, что WGI слишком агрегирован для проектирования конкретных институциональных реформ и должен дополняться страновой диагностикой и анализом дезагрегированных показателей.

Ограничение 3. Неполное измерение внутренней государственной архитектуры

WGI хорошо отражает воспринимаемое качество результата государства.

Но значительно слабее измеряет внутреннюю архитектуру, которая этот результат создает.

Например, практически невозможно непосредственно получить из Government Effectiveness:

количество уровней согласования;

качество межведомственных интерфейсов;

наличие единого владельца национального результата;

скорость эскалации проблемы;

долю рабочего времени, расходуемого на внутреннюю отчетность;

качество институциональной памяти;

скорость распространения лучших практик.

А именно такие показатели необходимы для инженерной реформы государственного аппарата.

Ограничение 4. Ограниченная диагностическая причинность

Корреляция высокого Government Effectiveness с высоким уровнем развития сама по себе не отвечает на вопрос:

что является причиной, а что следствием?

Богатое государство может позволить себе более качественную государственную службу.

Но качественная государственная служба одновременно способствует экономическому развитию.

Возникает двусторонняя причинность.

Поэтому недостаточно установить:

«страна богата и имеет высокий Government Effectiveness».

Необходимо разбирать конкретные механизмы.

Ограничение 5. Масштаб страны

Интегральный международный показатель не полностью учитывает управленческую сложность размера государства.

Управлять государством с населением в несколько миллионов человек и компактной территорией — не то же самое, что управлять крупной федерацией с огромной территорией и десятками регионов.

Это не означает, что крупной стране следует делать скидку на размер.

Наоборот.

Это означает, что benchmarking необходимо проводить одновременно по двум линиям:

с мировыми абсолютными лидерами;

с наиболее эффективными крупными и федеративными государствами.

Ограничение 6. Запаздывание

Международный показатель по определению не является инструментом оперативного управления.

Государственная реформа может изменить процесс сегодня, а восприятие и международная оценка отразят это значительно позже.

Следовательно, Government Effectiveness является lagging indicator — показателем результата с определенным лагом.

Для управления пятилетней реформой необходимы leading indicators:

время согласования;

доля автоматизированных операций;

количество дублирующих функций;

доля программ с ex post evaluation;

скорость устранения отклонений;

качество кадрового отбора.

Именно они позволяют понять раньше, движется ли система в правильном направлении.

Итоговая роль Government Effectiveness

Таким образом, Government Effectiveness следует использовать в четырех качествах:

как международный benchmark;

как индикатор долгосрочного результата;

как инструмент поиска стран-лидеров;

как внешний контрольный показатель успешности реформы.

Но его нельзя использовать как:

единственную диагностику;

единственный KPI;

непосредственный перечень реформ;

замену объективным данным;

доказательство причин эффективности конкретной страны.

Для настоящей Программы это принципиальное методологическое правило.

WGI показывает вершину айсберга.
Программа должна исследовать всю систему, находящуюся под водой.

1.10. Дополнительные международные показатели эффективности государства

Чтобы получить полноценную картину мирового фронтира, Government Effectiveness необходимо дополнить другими международными системами.

Каждая из них измеряет отдельный аспект государственной способности.

Именно их совместное использование позволит построить многомерную модель мирового лидерства государственного управления.

OECD Government at a Glance

Одним из наиболее полезных источников для детального изучения государственного аппарата является OECD Government at a Glance.

В отличие от WGI, который дает преимущественно верхнеуровневую институциональную оценку, Government at a Glance содержит широкий набор международно сопоставимых данных о том, как именно функционируют публичные администрации.

В редакции 2025 года OECD объединяет показатели в три крупные группы:

результаты, доверие и удовлетворенность государственными услугами;

качество управленческих практик;

использование и управление ресурсами государственных институтов.

Внутри них рассматриваются:

государственные финансы;

государственная занятость;

управление человеческими ресурсами;

бюджетирование;

государственные закупки;

инфраструктурное управление;

регуляторная политика;

цифровое государство;

открытость;

мониторинг и оценка;

доверие;

качество государственных услуг.

Для настоящей Программы OECD Government at a Glance имеет особую ценность именно как источник операционных benchmark.

WGI помогает определить страну-лидера.

OECD позволяет в ряде случаев понять, за счет каких практик работает ее аппарат.

IMD World Competitiveness Ranking: Government Efficiency

Важным дополнительным показателем является блок Government Efficiency рейтинга IMD World Competitiveness Ranking.

Методология IMD рассматривает национальную конкурентоспособность через четыре больших фактора:

Economic Performance;

Government Efficiency;

Business Efficiency;

Infrastructure.

В 2026 году рейтинг охватывает 70 экономик. Итоговые оценки объединяют объективные статистические данные и опросы руководителей бизнеса; hard data имеют вес две трети, survey data — одну треть.

Для настоящей работы особый интерес представляет сама постановка вопроса.

IMD фактически рассматривает эффективность государства не как автономную административную характеристику, а как один из четырех столпов национальной конкурентоспособности.

Это полностью соответствует логике Программы глобального лидерства России.

Государство эффективно не тогда, когда оно хорошо выглядит внутри собственного административного контура.

Оно эффективно тогда, когда повышает производительность всей национальной системы.

Поэтому IMD особенно полезен для анализа взаимосвязи:

качество государства → качество бизнес-среды → инвестиции → производительность → глобальная конкурентоспособность.

UN E-Government Development Index

Технологическую способность государства необходимо отдельно оценивать через UN E-Government Development Index — EGDI.

Последняя глобальная оценка ООН опубликована в 2024 году и охватывает все 193 государства — члена Организации Объединенных Наций. EGDI строится на трех крупных компонентах:

Online Service Index;
Telecommunication Infrastructure Index;
Human Capital Index.

EGDI важен для оценки цифровой зрелости государства.

Однако высокое положение в цифровом рейтинге нельзя автоматически считать доказательством общей государственной эффективности.

Возможна ситуация:

услуга полностью переведена в цифровой вид,

но сама процедура содержит лишние шаги.

В этом случае государство получило цифровизированную бюрократию, а не высокопроизводительный процесс.

Поэтому в нашей методологии должен использоваться принцип:

REENGINEER FIRST → DIGITALIZE SECOND → AI-ENABLE THIRD.

Сначала необходимо перепроектировать процесс.

Затем цифровизировать.

И только затем максимально использовать потенциал ИИ.

World Justice Project Rule of Law Index

Еще одна обязательная система — World Justice Project Rule of Law Index.

В редакции 2025 года индекс охватывает 143 страны и юрисдикции и базируется более чем на 215 тысячах опросов населения и примерно 4,1 тысячи опросов экспертов.

Его принципиальное значение для Программы состоит в том, что эффективность государства должна иметь правовую границу.

Очень быстрое государство еще не обязательно является хорошим государством.

Если скорость достигается за счет:

произвольности;

непредсказуемости;

отсутствия механизмов обжалования;

слабой защиты прав;

недостатка институциональных ограничений,

такую модель нельзя считать мировым фронтиром эффективного государства.

Особенно важным это становится в Субпрограмме-максимум.

Чем сильнее:

AI;

данные;

аналитика;

интеграция;

автоматизация;

тем сильнее должны становиться одновременно:

аудит;

правовая определенность;

трассируемость решений;

ответственность;

возможность обжалования;

сдержки и противовесы.

То есть мировой фронтир XXI века должен определяться не максимальной государственной мощностью самой по себе, а максимальной результативностью государственной мощности в устойчивой правовой архитектуре.

World Bank Business Ready

Для оценки взаимодействия государства и экономики чрезвычайно полезна новая система Всемирного банка Business Ready — B-READY.

B-READY строится вокруг трех принципиальных измерений:

Regulatory Framework;
Public Services;
Operational Efficiency.

В отчете 2025 года охвачена 101 экономика; глобальная система находится в процессе трехлетнего развертывания 2024–2026 годов.

Особенно ценным для настоящей работы является третий элемент — Operational Efficiency.

Наличие хорошего регулирования еще не гарантирует хорошей деловой среды.

Необходимо измерять, как государственный процесс работает фактически:

сколько занимает времени;

какова стоимость;

насколько доступны государственные сервисы;

насколько требования реализуемы на практике.

Это один из методологических принципов, который необходимо распространить на всю российскую государственную систему:

DE JURE → DE FACTO → RESULT.

Недостаточно принять качественный нормативный акт.

Необходимо измерить реальное прохождение процесса пользователем.

Дополнительные панели и отраслевые benchmark

Помимо перечисленных систем, для отдельных функций должны использоваться специализированные международные показатели.

Например:

международные показатели бюджетной прозрачности;

показатели качества государственных закупок;

оценки налогового администрирования;

индексы открытых данных;

показатели доверия к институтам;

показатели удовлетворенности государственными услугами;

индексы регуляторного качества;

оценки цифровой зрелости;

индикаторы государственных кадровых систем;

данные о качестве инфраструктурного управления.

Следовательно, вместо одного «рейтинга эффективного государства» должна быть сформирована Национальная международная панель benchmarks.

Она должна отвечать на три вопроса.

Кто является лидером в целом?

Кто является лидером по конкретной государственной функции?

Какой измеримый результат подтверждает лидерство?

Именно эта панель станет информационной основой поиска ста лучших мировых государственных практик.

1.11. Объективные показатели государственной производительности

Международные индексы дают необходимую систему внешнего сравнения.

Но для реальной государственной реформы необходим еще один уровень — объективные операционные показатели.

Если необходимо повысить производительность завода, менеджмент измеряет:

время цикла;

выпуск;

простои;

дефекты;

затраты;

загрузку оборудования.

Аналогичный подход должен постепенно применяться и к государству.

Государственная система также состоит из процессов.

И эти процессы можно измерять.

1. Время государственного цикла

Одним из главных показателей должна стать продолжительность полного государственного цикла:

возникновение проблемы
→ обнаружение
→ передача информации
→ анализ
→ подготовка решения
→ согласование
→ принятие
→ выделение ресурсов
→ исполнение
→ получение результата.

Особенно полезно декомпозировать цикл.

Время обнаружения.

Сколько времени проходит между возникновением проблемы и появлением достоверного сигнала у государства?

Время анализа.

Сколько необходимо для диагностики причины?

Время решения.

Сколько проходит до принятия решения?

Время согласования.

Какая часть цикла расходуется на координацию?

Время мобилизации ресурсов.

Как быстро бюджет, кадры и полномочия следуют за решением?

Время исполнения.

Сколько занимает фактическое изменение?

Такая декомпозиция сразу показывает место основного bottleneck.

2. Количество административных транзакций

Необходимо измерять:

число участников процесса;

число согласований;

число передач документа между органами;

число информационных запросов;

число повторных вводов данных;

число ручных операций;

число обязательных отчетов.

Само по себе большое количество операций не всегда плохо.

Но каждая операция должна иметь ясную функцию.

Если процесс содержит 25 согласований, необходимо знать:

какую ошибку предотвращает каждое из них?

Если этот вопрос не имеет ответа, согласование становится кандидатом на устранение.

3. Полная стоимость государственной функции

Необходимо перейти от ведомственной стоимости к полной системной стоимости.

Она должна включать:

прямые бюджетные расходы;

затраты других органов;

стоимость информационных систем;

рабочее время государственных служащих;

стоимость внешней экспертизы;

время граждан;

время предприятий;

издержки ожидания;

стоимость соблюдения требований.

Это позволяет обнаружить ложную бюджетную экономию.

Государство может снизить собственные расходы на миллиард рублей, переложив на экономику административные издержки на десять миллиардов.

С позиции национальной производительности это ухудшение.

4. Стоимость государственного результата

Следующий уровень — не стоимость функции, а стоимость результата.

Например:

стоимость сокращения времени поездки на одну минуту;

стоимость создания одного дополнительного качественного ученического результата;

стоимость предотвращенного ДТП;

стоимость сокращения административной нагрузки бизнеса;

стоимость дополнительного года здоровой жизни;

стоимость привлеченного частного инвестиционного рубля;

стоимость прироста производительности.

Именно такие показатели позволяют сравнивать альтернативные способы достижения одной цели.

5. Надежность исполнения

Необходимо измерять не только средние показатели, но и вероятность исполнения.

Например:

доля решений, выполненных в установленный срок;

доля проектов без существенного превышения бюджета;

доля государственных услуг, реально оказанных в нормативный срок;

доля контрактов, завершенных без критического пересмотра;

доля программ, достигших конечных KPI.

Высокая средняя эффективность при огромном разбросе означает низкую надежность системы.

6. Частота ошибки и повторной работы

В государственном управлении практически не измеряется важнейший производственный показатель — rework.

Сколько решений приходится переделывать?

Сколько документов возвращается?

Сколько проектов корректируется из-за ошибок подготовки?

Сколько раз гражданину приходится повторно обращаться?

Сколько закупочных процедур проводится заново?

Сколько нормативных актов требуют быстрого исправления после принятия?

Высокая доля повторной работы является прямым признаком низкой производительности.

7. Производительность рабочего времени государственного аппарата

Рабочее время государственных служащих является крупным национальным ресурсом.

Необходимо знать, какая его часть расходуется на:

анализ;

работу с гражданами;

управление проектами;

разработку решений;

межведомственные согласования;

внутреннюю отчетность;

ручной перенос данных;

поиск информации;

подготовку повторяющихся документов.

AI-технологии особенно перспективны там, где значительная часть времени уходит на повторяющиеся информационные операции.

Но без исходного измерения рабочего времени невозможно достоверно оценить эффект автоматизации.

8. Доля автоматизированных процессов

Необходимо измерять не количество информационных систем, а:

долю полностью автоматических операций;

долю данных, поступающих без ручного ввода;

долю проверок, выполняемых автоматически;

долю решений, для которых AI обеспечивает аналитическую поддержку;

долю межведомственного обмена через машинные интерфейсы;

долю процессов end-to-end digital.

Главный показатель цифровизации:

не сколько систем создано, а сколько человеческого и административного труда больше не требуется для выполнения стандартной операции.

9. Скорость межведомственного взаимодействия

Для крупных государств этот показатель имеет особое значение.

Следует измерять:

среднее время ответа ведомства другому ведомству;

число межведомственных согласований;

время разрешения конфликтов;

долю задач без определенного единого владельца;

количество случаев эскалации;

время эскалации до уровня, способного принять решение.

Это непосредственно измеряет интеграционную мощность государства.

10. Качество стратегической согласованности

Необходимо измерять:

долю национальных целей, имеющих четкий набор программ;

долю программ, имеющих прямую связь с национальными целями;

долю бюджетных расходов, трассируемых до стратегических результатов;

количество конфликтующих KPI;

число дублирующих стратегических целей;

ресурсную обеспеченность целей.

На этой основе может быть создан Индекс стратегической согласованности государства.

11. Использование доказательной базы

Показателями могут стать:

доля крупных решений с формальным анализом альтернатив;

доля программ с ex ante evaluation;

доля программ с ex post evaluation;

доля крупных решений, использующих научную экспертизу;

доля реформ, прошедших пилотирование;

доля программ, скорректированных по результатам фактической оценки.

Это измеряет переход от государства документов к evidence-based government.

12. Скорость институционального обучения

Особенно важный новый класс показателей:

сколько времени проходит от обнаружения успешной практики до ее масштабирования;

сколько времени проходит от обнаружения неэффективной программы до ее прекращения или изменения;

какая доля рекомендаций post-project review используется в новых проектах;

сколько повторяющихся ошибок обнаруживается в различных ведомствах;

насколько быстро распространяется новая управленческая технология.

На этой основе может формироваться Индекс институциональной обучаемости.

13. Ноократическая мощность

Измерение интеллектуальной мощности государства сложнее, но также возможно.

Потенциальные показатели:

доля решений с независимой экспертной оценкой;

скорость подключения необходимой экспертизы;

доступность научных данных;

качество аналитических подразделений;

междисциплинарность экспертных команд;

использование прогнозных моделей;

наличие сохраненной истории решений и результатов;

использование AI в анализе сложных решений.

В совокупности они могут стать основой Индекса ноократической мощности государства.

14. Пользовательская стоимость государства

Отдельно необходимо измерять эффективность глазами гражданина и бизнеса:

сколько времени требуется;

сколько действий необходимо;

сколько документов требуется предоставить;

сколько личных визитов необходимо;

сколько раз пользователь повторяет одну информацию;

какова вероятность решить вопрос с первого обращения;

насколько предсказуем результат.

Именно здесь появляется реальный измеритель административного трения.

15. Производительность руководящего внимания

Существует еще один крайне дефицитный государственный ресурс — время высшего руководства.

Если высшие должностные лица вынуждены регулярно вмешиваться в стандартные административные процессы, это может свидетельствовать не о высокой эффективности центра, а о недостаточной способности системы самостоятельно решать типовые проблемы.

Следовательно, необходимо анализировать:

количество вопросов, требующих эскалации;

характер этих вопросов;

долю повторяющихся проблем;

время высшего руководства, расходуемое на операционную деятельность.

Сильная государственная система должна поднимать наверх исключения, а не повседневную рутину.

Предлагаемая архитектура объективного измерения

В результате государственную производительность целесообразно анализировать минимум по восьми измерениям:

РЕЗУЛЬТАТ;

ВРЕМЯ;

СТОИМОСТЬ;

КАЧЕСТВО;

НАДЕЖНОСТЬ;

ТРАНЗАКЦИОННОЕ ТРЕНИЕ;

ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНАЯ МОЩНОСТЬ;

ОБУЧАЕМОСТЬ.

Это существенно расширяет традиционное понимание эффективности государственного аппарата.

Главное преимущество такого подхода заключается в том, что практически каждый показатель можно связать с конкретным управленческим действием.

Если слишком велико время согласования — перепроектируется процесс.

Если высока доля повторного ввода — меняется архитектура данных.

Если слишком много проектов превышают бюджет — перестраивается система управления инвестициями.

Если лучшие практики распространяются слишком медленно — создается отдельная инфраструктура масштабирования.

То есть показатель превращается из описания в инструмент управления реформой.

1.12. Почему рейтингов недостаточно для изучения государства

Международные рейтинги и индексы необходимы.

Без них государство рискует оценивать само себя исключительно по собственным критериям.

Это создает опасность институциональной самоуспокоенности.

Международный benchmark заставляет задавать неудобные вопросы:

почему другая страна выполняет процесс быстрее?

почему ее государственная служба оценивается выше?

почему предприятия несут меньшие административные издержки?

почему государственные проекты надежнее укладываются в бюджет?

почему одна система быстрее масштабирует инновации?

В этом состоит огромная ценность рейтингов.

Но существует противоположная ошибка — фетишизация рейтинга.

Когда место в таблице начинает восприниматься как сама цель, государственная реформа легко превращается в улучшение измерителя вместо улучшения реальности.

Рейтинг является моделью, а не государством

Любой индекс неизбежно упрощает реальность.

Чтобы сравнить 100–200 стран, необходимо выбрать ограниченное число характеристик, привести их к общей шкале и агрегировать.

При этом огромный объем информации теряется.

Сложная государственная система превращается в число:

87,4;

73-е место;

92-й percentile.

Число полезно.

Но за ним могут скрываться совершенно различные институциональные конструкции.

Следовательно:

рейтинг — это карта;
государство — территория.

Нельзя реформировать территорию исключительно по карте.

Одинаковый балл может означать разные проблемы

Предположим, две страны получили одинаковое значение Government Effectiveness.

В одной основная проблема — кадровая система.

В другой — межведомственная координация.

В третьей — слабость муниципального уровня.

В четвертой — недостаточная предсказуемость решений.

Одинаковый интегральный результат требует разных реформ.

Поэтому за каждым рейтингом должна следовать декомпозиция.

Высокое место не означает наличие лучших практик во всем

Даже страна, занимающая одно из первых мест в мире по интегральной эффективности, может не быть лидером по каждой функции.

Например, другое государство может иметь:

лучшую систему закупок;

более сильный Centre of Government;

более совершенную цифровую инфраструктуру;

лучший механизм подготовки руководителей;

более эффективную систему spending review.

Поэтому нельзя выбирать одну страну в качестве готовой модели России.

Необходимо искать лучшего по каждой функции.

Именно отсюда возникает концепция синтетического мирового фронтира.

Рейтинги слабо раскрывают механизм причинности

Даже если государство занимает первое место, необходимо ответить:

почему?

Высокая заработная плата госслужащих?

Конкурсный отбор?

Сильный стратегический центр?

Низкое число уровней управления?

Культура доверия?

Размер страны?

Высокий человеческий капитал?

Цифровые платформы?

Результативное бюджетирование?

Вероятно, действует сразу несколько факторов.

Поэтому наша единица исследования — не рейтинг страны, а механизм государственного лидерства.

Рейтинги редко измеряют скорость

Государство в значительной мере представляет собой систему обработки информации и принятия решений.

Но большинство глобальных индексов недостаточно хорошо измеряет время.

Между тем в XXI веке именно оно становится одним из главных факторов.

Необходимо знать:

за сколько дней утверждается решение;

за сколько месяцев перераспределяется бюджет;

за сколько времени масштабируется успешный пилот;

сколько длится закупочный цикл;

как быстро формируется межведомственная команда.

Без этих данных невозможно сравнить производительность государств по-настоящему.

Рейтинги плохо измеряют внутреннее административное трение

Гражданин может вообще не видеть значительную часть государственной бюрократии.

Внутри государства может происходить:

20 согласований;

50 обменов письмами;

повторный ввод одинаковых данных;

многоуровневая отчетность.

Внешний пользователь получает результат и не знает, какой ценой он был произведен.

Поэтому даже хороший уровень удовлетворенности услугой еще не означает высокую внутреннюю производительность.

Рейтинги недостаточно учитывают государственную обучаемость

Сегодня две страны могут находиться на одном уровне.

Но первая быстро учится, экспериментирует и распространяет успешные решения.

Вторая сохраняет существующую систему.

Через десять лет между ними возникнет большой разрыв.

Следовательно, для стратегического прогноза важен не только уровень эффективности, но и скорость изменения эффективности.

Это означает необходимость измерения институциональной обучаемости и адаптивности.

Рейтинг может запаздывать за реальностью

Крупная государственная реформа имеет лаг.

Сначала меняется законодательство.

Затем процессы.

Затем практика.

Затем пользовательский опыт.

Затем восприятие.

И только после этого международный показатель.

Если управлять исключительно по международному рейтингу, государство будет получать сигнал слишком поздно.

Поэтому нужны два класса KPI:

leading indicators — показывают, изменилась ли сама машина;

lagging indicators — показывают, появился ли конечный результат.

К первым относятся:

скорость процессов;

число согласований;

качество данных;

доля пилотов;

кадровые показатели;

автоматизация.

Ко вторым:

Government Effectiveness;

доверие;

качество услуг;

экономический эффект.

Рейтинги создают риск Goodhart’s law

Существует известный управленческий принцип: когда показатель превращается в цель, он рискует перестать быть хорошим показателем.

Если государству поставить задачу любой ценой повысить определенный рейтинг, возникает стимул улучшать именно те элементы, которые учитываются методологией, игнорируя неучтенные параметры.

Поэтому рейтинг должен оставаться индикатором, а не превращаться в самостоятельный объект государственной политики.

Цель:

не высокий рейтинг.

Цель:

высокая реальная эффективность.

Рейтинг является одним из способов ее внешней проверки.

От рейтинга — к forensic analysis государства-лидера

Настоящая Программа предлагает использовать значительно более глубокий метод.

После выявления страны-лидера проводится своеобразный институциональный forensic analysis.

Необходимо восстановить механизм производства результата.

Например, если страна обладает исключительно высокой способностью реализовывать инфраструктурные проекты, исследуются:

организационная структура;

система отбора проектов;

финансирование;

экспертиза;

проектные команды;

контрактная система;

распределение рисков;

контроль;

данные;

полномочия руководителей;

ответственность;

кадры;

цифровые инструменты.

То есть изучается не итоговый показатель, а производственная технология государства.

На этой основе формируется паспорт лучшей практики:

1. Какую проблему она решает.

2. Как устроен механизм.

3. Какой измеримый эффект получен.

4. Какие институты необходимы.

5. Какие ресурсы необходимы.

6. Каков срок внедрения.

7. Какие существуют риски.

8. Можно ли перенести практику в Россию.

9. Что необходимо изменить при российской адаптации.

10. Как измерить результат внедрения.

Это и есть переход от сравнительного рейтинга к институциональной инженерии.

Новая логика международного benchmarking

Таким образом, Программа должна использовать следующую последовательность:

РЕЙТИНГ
→ СТРАНА-ЛИДЕР
→ ЛУЧШАЯ ФУНКЦИЯ
→ КОНКРЕТНАЯ ПРАКТИКА
→ МЕХАНИЗМ РЕЗУЛЬТАТА
→ ОБЪЕКТИВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ
→ РОССИЙСКИЙ РАЗРЫВ
→ АДАПТАЦИЯ
→ ПИЛОТ
→ ИЗМЕРЕНИЕ
→ МАСШТАБИРОВАНИЕ.

Это принципиальная методология всей дальнейшей Главы 1.

Наша задача — не составить энциклопедию зарубежных административных систем.

Необходимо создать банк воспроизводимых государственных технологий.

И именно здесь возникает принципиальное отличие Субпрограммы-минимум от традиционного изучения зарубежного опыта.

Традиционное исследование заканчивается выводом:

«в такой-то стране существует интересная практика».

Программа должна идти дальше:

что конкретно необходимо сделать в России в понедельник утром, чтобы через определенный срок получить сопоставимый или лучший результат?

Именно такой уровень конкретности превращает международный benchmark из академического материала в инструмент глобального управленческого рывка.

Поэтому итоговый принцип настоящего раздела можно сформулировать следующим образом:

РЕЙТИНГИ НУЖНЫ, ЧТОБЫ НАЙТИ МИРОВОЙ ФРОНТИР.
ОБЪЕКТИВНЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ НУЖНЫ, ЧТОБЫ ИЗМЕРИТЬ РАЗРЫВ.
АНАЛИЗ МЕХАНИЗМОВ НУЖЕН, ЧТОБЫ ПОНЯТЬ, КАК РАЗРЫВ УСТРАНИТЬ.
СОБСТВЕННЫЕ НОВЫЕ РЕШЕНИЯ НУЖНЫ, ЧТОБЫ МИРОВОЙ ФРОНТИР ПРЕВЗОЙТИ.

********

1.13. Понятие мирового управленческого фронтира

Одним из центральных понятий Программы является мировой управленческий фронтир.

Под ним понимается наиболее высокий реально достигнутый в мире уровень качества государственного управления — как в целом, так и по отдельным государственным функциям и управленческим технологиям.

При этом мировой фронтир нельзя отождествлять с государством, занимающим первое место в одном международном рейтинге.

Это принципиально важно.

Ни одна современная страна не является одновременно лучшей в мире по всем элементам государственного управления.

Одно государство может иметь выдающуюся систему государственной службы.

Другое — исключительно сильный стратегический центр.

Третье — наиболее развитое результативное бюджетирование.

Четвертое — лучшую цифровую инфраструктуру.

Пятое — наиболее эффективную систему государственных закупок.

Шестое — сильнейшие механизмы децентрализации.

Седьмое — лучшую практику управления государственными мегапроектами.

Поэтому мировой управленческий фронтир имеет распределенный характер.

Он существует не в одной точке и не в одной стране.

Он распределен между различными государственными системами.

Именно это обстоятельство принципиально меняет методологию настоящей Программы.

Если исходить из идеи существования одного «идеального государства», возникает естественное стремление выбрать страну-лидера и максимально точно воспроизвести ее институты.

Но если мировой фронтир распределен, стратегия должна быть другой.

Необходимо определить лучшего мирового исполнителя по каждой значимой государственной функции.

Затем понять механизм его преимущества.

И уже после этого решать вопрос о возможности применения данного механизма в России.

Таким образом, мировой фронтир целесообразно рассматривать одновременно на нескольких уровнях.

Интегральный фронтир

Это государства, демонстрирующие наиболее высокий общий уровень Government Effectiveness и других связанных показателей качества институтов.

Они представляют особый интерес как системы, в которых большое количество элементов государственного управления одновременно находится на высоком уровне.

Но интегральный фронтир является только первой точкой анализа.

Функциональный фронтир

Здесь предметом сравнения является уже не государство в целом, а конкретная функция.

Например:

какая страна лучше всего организует высшую государственную службу;

где наиболее эффективно проводится spending review;

кто быстрее всего реализует инфраструктурные проекты;

где наиболее совершенна система государственных закупок;

какое государство лучше организует межведомственную координацию;

кто наиболее эффективно использует данные;

где быстрее масштабируются успешные пилоты.

Именно функциональный фронтир имеет наибольшую практическую ценность для Субпрограммы-минимум.

Процессный фронтир

Еще более глубокий уровень связан с конкретным государственным процессом.

Недостаточно знать, например, что государственные закупки некоторой страны оцениваются высоко.

Необходимо установить:

сколько времени занимает цикл закупки;

сколько операций он содержит;

как определяется качество;

как организована экспертиза;

кто принимает решение;

как распределяется риск;

как управляется государственный контракт;

какой процент контрактов заканчивается в первоначальные сроки;

какова стоимость самого закупочного процесса.

В результате объектом benchmarking становится уже производственная технология государственного управления.

Архитектурный фронтир

Некоторые преимущества государства создаются не одной процедурой, а архитектурой всей системы.

Например:

взаимоотношением центра правительства и министерств;

распределением полномочий между уровнями власти;

качеством горизонтальной координации;

структурой высшей государственной службы;

архитектурой данных;

способом организации долгосрочного целеполагания.

Такие элементы сложнее копировать, но именно они часто создают наиболее устойчивое преимущество.

Интеллектуальный фронтир

По мере роста сложности государственного управления все большее значение приобретает способность государства использовать знания.

Поэтому необходимо отдельно искать мировых лидеров по:

evidence-based policy;

форсайту;

сценарному моделированию;

государственной аналитике;

работе с наукой;

экспертными сетями;

институциональной памятью;

применению искусственного интеллекта.

Этот слой особенно важен для оценки ноократической мощности государства.

Технологический фронтир

Наконец, существует быстро меняющийся технологический фронтир.

Он включает:

цифровую идентификацию;

межведомственный обмен данными;

машиночитаемое регулирование;

проактивные услуги;

государственные платформы;

AI-copilot;

цифровые двойники;

автоматизированный контроль исполнения;

предиктивную аналитику.

В этой области мировой фронтир изменяется особенно быстро.

Поэтому решения, являющиеся передовыми сегодня, через пять лет могут стать стандартными.

Это создает ключевую проблему догоняющей модернизации.

Если Россия будет ориентироваться только на воспроизведение сегодняшнего фронтира, к моменту завершения реформы он снова окажется впереди.

Отсюда и возникает необходимость Субпрограммы-максимум.

Динамический фронтир

Существует еще один тип лидерства — скорость совершенствования государства.

Страна может пока не входить в мировой топ, но повышать качество управления значительно быстрее большинства остальных государств.

Такое государство особенно интересно для России.

У сегодняшнего лидера можно изучать конечную конструкцию.

У быстро растущего государства — технологию перехода.

Для реформы второе иногда даже полезнее первого.

Поэтому мировой фронтир Программы должен включать три типа государств:

сегодняшних абсолютных лидеров;

лидеров отдельных государственных функций;

государства, продемонстрировавшие наиболее сильную динамику институциональных улучшений.

Еще одна особенность мирового фронтира заключается в том, что он постоянно движется.

В редакции WGI 2025 года доступна пересчитанная на единой методологической основе история более чем 200 экономик за 1996–2024 годы, что позволяет исследовать не только состояние, но и динамику государственного управления. Всемирный банк отдельно подчеркивает, что WGI полезен для широких сравнений и анализа трендов, хотя для проектирования реформ необходима более детальная диагностика.
Следовательно, мировой фронтир нельзя определить один раз на весь пятилетний период.

Он должен ежегодно обновляться.

Каждый год могут появляться:

новые технологии;

новые государственные платформы;

новые модели AI-управления;

новые практики бюджетирования;

новые способы организации государственной службы;

новые формы межведомственного управления.

Поэтому в рамках Программы необходим постоянно обновляемый Реестр мирового управленческого фронтира.

Для каждой крупной функции в нем должны фиксироваться:

страна или институт-лидер;

измеримый результат;

механизм достижения;

стоимость;

скорость;

институциональные условия;

ограничения;

возможность российской адаптации;

состояние практики на текущий год.

Таким образом, мировой фронтир становится не теоретическим понятием, а рабочей системой поиска и отбора государственных технологий.

1.14. Устойчивые мировые лидеры государственного управления

Первую группу стран для исследования образуют устойчивые мировые лидеры.

Это государства, которые не просто однажды получили высокое значение международного показателя, а в течение длительного периода демонстрируют способность поддерживать высокое качество государственного управления.

Для Программы это особенно важная категория.

Разовое достижение может быть связано с благоприятной конъюнктурой, отдельным политическим циклом, исключительным руководителем или крупной реформой.

Устойчивое лидерство означает нечто большее.

Оно свидетельствует о наличии институционального механизма воспроизводства качества.

Система способна:

обновлять руководителей;

сохранять профессиональную государственную службу;

передавать институциональную память;

исправлять ошибки;

адаптироваться к новым условиям;

поддерживать качество при смене политических циклов.

Именно такой тип лидерства особенно ценен.

Современная группа верхнего фронтира

По последним доступным данным WGI после методологического пересмотра 2025 года, относящимся к 2024 году, на наиболее высоких уровнях Government Effectiveness находятся Сингапур с показателем 95,7, Япония — 91,9, Люксембург — 91,0, Дания — 88,5, Новая Зеландия — 87,3, Норвегия — 87,2, Швейцария — 87,1, Финляндия — 86,7, Австралия — 86,5 и Швеция — 85,8. Далее находятся, в частности, Канада с 85,5 и Нидерланды с 85,4.

Эту последовательность не следует трактовать как абсолютно точную иерархию качества.

WGI имеет статистическую неопределенность, а разница между несколькими близкими странами может не быть содержательно значимой.

Гораздо полезнее говорить о группе мирового фронтира.

Для настоящей Программы особенно интересны несколько различных моделей.

Сингапур

Сингапур важен как пример государства, сознательно создававшего высокопроизводительную государственную машину.

Особый интерес представляют:

качество кадрового отбора;

концентрация государственного внимания на стратегических приоритетах;

исполнительская дисциплина;

координация экономической и кадровой политики;

высокий статус профессионального государственного управления.

Но Сингапур является компактным городом-государством.

Поэтому его опыт особенно полезен на уровне механизмов, но значительно менее применим как готовая организационная модель России.

Япония

Япония принципиально важна по другой причине.

Это крупная высокоразвитая экономика со значительным населением, сложной промышленной системой и многоуровневой административной структурой.

Показатель Government Effectiveness Японии в 2024 году составлял 91,9 — второй результат в текущей шкале WGI.

Это делает Японию особенно важным доказательством того, что высокий уровень государственной эффективности не является исключительно привилегией очень малых государств.

Для России японский опыт интересен прежде всего с точки зрения:

профессиональной бюрократии;

институциональной памяти;

глубокой отраслевой экспертизы;

способности поддерживать сложные инфраструктурные и технологические системы.

Североевропейская группа

Дания, Норвегия, Финляндия и Швеция формируют другой устойчивый кластер.

Несмотря на различия между ними, для этой группы характерно сочетание:

высокого профессионализма;

развитой децентрализации;

высокого качества государственных услуг;

сильных местных институтов;

значительной автономии исполнителей;

развитых механизмов доверия и подотчетности.

Особенно важно, что высокая децентрализация здесь не означает отсутствия государственного единства.

Напротив, стандарты и общая институциональная культура позволяют сочетать местную автономию с высоким качеством национальной системы.

Швейцария

Швейцария особенно интересна для России как пример эффективной федеративной системы.

Высокая роль кантонов и коммун сочетается с устойчивостью общенациональной институциональной архитектуры.

Government Effectiveness Швейцарии в 2024 году находился на уровне 87,1.

Для России швейцарский опыт интересен не потому, что можно воспроизвести швейцарский федерализм.

Масштабы государств принципиально различны.

Но он показывает возможность сочетания:

территориальной автономии;

субсидиарности;

различных региональных моделей;

и высокой общей государственной эффективности.

Новая Зеландия

Новая Зеландия представляет особый интерес благодаря реформам государственного менеджмента, высокой прозрачности результатов и развитию систем ответственности государственных организаций.

Это одна из важных лабораторий концепции управления государством по результатам.

Одновременно ее небольшой масштаб требует осторожности при прямом переносе организационных решений.

Австралия и Канада

Для России эта группа особенно важна именно с точки зрения сопоставимости.

Обе страны имеют крупную территорию, федеративное устройство и значительную роль регионального уровня.

В 2024 году Government Effectiveness Австралии составлял 86,5, Канады — 85,5.

Это важный benchmark.

Он показывает, что территориальный масштаб и федерализм сами по себе не делают высокую государственную эффективность недостижимой.

Нидерланды

Нидерланды представляют интерес как система с сильными традициями координации, согласования интересов и развитого государственного менеджмента.

Это особенно важно для исследования не только вертикальной административной эффективности, но и сетевых механизмов управления сложными общественными системами.

Что объединяет устойчивых лидеров

На первый взгляд эти государства сильно различаются.

Сингапур и Швейцария.

Япония и Новая Зеландия.

Дания и Австралия.

Их невозможно свести к одной политико-административной модели.

Но именно поэтому особенно важно выявить инварианты лидерства.

Предварительно можно выделить следующие общие свойства:

высокое качество государственной службы;

значительная институциональная память;

способность концентрироваться на результатах;

предсказуемость;

достаточно ясное распределение ответственности;

качественная государственная аналитика;

сильные механизмы координации;

развитая система обратной связи;

способность постепенно совершенствовать собственные институты.

Для настоящей Программы главное значение имеет именно поиск таких инвариантов.

Если один и тот же механизм обнаруживается в странах с различной культурой, размером и политическим устройством, вероятность его универсальной применимости значительно повышается.

Поэтому необходимо изучать не только различия лидеров, но и общую архитектуру их успеха.

1.15. Государства, совершившие наиболее быстрый управленческий рывок

Вторая категория стран для исследования принципиально отличается от первой.

Это государства, которые не обязательно находятся на самой вершине мирового рейтинга, но продемонстрировали способность за сравнительно короткий исторический период существенно повысить качество государственного управления.

Их опыт имеет особую ценность для России.

У устойчивого лидера мы наблюдаем результат уже сложившейся системы.

Но часто неизвестно, насколько быстро подобную систему можно создать в другой стране.

Страна-реформатор позволяет исследовать именно переход:

что было сделано сначала;

какие институты реформировались;

как преодолевалось сопротивление;

какие изменения дали максимальный эффект;

какой результат появился через три, пять, десять лет.

Таким образом, в Программе необходимо изучать не только уровень, но и скорость институционального изменения.

При этом понятие «быстрый управленческий рывок» требует аккуратности.

Недостаточно просто вычесть одно место рейтинга из другого.

Необходимо учитывать:

изменение методологии;

доверительные интервалы;

изменение состава стран;

эффект низкой базы;

устойчивость результата;

сопутствующие экономические и политические изменения.

Особенно важно, что при пересмотре WGI 2025 года исторический ряд был полностью пересчитан назад до 1996 года. Поэтому все количественные сравнения динамики в настоящей Программе должны производиться внутри одной и той же пересчитанной версии данных, а не путем сопоставления цифр из различных выпусков WGI.

Как определять государственный рывок

Предлагается использовать несколько критериев одновременно.

Первый — существенное улучшение международных governance-показателей.

Второй — сохранение улучшения в течение достаточно длительного времени.

Третий — наличие идентифицируемых институциональных реформ.

Четвертый — подтверждение изменений объективными показателями государственных процессов.

Пятый — возможность проследить причинный механизм.

Именно такие случаи представляют наибольшую ценность.

Эстония

Эстония является одним из наиболее известных примеров ускоренной перестройки государственной системы после радикального институционального перехода.

В центре международного внимания обычно находятся:

цифровая идентификация;

интероперабельность государственных данных;

электронные услуги;

принцип однократного предоставления информации;

системное переосмысление государственных процессов.

В 2024 году показатель Government Effectiveness Эстонии по новой абсолютной шкале WGI составлял 76,6.

Эстония особенно полезна как пример того, как институциональный leapfrog может позволить сравнительно молодой административной системе отказаться от части исторически накопленной бюрократической сложности.

При этом ее малый масштаб ограничивает возможность прямого переноса модели в Россию.

Поэтому интерес представляют прежде всего архитектурные принципы.

Грузия

Грузия представляет важный пример ускоренной административной перестройки, особенно в сфере государственных услуг, регуляторных процессов и реформирования отдельных институтов.

Исторические данные WGI старых выпусков показывали существенное улучшение Government Effectiveness по сравнению с исходным положением 1990-х годов; например, в данных по 1996 году страна находилась примерно на уровне 28-го процентиля по этому измерению.

Для Программы особенно важно исследовать не политическую модель Грузии в целом, а технологии быстрого демонтажа неработающих административных процессов.

То есть вопрос должен ставиться так:

какие функции были полностью перепроектированы;

как быстро это было сделано;

какие старые процедуры были ликвидированы;

какие новые сервисные модели были созданы;

какие реформы оказались устойчивыми, а какие — нет.

Руанда

Руанда представляет совершенно иной тип управленческой трансформации.

В одном из документов Всемирного банка отмечалось, что Government Effectiveness страны в прежней версии WGI повысился примерно с 11-го процентиля в 1996 году до 53-го в 2012 году, параллельно с реформами государственной службы, децентрализации и организации государственного аппарата.

Для настоящей Программы этот пример интересен прежде всего тем, что показывает потенциальную скорость изменения административной способности даже при крайне сложных исходных условиях.

При этом отдельные элементы политической системы или институциональной организации Руанды могут быть неприменимы или нежелательны для России.

Это еще раз подтверждает основной принцип:

изучается механизм результата, а не копируется государственная система целиком.

Республика Корея

Южная Корея представляет особенно важный исторический пример государства развития.

Ее интерес заключается не только в совершенствовании собственно бюрократии, но и в способности государства использовать управление как инструмент ускоренной структурной трансформации экономики.

К 2024 году Government Effectiveness Республики Корея составлял 80,2 по абсолютной шкале WGI.

Особый интерес для России представляют:

концентрация на национальных приоритетах;

связь промышленной политики с образованием;

координация государства и бизнеса;

проектное управление модернизацией;

последующее развитие цифрового государства.

Объединенные Арабские Эмираты

ОАЭ представляют другой тип быстрого институционального экспериментирования.

Интерес вызывают:

государственные акселераторы;

экспериментальные административные механизмы;

высокая скорость внедрения цифровых сервисов;

попытки использовать новые технологии и ИИ в государственном управлении.

По данным WGI, Government Effectiveness ОАЭ в 2024 году составлял 75,8.

Однако ОАЭ, как и Сингапур, являются государством с масштабом, принципиально отличающимся от российского.

Поэтому полезность примера состоит прежде всего в изучении скорости государственного экспериментирования.

Что особенно важно изучать у стран-реформаторов

В случае устойчивого лидера ключевой вопрос:

как устроена лучшая система?

В случае государства быстрого рывка вопрос другой:

как система изменилась?

Необходимо исследовать:

кто был владельцем реформы;

сколько направлений реформировалось одновременно;

существовал ли сильный центральный проектный офис;

как отбирались кадры;

какие нормативные барьеры устранялись;

как измерялись результаты;

какие быстрые победы создавали поддержку реформы;

как преодолевалось сопротивление;

какие решения сначала пилотировались;

какие масштабировались сразу;

какие реформы пришлось отменить или скорректировать.

Для России именно эта информация будет фундаментом пятилетней дорожной карты.

1.16. Большие и малые государства: проблема сопоставимости

Одной из наиболее серьезных методологических ошибок международного benchmarking является прямое сравнение стран без учета масштаба управляемой системы.

Государство с населением несколько миллионов человек и небольшой территорией объективно управляет системой меньшей сложности, чем государство с десятками или сотнями миллионов жителей, огромной территорией, множеством регионов, климатических зон и экономических специализаций.

Это не означает, что малое государство автоматически эффективнее.

Но масштаб изменяет характер управленческой задачи.

Преимущества малого государства

Малое государство потенциально обладает несколькими преимуществами.

Короче коммуникационные цепочки.

Меньше уровней координации.

Высшие руководители находятся ближе к операционному уровню.

Проще создавать единые информационные системы.

Меньше количество крупных межрегиональных различий.

Быстрее распространяется успешная практика.

Проще организовать единый кадровый рынок высшего государственного управления.

При прочих равных это снижает транзакционные издержки координации.

Именно поэтому опыт Сингапура, Люксембурга или Эстонии чрезвычайно интересен, но не может напрямую определять норматив скорости или организационной сложности России.

Ограничения малого государства

Однако малый размер имеет и обратную сторону.

Меньше кадровый резерв.

Меньше возможностей для глубокой отраслевой специализации.

Меньше масштаб внутренних экспериментов.

Выше зависимость от внешних рынков и международной экспертизы.

Ограничены возможности создания дорогостоящей государственной технологической инфраструктуры исключительно для внутреннего рынка.

Следовательно, малая система не является автоматически более совершенной.

Она просто имеет другой профиль преимуществ и ограничений.

Проблема большого государства

Большая страна сталкивается с дополнительными уровнями сложности.

Неоднородность регионов.

Различия доходов.

Различия плотности населения.

Огромные транспортные расстояния.

Многоуровневое управление.

Необходимость координации большого количества органов.

Большие информационные потоки.

Риск появления длинных административных цепочек.

Следовательно, крупное государство особенно чувствительно к качеству интеграционного ствола.

Чем больше система, тем выше цена плохой архитектуры горизонтальной координации.

Преимущества крупного государства

Но масштаб способен создавать и огромные преимущества.

Большой кадровый резерв.

Крупная научная система.

Большой рынок.

Возможность содержать глубоко специализированные аналитические институты.

Большие массивы данных.

Много регионов, способных одновременно проводить различные эксперименты.

Высокий эффект масштабирования успешного решения.

Если одна административная инновация экономит один час времени гражданина в небольшом государстве, эффект ограничен числом пользователей.

В России тот же механизм, масштабированный на десятки миллионов взаимодействий, способен давать огромный совокупный эффект.

Следовательно, масштаб создает не только издержки сложности, но и эффект масштаба управленческой инновации.

Крупные государства среди лидеров

Текущие данные WGI показывают, что большой масштаб не исключает высокой эффективности.

В 2024 году Япония имела показатель Government Effectiveness 91,9, Австралия — 86,5, Канада — 85,5, Германия — 81,4, Республика Корея — 80,2, США — 77,8.

Эти государства существенно различаются по населению, территории и устройству.

Но их существование принципиально важно для российской Программы.

Оно означает, что аргумент «Россия слишком большая для высокоэффективного государства» не может считаться достаточным объяснением отставания.

Масштаб усложняет задачу.

Но не делает ее нерешаемой.

Двойная система benchmarking России

Поэтому для России предлагается использовать две группы benchmark одновременно.

Первая группа — абсолютный мировой фронтир.

Здесь размер государства значения не имеет.

Если Сингапур выполняет определенную государственную операцию лучше всех, именно этот результат остается мировым стандартом.

Вторая группа — структурно сопоставимые государства.

Это крупные страны, федерации, государства с многоуровневым управлением, большой территорией и сложной региональной структурой.

Они показывают, какой уровень эффективности практически достижим при условиях, более близких к российским.

Такой подход позволяет избежать двух крайностей.

Первая — оправдывать любое отставание масштабом.

Вторая — требовать механического воспроизведения показателей маленького города-государства в совершенно иной системе.

Российский масштаб как потенциальное преимущество

Стратегическая цель состоит не в том, чтобы устранить сам масштаб.

Это невозможно и бессмысленно.

Необходимо снизить управленческую стоимость масштаба.

Современные технологии делают это впервые реально возможным.

Единые данные.

Облачные платформы.

Автоматизированная отчетность.

AI-анализ.

Цифровые двойники.

Удаленная совместная работа.

Типовые государственные компоненты.

Национальные платформы.

Все эти технологии уменьшают зависимость скорости координации от физического расстояния.

В результате государство российского масштаба потенциально может получить уникальное преимущество:

масштаб большой страны при транзакционных издержках, приближающихся к значительно более компактной системе.

Именно такую задачу необходимо ставить перед Субпрограммой-максимум.

1.17. Федеральные и унитарные модели

Вторым важнейшим фактором сопоставимости является территориально-государственная архитектура.

Мировые лидеры эффективности существуют как среди унитарных, так и среди федеративных государств.

Это сразу показывает: сама форма территориального устройства не предопределяет качество государственного управления.

OECD отдельно отмечает, что федеральная страна не обязательно является более децентрализованной, чем унитарная: существуют относительно централизованные федерации и глубоко децентрализованные унитарные государства. Результат децентрализации зависит прежде всего от того, как распределены полномочия, ресурсы и ответственность и как организована координация между уровнями власти.

Унитарная модель

Формально унитарное государство имеет единый источник государственной власти на национальном уровне, а полномочия региональных и местных уровней в конечном счете определяются национальной системой.

Однако внутри этой категории существуют чрезвычайно разные модели.

Есть сравнительно централизованные государства.

Есть сильно децентрализованные.

Есть государства с автономными регионами.

Есть системы, где местный уровень играет огромную роль в образовании, здравоохранении и социальных услугах.

Поэтому понятие «унитарное» само по себе практически ничего не говорит о фактической управленческой централизации.

Федеративная модель

В федерации полномочия конституционно распределены между федеральным уровнем и субъектами Федерации.

Региональные образования обладают собственным правовым статусом и значительным набором полномочий, который федеральный центр не может произвольно изменить обычным административным решением. OECD отмечает, что в федерациях региональные власти часто имеют значительные компетенции в образовании, социальной политике, экономическом развитии, транспорте, окружающей среде и других сферах.

Это создает принципиально другую управленческую архитектуру.

Преимущества федерализма

Федерация потенциально позволяет лучше учитывать территориальные различия.

Решение, оптимальное для промышленного региона, не обязательно оптимально для сельскохозяйственного.

Мегаполис требует другого управления, чем малонаселенная северная территория.

Региональная автономия позволяет адаптировать политику.

Второе преимущество — экспериментирование.

Множество регионов способны параллельно тестировать различные решения.

Один субъект Федерации реформирует систему социальных услуг одним способом.

Другой — другим.

Через несколько лет результат можно сравнить.

Успешную практику масштабировать.

Федерализм в этом случае становится механизмом распределенного государственного R&D.

Третье преимущество — конкуренция управленческих моделей.

Регионы могут сравнивать собственные результаты и перенимать лучшие решения.

Издержки федерализма

Но существует и обратная сторона.

Дублирование функций.

Разные стандарты.

Сложные межбюджетные отношения.

Конфликты полномочий.

Различия административной способности регионов.

Высокая стоимость горизонтальной и вертикальной координации.

Проблема ответственности, когда гражданину трудно понять, какой уровень власти отвечает за результат.

OECD особо указывает, что неясное распределение обязанностей между уровнями власти увеличивает стоимость предоставления услуг и выработки политики; децентрализация также способна приводить к фрагментации и потере экономии от масштаба, если архитектура спроектирована плохо.

Следовательно, федерализм способен быть как усилителем государственной эффективности, так и источником дополнительных транзакционных издержек.

Результат определяется дизайном.

Ключевой принцип — ясность ответственности

Для каждой крупной функции необходимо определить:

какой уровень устанавливает стандарт;

какой финансирует;

какой исполняет;

какой контролирует;

какой собирает данные;

кто является владельцем конечного результата.

Особенно опасна ситуация, когда ответственность распределена между несколькими уровнями таким образом, что никто не отвечает за итог.

Поэтому один из центральных принципов эффективного федерализма:

полномочия, ресурсы и ответственность должны находиться максимально близко друг к другу.

Если регион отвечает за результат, но не имеет необходимых ресурсов, модель не работает.

Если центр финансирует функцию, но не имеет достоверных данных о результате, также возникает управленческий разрыв.

Субсидиарность

Полезным принципом является субсидиарность.

Функция должна выполняться на наиболее низком уровне управления, который способен качественно решить соответствующую задачу.

Но это не означает автоматической передачи всего вниз.

Некоторые функции имеют очевидный эффект масштаба.

Единая цифровая инфраструктура.

Национальные платформы данных.

Крупная научно-технологическая политика.

Федеральная транспортная сеть.

Макроэкономическая политика.

Общенациональные стандарты.

Такие задачи рационально концентрировать или координировать на более высоком уровне.

Другие функции требуют глубокого знания местной ситуации.

Их чрезмерная централизация снижает качество.

Следовательно, эффективное государство должно постоянно искать оптимальный уровень исполнения каждой функции.

Асимметричная децентрализация

Отдельного внимания заслуживает возможность различного объема полномочий для территорий с разной административной способностью.

OECD отмечает растущее использование асимметричных моделей, при которых различным регионам одного государства могут предоставляться разные полномочия с учетом их особенностей или способности исполнять функции.

Для России этот механизм потенциально важен.

Москва, крупный индустриальный субъект и небольшой регион имеют различный масштаб управленческих систем.

Не обязательно, чтобы каждая государственная функция организационно реализовывалась совершенно одинаково.

Но различия должны быть прозрачными, управляемыми и не разрушать единое пространство государства.

Федерализм как преимущество России

В настоящей Программе российский федерализм предлагается рассматривать не только как ограничение координации, но и как один из потенциальных источников глобального управленческого преимущества.

Россия располагает большим количеством региональных управленческих систем.

Это означает возможность одновременно запускать десятки пилотов.

Задача федерального центра в новой модели:

создавать общие стандарты;

обеспечивать национальные платформы;

предоставлять данные и AI-инфраструктуру;

измерять результаты;

сравнивать регионы;

выявлять лидеров;

быстро масштабировать лучшие решения.

Задача регионов:

адаптировать политику;

экспериментировать;

создавать новые управленческие практики;

быстро решать территориальные задачи.

Таким образом, оптимальная модель может соединить:

сильный интеграционный ствол на федеральном уровне и высокую экспериментальную способность региональных ветвей.

Это непосредственно связывает мировой опыт многоуровневого управления с концепцией стволовой государственной власти.

1.18. Почему невозможно скопировать одну национальную модель целиком

Изучение лучших государств мира неизбежно вызывает вопрос:

почему Россия не может просто выбрать наиболее эффективную страну и воспроизвести ее государственную систему?

Ответ заключается в том, что любой институт работает внутри системы институциональных взаимозависимостей.

Государственный механизм нельзя полностью отделить от среды, в которой он существует.

Различия масштаба

Первое очевидное различие — размер.

Система, хорошо работающая в государстве с несколькими миллионами жителей, может резко увеличить транзакционные издержки при масштабировании на страну со значительно большим населением и территорией.

И наоборот, крупная централизованная инфраструктура может быть экономически нецелесообразна для малого государства.

Различия государственного устройства

Федерация не может напрямую перенести механизмы государства, где практически все ключевые полномочия находятся в одном административном центре.

Необходимо учитывать конституционное распределение компетенций.

Различия правовой системы

Институт, построенный внутри одной правовой традиции, может требовать серьезной адаптации при переносе в другую.

Это особенно относится к:

государственной службе;

административному праву;

судебному контролю;

закупкам;

контрактным механизмам;

регулированию.

Различия финансовой архитектуры

Способность региона реализовать функцию зависит от:

налоговой базы;

межбюджетных трансфертов;

доступа к финансированию;

бюджетной автономии;

правил государственного долга.

Поэтому одинаковое административное полномочие может работать совершенно по-разному при разных финансовых механизмах.

Различия человеческого капитала

Некоторые государственные модели предполагают наличие большого количества высококвалифицированных профессиональных государственных менеджеров.

Если соответствующей кадровой инфраструктуры нет, формальное внедрение модели превращается в имитацию.

Поэтому институциональная реформа часто должна начинаться с подготовки людей.

Различия уровня доверия

В обществах с высоким институциональным доверием государство может использовать более легкие механизмы контроля.

Там, где доверие ниже, механический перенос такой модели способен увеличить злоупотребления.

С другой стороны, бесконечное усиление контроля само способно препятствовать формированию доверия.

Следовательно, контроль должен соответствовать институциональной среде и реальному риску.

Различия цифровой инфраструктуры

Принцип однократного предоставления данных работает только там, где государственные информационные системы способны надежно обмениваться информацией.

Проактивная услуга требует:

идентификации;

качественных реестров;

правового основания;

совместимых данных;

информационной безопасности.

Поэтому нельзя просто принять нормативный акт о проактивном государстве.

Сначала должна существовать соответствующая инфраструктура.

Различия административной культуры

Государственная система включает не только формальные нормы.

Огромное значение имеют неформальные правила.

Как воспринимается ответственность?

Насколько руководитель готов принимать решение?

Допустима ли ошибка при добросовестном эксперименте?

Как относятся к межведомственному сотрудничеству?

Что важнее в повседневной практике — результат или формальное соблюдение процесса?

Две страны могут иметь практически одинаковое законодательство и принципиально разную государственную эффективность именно из-за различной административной культуры.

Различия исторической траектории

Институты имеют историю.

Они редко создаются с нуля.

Каждая реформа накладывается на существующий слой:

органов;

кадров;

информационных систем;

законодательства;

бюджетов;

устоявшихся отношений.

Поэтому государственный дизайн всегда имеет элемент path dependence — зависимости от предшествующей институциональной траектории.

Это не означает невозможности радикального изменения.

Но означает необходимость учитывать стоимость перехода.

Различия стратегических задач

Наконец, страны могут иметь принципиально разные приоритеты.

Малое международное финансовое государство решает одну систему задач.

Крупная промышленная федерация — другую.

Страна с молодой быстрорастущей демографией — третью.

Государство с огромной транспортной территорией — четвертую.

Поэтому эффективная государственная архитектура должна соответствовать стратегии развития конкретной страны.

Опасность институционального карго-культа

Наиболее опасная ошибка — воспроизвести внешнюю форму института, не воспроизводя механизм его эффективности.

Можно создать Delivery Unit.

Можно назвать подразделение Центром правительства.

Можно принять положение о Senior Civil Service.

Можно создать цифровую платформу.

Можно ввести KPI.

Но если не изменились:

полномочия;

ответственность;

данные;

мотивация;

кадры;

ресурсы;

процессы принятия решений,

новый институт может остаться только названием.

Это и есть институциональный карго-культ:

копируется форма, но не воспроизводится механизм результата.

Программа должна применять прямо противоположный подход.

Копировать необходимо механизм, а не оболочку

При изучении каждой лучшей практики сначала необходимо понять:

какую проблему она решает;

какой механизм создает эффект;

какие условия необходимы;

какие стимулы существуют у участников;

какие данные используются;

где находится ответственность;

какова стоимость;

как измеряется результат.

После этого внешний организационный дизайн может быть изменен под российскую систему.

Например, конкретная зарубежная Delivery Unit может быть неприменима организационно.

Но принцип:

ограниченное количество приоритетов;

прямой доступ к руководству;

актуальные данные;

короткий цикл контроля;

быстрое снятие барьеров

может быть универсальным.

Именно механизм и представляет ценность.

Различная переносимость институтов

Не все государственные технологии одинаково легко переносятся.

Относительно хорошо переносимы:

методики spending review;

стандарты управления проектами;

принципы once-only data;

технологии dashboard;

методики ex post evaluation;

некоторые закупочные механизмы;

управленческая аналитика.

Более глубокой адаптации требуют:

системы высшей государственной службы;

бюджетные отношения;

Delivery Units;

системы межведомственной координации;

региональное управление.

Наиболее сложно непосредственно переносить:

конституционную архитектуру;

баланс ветвей власти;

модель федерализма;

общественную культуру;

неформальные институты;

исторически сложившуюся систему легитимности.

Именно поэтому российская Программа не должна становиться сборником импортированных институтов.

Российская модель как синтез мирового фронтира

Цель заключается в другом.

Необходимо создать российскую синтетическую модель эффективного государства.

Она должна соединять:

лучшие мировые практики;

российскую конституционную и институциональную реальность;

масштаб страны;

федеративное устройство;

российские лучшие региональные практики;

концепцию интеграционного ствола;

Идеологический комплекс как систему долгосрочного целеполагания;

ноократический принцип;

возможности цифровых технологий и ИИ.

Это будет не «сингапурская Россия».

Не «скандинавская Россия».

Не «эстонская Россия».

И не механическая смесь иностранных институтов.

Задача состоит в создании собственной архитектуры, использующей лучшие доказанные механизмы независимо от места их происхождения.

В результате метод глобального benchmarking приобретает следующий смысл.

У Сингапура можно взять определенные принципы кадровой системы и стратегической концентрации.

У Японии — элементы профессиональной отраслевой экспертизы и институциональной памяти.

У Дании и других североевропейских государств — механизмы автономии и ответственности.

У Новой Зеландии — отдельные технологии управления результатами.

У Швейцарии — опыт субсидиарности и территориальной ответственности.

У Эстонии — принципы архитектуры данных.

У Южной Кореи — механизмы ускоренной национальной модернизации.

У других стран — лучшие закупки, бюджетирование, аналитические центры, проектное управление и государственные сервисы.

Но конечная система должна быть интегрирована уже российским стволом.

Именно поэтому следующий этап исследования заключается не в поиске одной страны для подражания, а в построении комбинированного мирового benchmark государственного управления.

Его базовый принцип:

ИЗУЧАТЬ ВСЕХ ЛИДЕРОВ.
ВЫБИРАТЬ ЛУЧШИЙ МЕХАНИЗМ ДЛЯ КАЖДОЙ ФУНКЦИИ.
АДАПТИРОВАТЬ ЕГО К РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЕ.
СОЕДИНЯТЬ РЕШЕНИЯ В ЕДИНУЮ АРХИТЕКТУРУ.
ТАМ, ГДЕ МИРОВОЙ ПРАКТИКИ НЕДОСТАТОЧНО, — СОЗДАВАТЬ НОВУЮ.

*****

1.19. Комбинированный мировой benchmark

Проведенный выше анализ приводит к принципиальному выводу: для России недостаточно выбрать одну страну-лидера и использовать ее в качестве единственного эталона государственного управления.

Мировой фронтир распределен между различными странами.

Сингапур демонстрирует исключительную концентрацию управленческой мощности и развитую систему подготовки государственных руководителей.

Япония — глубокую профессиональную и отраслевую компетентность государственного аппарата.

Североевропейские страны — эффективное сочетание высокой автономии государственных институтов, децентрализации, доверия и ответственности.

Новая Зеландия — развитые инструменты управления результатами.

Швейцария — устойчивую федеративную и субсидиарную архитектуру.

Эстония — радикальный реинжиниринг государственных процессов и архитектуры данных.

Республика Корея — способность государства становиться инструментом ускоренной структурной и технологической модернизации.

Другие государства обладают передовыми решениями в бюджетировании, государственном аудите, закупках, управлении инвестициями, работе с данными и цифровых государственных сервисах.

Следовательно, мировой benchmark должен быть комбинированным.

Под комбинированным мировым benchmark в настоящей Программе понимается синтетическая модель государственного управления, составленная из лучших доказавших эффективность решений различных стран.

Задача состоит не в создании теоретического «идеального государства».

Речь идет о гораздо более практической конструкции.

Для каждой критической функции государственного управления должен быть найден лучший или один из лучших существующих в мире механизмов.

Формируется своеобразный портфель мирового управленческого фронтира.

В него входят не страны как таковые, а конкретные государственные технологии.

Например:

кадровый отбор;

подготовка высших государственных руководителей;

стратегический форсайт;

Центр правительства;

межведомственная координация;

Delivery Management;

разработка государственной политики;

работа с научной экспертизой;

результативное бюджетирование;

Spending Reviews;

государственные закупки;

управление инфраструктурными инвестициями;

управление мегапроектами;

цифровая идентификация;

архитектура межведомственных данных;

проактивные услуги;

региональная децентрализация;

ex post evaluation;

институциональная память;

государственные AI-системы.

Для каждой из этих функций необходимо отвечать не на один, а на несколько вопросов.

Кто сегодня находится на мировом фронтире?

Как именно устроен механизм?

Какой измеримый результат он создает?

Какие институциональные условия делают его работоспособным?

Можно ли воспроизвести этот механизм в России?

Что потребуется изменить при российской адаптации?

И наконец:

можно ли создать решение лучше существующего мирового образца?

Таким образом, комбинированный benchmark одновременно выполняет две функции.

Первая — задает цель Субпрограммы-минимум.

Вторая — показывает исходную точку для Субпрограммы-максимум.

Три группы benchmark

Для каждого направления целесообразно использовать три группы государств.

Первая группа — абсолютные мировые лидеры.

Именно они показывают максимальный реально достигнутый результат.

Если определенная система государственных услуг работает лучше всего в небольшой стране, ее малый размер не отменяет существования данного мирового стандарта.

Вторая группа — структурно сопоставимые государства.

Для России особенно важны:

крупные экономики;

федерации;

страны с большой территорией;

государства со сложной многоуровневой системой управления.

Их опыт показывает, насколько высокие результаты достижимы в условиях, более близких к российским.

Третья группа — государства быстрого институционального рывка.

Они позволяют изучать не конечное состояние, а саму технологию реформирования.

Таким образом, по одной функции могут одновременно существовать несколько benchmark.

Например:

benchmark результата;

benchmark институциональной архитектуры;

benchmark скорости реформы.

Это значительно полезнее простой таблицы мест.

От страны к механизму

Главной единицей комбинированного benchmark становится управленческий механизм.

Предположим, Сингапур показывает высокий уровень координации стратегических приоритетов.

Нам недостаточно зафиксировать:

«Сингапур эффективен».

Необходимо разложить систему:

где осуществляется стратегический анализ;

какой орган координирует whole-of-government planning;

как министерства связывают собственные планы с общенациональными приоритетами;

как работает государственный форсайт;

как готовятся руководители, способные работать между ведомственными границами;

как обеспечивается связь между политическим руководством и профессиональным аппаратом.

Только после этого появляется переносимое знание.

Аналогичный подход применяется к Японии.

Недостаточно сказать:

«японская бюрократия профессиональна».

Необходимо выяснить:

как осуществляется набор;

как происходит развитие государственного служащего;

как накапливается отраслевая экспертиза;

какими институтами поддерживается аналитическая память;

как связаны министерства и исследовательская инфраструктура;

как исторический опыт политики преобразуется в новое государственное знание.

Таким образом, комбинированный benchmark строится не из национальных брендов, а из разобранных на элементы производственных технологий государства.

Паспорт мировой лучшей практики

Для каждого решения, включаемого в мировой benchmark, целесообразно формировать стандартный паспорт.

Он должен содержать:

государственную функцию;

страну или институт-лидера;

исходную проблему;

описание механизма;

архитектуру ответственности;

необходимые кадры;

необходимые данные;

финансовую модель;

измеримые результаты;

срок формирования института;

основные риски;

ограничения применимости;

степень применимости к России;

необходимые изменения российского законодательства и организации;

KPI российского пилота.

Это превращает изучение зарубежного опыта в подготовку к внедрению.

Мировой benchmark должен постоянно обновляться

Комбинированный benchmark невозможно утвердить один раз на пять лет.

Особенно быстро изменяются:

цифровое государство;

искусственный интеллект;

анализ данных;

автоматизация;

предиктивное управление.

Поэтому предлагается проводить ежегодный международный обзор государственных инноваций.

Каждая новая значимая практика должна оцениваться на предмет:

реального эффекта;

масштабируемости;

устойчивости;

возможности применения в России.

В результате Программа получает динамический мировой benchmark.

Россия сравнивает себя не с замороженным состоянием мира на момент начала реформы, а с постоянно движущимся фронтиром.

От комбинированного benchmark к российской архитектуре

Однако даже совокупность лучших мировых механизмов сама по себе еще не образует хорошего государства.

Лучшие детали необходимо правильно соединить.

Можно собрать превосходные отдельные элементы, но получить слабую систему, если их интерфейсы несовместимы.

Следовательно, после этапа отбора возникает второй уровень задачи — архитектурная интеграция.

Именно здесь особое значение приобретает развиваемая в настоящей Программе идея интеграционного ствола государственной системы.

Комбинированный мировой benchmark отвечает на вопрос:

какие механизмы являются лучшими?

Российская государственная архитектура должна ответить:

как соединить их в единую управляемую систему?

Так возникает принцип:

МИРОВОЙ ФРОНТИР ДАЕТ ЛУЧШИЕ ЭЛЕМЕНТЫ.
РОССИЙСКАЯ АРХИТЕКТУРА ДОЛЖНА СОЕДИНИТЬ ИХ В ЕДИНОЕ ЦЕЛОЕ.

Именно с этой точки зрения далее рассматриваются отдельные страны-лидеры.

Первой из них является Сингапур.

1.20. Сингапур: государство высокой управленческой мощности

Сингапур занимает особое место среди государств-лидеров.

По последним сопоставимым данным Worldwide Governance Indicators за 2024 год Сингапур получил 95,7 балла из 100 по Government Effectiveness — наивысшее значение среди охваченных экономик. Япония с 91,9 находилась на втором месте.

Однако значение сингапурского опыта состоит не только в высоком международном показателе.

Сингапур представляет собой один из наиболее последовательных примеров государства, которое рассматривало качество государственного аппарата как стратегический национальный ресурс.

Для страны без крупного внутреннего рынка и значительных природных ресурсов административная способность, качество человеческого капитала, инфраструктура и способность быстро адаптироваться к изменениям объективно приобрели особое значение.

Поэтому государственное управление превратилось в один из центральных факторов национальной конкурентоспособности.

Государство как конкурентное преимущество

В сингапурской модели государственный аппарат нельзя рассматривать исключительно как административный механизм исполнения законодательства.

Он выполняет значительно более широкую функцию.

Государство участвует в:

долгосрочном стратегическом планировании;

развитии инфраструктуры;

формировании человеческого капитала;

создании благоприятной деловой среды;

развитии новых компетенций;

предвидении будущих вызовов;

координации сложных межсекторных задач.

То есть государство работает как организатор национальной способности к развитию.

Это близко к введенному в настоящей Программе понятию управленческой мощности.

Whole-of-Government как принцип

Одной из важнейших характеристик Сингапура является систематическое использование whole-of-government perspective.

Сама Public Service Division прямо указывает, что современным руководителям государственной службы необходима способность видеть системные взаимозависимости и разрешать напряжения, существующие между различными частями государственной системы. Administrative Service специально развивает руководителей, способных интегрировать работу различных секторов, «соединять точки» между ведомствами и обеспечивать общегосударственную перспективу.

Это принципиально важно.

В большинстве государств глубокая специализация ведомств со временем создает собственные профессиональные культуры, системы KPI, бюджеты и информационные контуры.

Результатом становится риск ведомственной оптимизации.

Каждое министерство может эффективно решать собственную задачу, но государство в целом теряет способность оптимизировать межведомственный результат.

Сингапурская система сознательно инвестирует в кадры и институты, способные работать поверх ведомственных границ.

Именно в этом можно видеть один из функциональных мировых аналогов идеи интеграционного ствола.

Речь не идет о тождестве моделей.

Сингапурская государственная архитектура имеет собственную конституционную и историческую основу.

Но управленческий принцип схож:

специализированные части государства должны быть соединены сильными механизмами интеграции.

Стратегическая способность

Сингапур систематически развивает не только операционное управление, но и способность работать с будущим.

Centre for Strategic Futures действует внутри Strategy Group Prime Minister’s Office и ставит целью создание «strategically agile public service», способной работать в сложной и быстро меняющейся среде. Его задачи включают стратегическое предвидение, анализ будущих трендов и рисков и передачу соответствующих выводов лицам, принимающим решения.

История этого института также показательна.

Работа со сценариями началась в государственном секторе Сингапура еще в конце 1980-х годов.

В 1995 году в Prime Minister’s Office был создан Scenario Planning Office.

В 2003 году он стал Strategic Policy Office.

В 2009 году появился Centre for Strategic Futures.

В 2015 году CSF вошел в Strategy Group Prime Minister’s Office, созданную для whole-of-government strategic planning, приоритизации, координации и развития новых государственных возможностей.

Таким образом, форсайт здесь не представляет собой разовое исследование будущего.

Он институционализирован как постоянная государственная функция.

Это чрезвычайно важный урок для России.

Государство должно анализировать не только проблемы, которые уже возникли.

Оно должно постоянно спрашивать:

что изменится через пять лет;

какие тренды способны разрушить существующую модель;

какие новые возможности возникают;

где сегодня необходимо создать компетенции, которые понадобятся завтра.

Государственная способность как объект постоянного развития

Public Service Division занимается не только текущим управлением кадрами.

Ее организационная структура включает направления, отвечающие за public sector transformation, leadership development, workforce development и развитие государственных возможностей. PSD описывает собственную роль как подготовку государственной службы к будущему и поддержку системных преобразований на whole-of-government, министерском и агентском уровнях.

Это отражает важный принцип:

само государство является объектом постоянного развития.

В традиционной бюрократической модели предполагается, что государственная машина существует, а реформируются отрасли вокруг нее.

Сингапурская практика показывает другую логику.

Государственная машина сама должна постоянно обновлять:

кадры;

компетенции;

процессы;

цифровые инструменты;

формы взаимодействия;

способность работать со сложностью.

Именно этот принцип необходимо положить в основу российской модели непрерывного государственного саморазвития.

Сингапур нельзя копировать целиком

При всей значимости сингапурского опыта необходимо жестко учитывать проблему масштаба.

Сингапур — компактное город-государство.

Россия — огромная федерация.

Сингапурская система имеет короткие административные расстояния, значительно меньшее число территориальных уровней и более компактную сеть государственных организаций.

Следовательно, нормативы координации, организационная плотность и степень централизации не могут переноситься непосредственно.

Нельзя построить российскую реформу на предположении:

«если это работает в Сингапуре, необходимо просто сделать то же самое».

Правильный вопрос иной:

какие механизмы позволяют Сингапуру превращать небольшой масштаб в высокую управленческую мощность и какие из этих механизмов можно масштабировать технологически и организационно на Россию?

К таким механизмам относятся:

долгосрочная кадровая политика;

меритократический принцип;

системное выращивание государственных руководителей;

межсекторная ротация;

whole-of-government perspective;

стратегический форсайт;

концентрация на национальных приоритетах;

связь стратегического анализа и принятия решений;

постоянное развитие государственной способности.

Именно эти механизмы представляют наибольшую ценность для российского комбинированного benchmark.

1.21. Сингапурская модель государственной службы

Одним из фундаментальных элементов сингапурской управленческой модели является государственная служба.

Ее особенность заключается не только в высоких требованиях к отдельному служащему.

Главное — существование системы поиска, отбора, развития и перемещения управленческого таланта на протяжении всей карьеры.

Меритократия как институциональный принцип

Public Service Commission Сингапура определяет себя как независимый и нейтральный орган, защищающий принципы integrity, impartiality и meritocracy государственной службы.

Таким образом, меритократия рассматривается не как лозунг, а как институциональный принцип кадровой системы.

PSC Scholarship является одним из наиболее известных инструментов раннего привлечения талантов.

Комиссия прямо определяет эту программу как premier government scholarship, предоставляемую на основе заслуг и предназначенную для подготовки кадров к различным карьерным траекториям государственной службы. В оценке кандидатов учитываются не только академические достижения, но также лидерский потенциал, личностные качества и готовность служить обществу.

Однако важно не упрощать эту систему до тезиса:

«Сингапур выбирает лучших выпускников и делает из них чиновников».

Современная модель значительно шире.

PSC и Public Service Division подчеркивают необходимость разнообразия опыта и перспектив, наличие различных точек входа в государственную службу и возможности для mid-career entrants.

Это важное развитие меритократической модели.

Государство не должно формировать полностью закрытую административную касту.

Ему необходимо соединять:

раннее выращивание кадров;

внутреннюю карьеру;

отбор по фактическим результатам;

вход талантливых специалистов извне.

Administrative Service

Особое место занимает Administrative Service.

Public Service Division определяет ее целью развитие руководителей, обладающих whole-of-government perspectives and capabilities и способных разрабатывать и реализовывать политику, улучшающую жизнь граждан.

Ключевой особенностью является межсекторное развитие.

Будущие руководители получают опыт работы в различных направлениях государственной службы.

PSD выделяет, в частности:

инфраструктуру и окружающую среду;

экономическое развитие;

социальный сектор;

безопасность;

информационные технологии и smart systems;

центральное государственное управление.

При этом от административных руководителей ожидается одновременно два типа компетентности.

С одной стороны — содержательная глубина в нескольких секторах.

С другой — способность видеть whole-of-government взаимозависимости, использовать межведомственные сети и интегрировать работу различных частей государства.

Это особенно важный принцип для России.

Традиционная карьера государственного руководителя часто формирует глубокое знание одного ведомства.

Но руководителю национального уровня необходимо другое качество — способность управлять интерфейсами между системами.

Например, развитие искусственного интеллекта невозможно эффективно управлять только как вопрос информационных технологий.

Необходимо одновременно понимать:

науку;

образование;

энергетику;

вычислительную инфраструктуру;

регулирование;

финансирование;

промышленность;

международную конкуренцию.

Следовательно, высший государственный руководитель должен становиться не просто профессионалом одной вертикали, а интегратором нескольких сложных систем.

Public Service Leadership Programme

Наряду с Administrative Service существует Public Service Leadership Programme — PSLP.

Если Administrative Service ориентирован прежде всего на формирование руководителей с широкой whole-of-government перспективой, PSLP развивает лидеров для ключевых позиций внутри отдельных секторов государственной службы.

Таким образом, сингапурская модель пытается решать фундаментальную кадровую дилемму:

ширина или глубина?

Государству нужны и системные интеграторы, и глубокие отраслевые специалисты.

Если все высшие руководители являются универсальными менеджерами, государство теряет профессиональную глубину.

Если все руководители являются узкими отраслевыми экспертами, государство теряет способность к межсистемной интеграции.

Сингапурская модель институционально разделяет и одновременно соединяет эти два типа лидерства.

Это чрезвычайно важный урок для концепции российского Высшего корпуса государственной службы.

Российская система также должна иметь как минимум две траектории:

межотраслевые руководители-интеграторы;

высшие профессиональные и отраслевые руководители.

Обе траектории должны обладать сопоставимым статусом.

Иначе профессиональный эксперт будет вынужден становиться универсальным администратором только ради карьерного продвижения, а государство потеряет его глубокую компетентность.

Ротация как способ формирования системного мышления

Межведомственная и межсекторная ротация имеет в сингапурской модели не только кадровое значение.

Она является механизмом борьбы с ведомственной фрагментацией.

Человек, проработавший в нескольких секторах, лучше понимает:

ограничения других ведомств;

различные профессиональные языки;

природу межведомственных конфликтов;

взаимозависимость национальных систем.

Таким образом, ротация создает не просто более универсального руководителя.

Она создает человеческую инфраструктуру интеграционного ствола.

Официальное описание Administrative Service прямо подчеркивает развитие способности «connect the dots» между секторами и использовать межведомственный опыт и сети.

Для России это может иметь особое значение.

Одним из препятствий межведомственной координации является не только структура полномочий.

Существуют разные:

профессиональные языки;

организационные культуры;

информационные системы;

карьерные сообщества.

Регулярная ротация части высших управленческих кадров способна создавать внутри государства слой людей, которые знают несколько таких систем изнутри.

Постоянное развитие руководителей

Сингапурская система рассматривает развитие руководителя как длительный процесс.

Public Service Division указывает на milestone training programmes, коучинг, проектную работу и постоянное развитие лидерских компетенций.

Это отличается от модели, в которой обучение государственного служащего представляет собой эпизодическое прохождение курса.

Высший государственный корпус должен рассматриваться аналогично другим высокопрофессиональным системам.

Пилот постоянно поддерживает квалификацию.

Врач постоянно обновляет знания.

Военный руководитель проходит последовательные уровни профессиональной подготовки.

Столь же системной должна быть подготовка человека, который управляет государственными системами стоимостью в сотни миллиардов или триллионы рублей.

Отбор не заканчивается в момент поступления

Еще один существенный принцип — исходный высокий потенциал не дает автоматического права на высшую должность.

PSC ранее прямо указывала, что карьерное продвижение зависит от фактической работы и потенциала, а scholarship holders не получают гарантированного пути к верхним позициям.

Это принципиальный элемент реальной меритократии.

Меритократия — не однократное определение «лучших» в возрасте восемнадцати или двадцати лет.

Это непрерывное соревнование результатов, способностей и профессионального развития.

Для российской системы отсюда следует важный вывод.

Кадровый резерв имеет смысл только в том случае, если нахождение в нем:

не гарантирует назначения;

постоянно переоценивается;

связано с реальными результатами;

допускает вход новых людей на разных этапах карьеры.

Риски сингапурской модели

Даже сильная кадровая модель содержит потенциальные риски.

Ранний отбор способен создавать эффект закрытого кадрового круга.

Сильная единая культура — риск группового мышления.

Интенсивная ротация — риск недостаточной профессиональной глубины.

Поэтому показательно, что современная Public Service Division делает акцент одновременно на diversity of strengths and perspectives и на сочетании whole-of-government leadership с deep expertise.

Для России важно сразу учитывать эти риски.

Задачей не должно становиться создание небольшой самовоспроизводящейся административной элиты.

Цель — создание открытого, конкурентного и постоянно обновляемого Высшего корпуса государственной службы.

Его базовые принципы могут быть сформулированы так:

высокий порог входа;

конкуренция;

различные точки входа;

межведомственная мобильность;

отраслевая глубина;

системное мышление;

обязательное развитие;

оценка фактических результатов;

возможность выхода из высшего кадрового корпуса при систематически слабой результативности.

Именно этот механизм, а не конкретные сингапурские кадровые процедуры, представляет наибольшую ценность для российского benchmark.

1.22. Сингапурская система стратегической концентрации

Высокая управленческая мощность Сингапура связана не только с качеством кадров.

Не менее важна способность государственной системы концентрировать внимание на стратегически значимых вопросах и поддерживать связь между анализом будущего, определением национальных приоритетов и работой министерств.

Strategy Group Prime Minister’s Office

Ключевым элементом этой архитектуры является Strategy Group в Prime Minister’s Office.

По официальному описанию Centre for Strategic Futures, Strategy Group была создана в 2015 году с фокусом на whole-of-government strategic planning and prioritisation, межведомственную координацию и развитие новых способностей государственной службы.

Особенно важна функция Strategic Planning team.

Она организует whole-of-government strategic planning system, координирует выявление национальных приоритетов и помогает согласовывать деятельность министерств с общенациональной policy agenda.

Таким образом, стратегическое управление институционализировано не только внутри отраслевых министерств.

Существует специальный центр, задача которого — видеть государственную систему целиком.

С точки зрения понятийного аппарата настоящей Программы это представляет особый интерес.

Strategy Group можно рассматривать как один из мировых примеров части функций интеграционного ствола:

выявление общих приоритетов;

соединение отраслевых планов;

координация;

развитие общегосударственных способностей.

Разумеется, это не аналог предлагаемой российской архитектуры в полном смысле.

Но функциональное сходство важно для benchmarking.

Форсайт до возникновения проблемы

Centre for Strategic Futures дополняет эту систему механизмом стратегического предвидения.

Его миссия состоит в том, чтобы помогать правительству работать с emerging strategic challenges и потенциальными возможностями через развитие способности к anticipation, risk management и исследованию будущих трендов и стратегических неожиданностей.

Это качественно отличается от традиционного стратегического планирования.

Обычная система исходит из уже известных тенденций и пытается экстраполировать их вперед.

Форсайт работает с неопределенностью.

Он спрашивает:

что мы сегодня не видим;

какое событие способно разрушить базовый сценарий;

какая слабая тенденция может стать доминирующей;

какую способность государству необходимо создать до появления массового спроса на нее.

В терминах настоящей Программы это переход от реактивного государства к предиктивному.

Длинная институциональная история форсайта

Особенно показательно, что сингапурский форсайт не является модным нововведением последних лет.

Официальная история CSF ведет начало государственных futures efforts с конца 1980-х годов; в 1995 году был создан Scenario Planning Office, затем Strategic Policy Office, а в 2009 году — Centre for Strategic Futures.

То есть способность думать о будущем сама стала объектом длительного институционального накопления.

Это важный урок для России.

Нельзя создать стратегический форсайт одним указом.

Необходимы:

методология;

специалисты;

сеть экспертов;

накопленная культура сценарного анализа;

канал доставки выводов к руководителям;

связь форсайта с реальными бюджетными и политическими решениями.

Концентрация — это также способность отказываться

Стратегическое управление невозможно при бесконечном количестве одновременно «приоритетных» целей.

Если приоритетов сто, фактически нет ни одного приоритета.

Поэтому сама функция whole-of-government prioritisation чрезвычайно важна.

Концентрация означает не только выбор того, что государство будет делать.

Она означает решение:

что государство сейчас не будет делать или будет делать с меньшей интенсивностью.

Именно эта способность особенно сложна для крупных бюрократических систем.

Каждая ведомственная вертикаль имеет собственные исторически сложившиеся программы и интересы.

Отмена или снижение приоритета одной программы освобождает ресурсы для другой, но одновременно создает институциональное сопротивление.

Следовательно, сильный стратегический центр должен обладать не только аналитикой, но и механизмами реального перераспределения внимания и ресурсов.

Связь стратегии и кадров

Сингапурская модель особенно интересна тем, что стратегическая концентрация и кадровая система взаимно усиливают друг друга.

Whole-of-government стратегия требует руководителей с whole-of-government мышлением.

Поэтому Administrative Service специально развивает соответствующие способности.

Получается замкнутый контур:

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР
→ ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
→ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫЕ ЗАДАЧИ
→ РУКОВОДИТЕЛИ С WHOLE-OF-GOVERNMENT КОМПЕТЕНЦИЯМИ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ НОВАЯ СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ИНФОРМАЦИЯ.

Для России это принципиальный вывод.

Нельзя создавать интеграционный ствол только организационно.

Ему необходим соответствующий кадровый тип.

Если человек всю карьеру обучался оптимизировать только одну ведомственную вертикаль, назначение его руководителем межведомственной миссии само по себе не создаст системного мышления.

Возможная российская адаптация

Российская система значительно сложнее сингапурской.

Поэтому ее стратегический контур не может быть просто увеличенной копией Strategy Group.

Необходима распределенная архитектура.

Она потенциально может включать:

федеральный центр стратегического управления;

систему национального форсайта;

отраслевые аналитические центры;

региональные стратегические центры;

единую платформу стратегических данных;

национальный граф целей;

механизм соединения целей с бюджетами;

систему Delivery Management;

экспертную и научную сеть.

То есть Сингапур дает нам не готовую российскую конструкцию, а важный принцип:

СТРАТЕГИЯ ДОЛЖНА БЫТЬ НЕ ДОКУМЕНТОМ, А ПОСТОЯННО ДЕЙСТВУЮЩЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИЕЙ.

И второе:

ФОРСАЙТ, ПРИОРИТИЗАЦИЯ, КООРДИНАЦИЯ И КАДРОВАЯ СИСТЕМА ДОЛЖНЫ РАБОТАТЬ КАК ОДИН КОНТУР.

Именно это является одним из наиболее ценных элементов сингапурского benchmark.

1.23. Япония: профессиональная административная машина

Если Сингапур особенно полезен как модель высокой концентрации государственного управления в компактной системе, Япония представляет другой тип мирового лидера.

Это крупное государство с высокоразвитой экономикой, сложной промышленной структурой, мощной инфраструктурой, значительным населением и огромным количеством специализированных общественных систем.

По данным WGI за 2024 год Япония получила 91,9 балла по Government Effectiveness — второй результат в мире после Сингапура.

Для России это особенно значимый пример.

Япония показывает, что исключительно высокий уровень государственной эффективности совместим не только с моделью небольшого государства, но и с управлением крупной современной экономикой.

Профессионализм как системное свойство

Японская государственная система традиционно уделяет большое значение профессиональному административному корпусу.

Национальное кадровое администрирование строится вокруг принципа merit system.

National Personnel Authority указывает, что первоначальный набор национальных государственных служащих осуществляется через открытый и справедливый конкурентный экзамен или иной отбор на основе оценки способностей, а последующие назначения, продвижения и переводы также должны осуществляться в соответствии с принципами merit system.

NPA представляет собой специализированный нейтральный орган кадрового администрирования, независимый при осуществлении своих полномочий, задачами которого являются обеспечение справедливости кадрового управления и надлежащих условий государственной службы.

Это показывает важный институциональный принцип.

Профессиональная государственная служба должна обладать собственными устойчивыми правилами воспроизводства качества, не зависящими полностью от каждого отдельного политического цикла.

Кадры как профессиональная инфраструктура

NPA не ограничивается конкурсным набором.

В систему входят программы подготовки национальных государственных служащих по уровням должностей, тематические программы и различные формы профессионального развития.

Human Resources Bureau NPA отвечает, в частности, за привлечение компетентных кандидатов, конкурсные экзамены, системы назначения, обмен кадрами между государством и частным сектором и подготовку государственных служащих.

Это позволяет рассматривать кадровую систему как полноценную производственную инфраструктуру государственной способности.

Государственный профессионализм не возникает автоматически после приема на работу.

Он требует:

отбора;

накопления опыта;

обучения;

ротации;

оценки;

институциональной памяти.

Централизация части кадровой функции

Современная Япония одновременно сочетает традиционную министерскую профессиональную глубину с механизмами общегосударственной кадровой координации.

В Cabinet Secretariat существует Cabinet Bureau of Personnel Affairs.

Его задачи включают общую координацию государственной кадровой политики и выработку единых руководящих принципов кадрового управления для министерств и ведомств. Официальное описание прямо говорит о его роли в обеспечении integrated and efficient administrative management в ответ на изменения внутренней и внешней среды.

Это важный пример попытки решить проблему, характерную для многих крупных государств:

как сохранить профессиональную глубину министерств и одновременно избежать полного кадрового замыкания каждой ведомственной вертикали.

В терминах настоящей Программы можно сказать:

профессиональные ветви должны сохранять собственную отраслевую компетенцию, но кадровая архитектура должна иметь и интеграционный уровень.

Сильные министерства как центры отраслевой компетенции

Наиболее известный пример — Министерство экономики, торговли и промышленности, исторически выросшее из MITI.

Министерство международной торговли и промышленности было создано в 1949 году в период послевоенного восстановления. Его структура с самого начала включала специализированные бюро по торговле, машиностроению, химической промышленности, стали и другим направлениям, а также связанные агентства в сфере малого бизнеса, промышленных технологий и патентов.

Это хороший пример государственной организации, строящей профессиональную компетенцию вокруг реальной структуры экономики.

Такая организация позволяет государственным служащим не только администрировать общие процедуры, но и глубоко понимать отрасли:

технологические цепочки;

структуру рынка;

капиталоемкость;

экспорт;

конкурентные позиции;

инвестиционные циклы;

промышленные риски.

Именно такая отраслевая глубина являлась одним из важных элементов японского государства развития.

Государство как партнер анализа, а не только регулятор

Современный METI продолжает работать с долгосрочной структурой экономики.

Например, в 2026 году министерство опубликовало очередной доклад Committee on New Direction of Economic and Industrial Policies, посвященный структуре промышленности к 2040 году, технологическому развитию и конкурентоспособности.

Это показывает важный тип административной компетенции.

Ведомство не только:

выдает разрешения;

готовит нормативные акты;

распределяет субсидии.

Оно пытается поддерживать собственную модель будущего отрасли.

Именно это отличает профессиональное стратегическое министерство от простого административного оператора.

Аналитика рядом с министерством

Японская система интересна также наличием специализированной исследовательской инфраструктуры.

Research Institute of Economy, Trade and Industry — RIETI был создан в 2001 году как policy think tank для теоретических и эмпирических исследований, взаимодействия с policymaking и подготовки основанных на доказательствах предложений. Его модель сознательно предполагает участие не только государственных служащих, но и академических, частных и международных экспертов.

В последние годы RIETI усиливает policy advisory functions и Evidence-Based Policy Making Center; с 2024 года проводятся регулярные диалоги между руководителями исследовательских программ, RIETI и соответствующими подразделениями METI.

Это близко к предлагаемой в настоящей Программе модели ноократического усиления государственного решения.

Министерство не обязано содержать внутри штата всех лучших исследователей страны.

Но оно должно иметь постоянно работающий интерфейс к научному знанию.

Преимущество отраслевой глубины

Японская модель показывает принципиально важный урок.

Высокая управленческая эффективность требует не только универсальных профессиональных менеджеров.

Для сложной экономики государство должно обладать глубокой содержательной компетенцией.

Невозможно качественно управлять:

атомной энергетикой;

микроэлектроникой;

транспортом;

фармацевтикой;

финансовыми рынками

только с помощью универсальных административных навыков.

Государство должно понимать предмет управления.

В этом смысле японская модель дополняет сингапурскую.

Сингапур особенно ярко показывает значение whole-of-government интеграторов.

Япония — значение глубокой институциональной и отраслевой экспертизы.

Для России мировой benchmark должен соединять оба качества.

Ограничения модели

Глубокая ведомственная специализация имеет и обратную сторону.

Чем сильнее профессиональная идентичность министерства, тем выше потенциальный риск ведомственных границ и сложности координации межотраслевых задач.

Это не уникальная проблема Японии, а универсальная проблема сильных профессиональных бюрократий.

Именно поэтому современная японская архитектура включает Cabinet Secretariat, Cabinet Bureau of Personnel Affairs и другие механизмы горизонтальной координации. Наличие отдельного кадрового интеграционного контура показывает саму необходимость балансировать министерскую глубину общегосударственной интеграцией.

Здесь возникает универсальный принцип государственного дизайна:

СЛАБЫЕ ВЕДОМСТВА СОЗДАЮТ СЛАБУЮ ПРОФЕССИОНАЛЬНУЮ КОМПЕТЕНЦИЮ.
СЛИШКОМ ИЗОЛИРОВАННЫЕ СИЛЬНЫЕ ВЕДОМСТВА СОЗДАЮТ ФРАГМЕНТАЦИЮ.
ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО СОЕДИНЯТЬ СИЛЬНЫЕ ВЕТВИ С СИЛЬНЫМ ИНТЕГРАЦИОННЫМ СТВОЛОМ.

В этом состоит одно из главных значений японского опыта для российской Программы.

1.24. Институциональная память и отраслевая экспертиза Японии

Одной из наиболее недооцененных характеристик эффективного государства является институциональная память.

Часто государственная реформа концентрируется на будущем.

Какие новые органы создать?

Какие новые информационные системы внедрить?

Какие новые программы запустить?

Но способность государства понимать будущее во многом зависит от того, насколько хорошо оно помнит собственное прошлое.

Государство постоянно производит уникальное знание

Каждое крупное государственное решение содержит огромный объем скрытого знания.

Почему выбрана именно эта модель?

Какие альтернативы рассматривались?

Какие группы интересов участвовали?

Каковы были ограничения?

Какие риски прогнозировались?

Что произошло фактически?

Какие непредвиденные последствия появились?

Если эти знания существуют только в памяти нескольких участников, после их ухода государство теряет значительную часть накопленного интеллектуального капитала.

Через десять лет новый состав аппарата способен вновь обсуждать проблему, уже однажды подробно исследованную.

Возникает институциональная амнезия.

Она чрезвычайно дорога.

Государство начинает многократно оплачивать одно и то же обучение.

Японский пример накопления отраслевой памяти

История METI особенно полезна в этом отношении.

Министерство и его предшественники сохраняют институциональную преемственность с послевоенной системой экономической и промышленной политики; официальный исторический обзор METI прослеживает развитие министерства с создания MITI в 1949 году и последующую трансформацию его структуры вслед за изменением задач японской экономики.

Особую ценность представляет не просто наличие истории ведомства, а ее превращение в объект систематического исследования.

RIETI ведет исследовательские проекты по истории торговой и промышленной политики, используя архивные документы, данные о бюджетах, субсидиях, законодательстве, организациях и кадровой политике для анализа того, как менялись экономическое мышление и направления государственной политики.

То есть государственная история становится источником нового управленческого знания.

Это важный шаг от архива к институциональной памяти.

Архив хранит документ.

Институциональная память хранит:

контекст;

логику;

результат;

урок.

Отраслевая экспертиза как накопительный актив

Глубокое знание отрасли невозможно создать за несколько месяцев.

Оно накапливается через:

работу с предприятиями;

анализ статистики;

участие в кризисах;

разработку законодательства;

международные переговоры;

оценку инвестиций;

ошибочные и успешные программы;

взаимодействие с исследователями.

Следовательно, отраслевая экспертиза государственного аппарата представляет собой накопленный нематериальный капитал государства.

Если кадровая система разрушает этот капитал при каждом организационном изменении, государство становится интеллектуально беднее независимо от количества новых специалистов.

Поэтому необходимо искать баланс между двумя задачами.

Обновление кадров.

Без него возникают инерция и закрытость.

Сохранение знания.

Без него государство постоянно начинает сначала.

Японский опыт особенно полезен как пример системы, где отраслевые министерства способны длительно поддерживать профессиональное знание о своих секторах, а специализированные исследовательские институты создают дополнительный слой аналитической памяти.

RIETI как мост между памятью и новым знанием

RIETI является особенно интересным институтом для концепции ноократической мощности государства.

Он не является обычным подразделением министерства.

Его задача — создавать более гибкую площадку взаимодействия:

государственных служащих;

академических исследователей;

частного сектора;

международных специалистов.

RIETI прямо указывает, что его модель была создана для укрепления policymaking capacity посредством исследований и более гибкого привлечения внешних специалистов.

Современная работа института включает Evidence-Based Policy Making Center, исследования промышленной структуры, экономической безопасности, AI и роботизации, цепочек поставок и других стратегических тем.

Получается важная конструкция:

МИНИСТЕРСТВО СОХРАНЯЕТ АДМИНИСТРАТИВНУЮ И ОТРАСЛЕВУЮ КОМПЕТЕНЦИЮ.
ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ ДОБАВЛЯЕТ НАУЧНУЮ КРИТИКУ И НОВЫЕ ЗНАНИЯ.
ПОСТОЯННЫЙ ДИАЛОГ СОЕДИНЯЕТ ИХ В POLICY CAPACITY.

Именно такой тип инфраструктуры может быть одним из прототипов российской системы государственного коллективного интеллекта.

Институциональная память не должна означать институциональную инерцию

Однако память имеет и опасную сторону.

Если опыт прошлого превращается в аргумент:

«мы всегда делали именно так»,

он перестает быть ресурсом и становится барьером.

Поэтому сильная институциональная память должна хранить не только успешные решения.

Необходимо сохранять:

ошибки;

провалившиеся прогнозы;

неэффективные программы;

отмененные проекты;

причины отказа от прежней политики.

Только в этом случае память способствует обучению.

Государство должно помнить не для того, чтобы повторять прошлое.

Оно должно помнить, чтобы не повторять прошлые ошибки и лучше понимать границы прежних решений.

Государственная память нового поколения

Современные технологии позволяют пойти значительно дальше традиционной японской модели архивов и исследовательской истории.

Россия способна создать машинно-доступную государственную институциональную память.

Для каждого крупного решения можно хранить:

поставленную проблему;

исходные данные;

участников;

рассмотренные альтернативы;

экспертные позиции;

модели и прогнозы;

принятое решение;

основания выбора;

планируемые KPI;

фактические результаты;

обнаруженные ошибки;

последующую корректировку.

ИИ способен сделать эту историю практически мгновенно доступной новому руководителю.

Перед подготовкой нового решения система может автоматически сообщать:

аналогичная проблема уже возникала;

такие варианты ранее рассматривались;

такой механизм дал такой результат;

такое предположение оказалось ошибочным;

в другом регионе применялось другое решение.

Это способно радикально повысить ноократическую производительность государства.

Урок Японии для России

Японский опыт позволяет сформулировать несколько принципов.

Первый:

государственная профессиональная компетенция должна накапливаться десятилетиями.

Второй:

сильному министерству необходима глубокая предметная экспертиза, а не только административная техника.

Третий:

государственная аналитика должна иметь постоянные интерфейсы с наукой и внешней экспертизой.

Четвертый:

история политики должна анализироваться, а не просто архивироваться.

Пятый:

обновление кадров не должно уничтожать накопленное государственное знание.

Шестой:

институциональная память должна быть соединена с механизмом критического пересмотра, иначе она превращается в инерцию.

В российской модели эти принципы могут получить технологически более развитую форму.

Нам необходима не просто система архивов и профессиональных традиций.

Необходима Национальная система государственной институциональной памяти, соединяющая:

документы;

данные;

историю государственных программ;

результаты;

экспертное знание;

региональный опыт;

научные исследования;

AI-поиск и AI-анализ.

В таком случае японский принцип глубокой профессиональной памяти будет соединен с возможностями государства нового поколения.

Именно этот синтез особенно важен для Программы.

Сингапур показывает, как государство создает системных интеграторов.

Япония показывает, зачем государству необходимы глубокие профессиональные отраслевые компетенции и институциональная память.

Российский комбинированный benchmark должен соединить оба преимущества:

СИЛЬНЫЙ ИНТЕГРАТОР + СИЛЬНЫЙ ОТРАСЛЕВОЙ ПРОФЕССИОНАЛ + ЕДИНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ЗНАНИЙ.

Именно такое сочетание создает кадровую и интеллектуальную основу государства высокой управленческой мощности.

******

1.25. Южная Корея: государство ускоренной модернизации

Республика Корея представляет для настоящей Программы особый интерес.

Если Сингапур показывает, как небольшое государство способно превратить высокое качество управления в глобальное конкурентное преимущество, то Южная Корея демонстрирует другой феномен — способность государства стать одним из организаторов чрезвычайно быстрого перехода страны от относительно низкого уровня развития к высокотехнологичной индустриальной экономике.

За несколько десятилетий Южная Корея прошла путь, на который у большинства современных развитых государств ушло значительно больше времени.

Изменилась не только величина экономики.

Радикально изменилась сама ее структура:

от аграрной экономики;

к промышленной;

от простого производства;

к тяжелой промышленности;

от тяжелой промышленности;

к автомобилестроению, судостроению, электронике;

затем — к полупроводникам, цифровым технологиям, высокотехнологичной промышленности и интенсивной инновационной модели.

OECD характеризует историческую корейскую модель как developmental state — государство развития, в котором активная промышленная и технологическая политика государства сыграла важную роль в траектории ускоренного роста и экспортной индустриализации. При этом OECD одновременно отмечает, что наследие такой централизованной модели сегодня должно адаптироваться к более сложным задачам, требующим интеграции, инклюзивности, экспериментирования и обучения.

Именно это делает опыт Кореи особенно важным для Программы глобального лидерства России.

Нас интересует не воспроизведение исторической корейской политической системы.

Значительная часть раннего периода ускоренной модернизации происходила в совершенно иных политических и общественных условиях.

Нас интересует управленческая технология концентрации национальных ресурсов на структурной трансформации страны.

Государство не только регулирует развитие — оно организует его

В классической административной модели государство часто рассматривается преимущественно как:

регулятор;

налоговый администратор;

поставщик общественных услуг;

оператор бюджета.

Корейская модель развития показывает более активную роль.

Государство способно выступать:

архитектором долгосрочной структурной трансформации;

координатором государственных и частных инвестиций;

организатором инфраструктуры;

заказчиком развития человеческого капитала;

механизмом концентрации ограниченных финансовых ресурсов;

координатором технологической и промышленной политики.

Особенно ярко этот принцип проявился в деятельности Economic Planning Board — EPB.

После усиления EPB в 1961 году этот орган получил ключевые функции по подготовке экономических планов, бюджетированию и привлечению иностранных ресурсов. Министерство финансов и экономики Республики Корея в собственной институциональной истории отмечает, что EPB отвечал за пятилетние планы развития, управление бюджетом и привлечение иностранных займов.

Это чрезвычайно важное организационное решение.

Стратегическое планирование не было отделено от распределения ресурсов.

Орган, формулировавший приоритеты развития, одновременно обладал существенным влиянием на бюджетное обеспечение этих приоритетов.

То есть была сокращена одна из наиболее распространенных проблем государственного управления:

стратегия существует отдельно, а бюджет — отдельно.

Планирование, бюджет и оценка как единый контур

Исследование Korea Development Institute деятельности EPB показывает, что в период быстрого роста были тесно соединены:

планирование;

распределение финансовых ресурсов;

экономический анализ;

статистика;

мониторинг;

оценка исполнения.

EPB координировал пятилетние планы, бюджетный процесс и привлечение иностранного капитала; для межведомственной координации использовались совещания экономических министров и вице-министров, а регулярные обзоры экономической ситуации позволяли быстро сопоставлять план и фактическое развитие.

Для настоящей Программы это один из фундаментальных уроков.

Если:

стратегическая цель;

бюджет;

исполнитель;

данные;

система оценки

находятся в разных, плохо связанных контурах, государственная производительность падает.

Корейский опыт показывает силу противоположной конструкции:

ЦЕЛЬ → РЕСУРС → ИСПОЛНЕНИЕ → ИЗМЕРЕНИЕ → КОРРЕКТИРОВКА.

Это практически готовый исторический прототип одного из элементов интеграционного ствола.

Пятилетние планы как инструмент структурного изменения

Пятилетнее планирование в Корее было не просто составлением макроэкономического прогноза.

Планы последовательно отражали изменение стратегической модели экономики.

На раннем этапе — создание экспортно ориентированной экономики.

Затем — инфраструктура и базовые отрасли.

Позднее — тяжелая и химическая промышленность.

Следующий этап — переход к технологически более сложному производству.

То есть государственная система использовала планирование как инструмент изменения структуры национальных производительных сил.

Это особенно важно для России.

Пятилетняя программа имеет смысл только в том случае, если она отвечает не на вопрос:

«сколько мероприятий необходимо провести?»

а на вопрос:

«какое новое состояние системы должно существовать через пять лет?»

Пятилетний горизонт должен представлять собой не период исполнения списка мероприятий, а траекторию перехода от одного состояния системы к другому.

Координация государства и частного сектора

Корейская модернизация не означала полного замещения частной экономики государством.

Напротив, значительная часть промышленного роста обеспечивалась частными компаниями.

Но государство концентрировало:

кредитные ресурсы;

инфраструктуру;

образовательную политику;

экспортную поддержку;

технологические приоритеты

вокруг стратегических направлений.

Таким образом, возникает модель, в которой государство не обязательно само производит конечный продукт.

Оно создает архитектуру национальной концентрации.

Для России это принципиально важный вывод.

Государственная мощность не должна измеряться количеством государственных предприятий или числом непосредственно выполняемых государством функций.

Более высокий уровень — способность государства организовать вокруг национальной цели:

частный капитал;

государственный капитал;

науку;

образование;

инфраструктуру;

регулирование;

государственный спрос.

Это значительно ближе к понятию миссионного государства.

Корея как пример взаимосвязи государственного управления и промышленной политики

Корейский опыт показывает, что промышленная политика не существует отдельно от государственной способности.

Нельзя реализовать сложную технологическую стратегию, если государственная система не умеет:

выбирать приоритет;

концентрировать ресурсы;

контролировать исполнение;

корректировать ошибку;

поддерживать длительный горизонт;

координировать десятки участников.

Поэтому государственная эффективность и промышленная модернизация являются взаимозависимыми.

Сильная промышленная политика требует сильного государства.

Но успешная промышленная трансформация одновременно формирует новые компетенции самого государства.

Современная трансформация корейской модели

Важно, что Южная Корея не остановилась на административной модели периода индустриализации.

Современная государственная система развивает:

цифровое государство;

открытые данные;

государственные инновации;

межведомственное взаимодействие;

проактивные услуги;

ориентацию на гражданина.

Министерство внутренних дел и безопасности Республики Корея в Government Innovation Framework 2024 выделяло четыре принципа: работу непосредственно с проблемой, партнерство, активное действие и ориентацию на конкретный результат для граждан. Отдельно ставится задача разрушения ведомственных барьеров и усиления партнерств для решения сложных общественных проблем.

В цифровой политике правительство Кореи делает акцент не только на переводе услуги в электронный вид, но и на оптимизации административных процессов, совместном использовании данных, интероперабельности и предотвращении дублирующих государственных IT-инвестиций.

Это показывает эволюцию самой концепции государства развития.

Историческая модель:

планирование + индустриализация + концентрация капитала.

Современная:

инновации + данные + гражданин + межведомственная интеграция + цифровые технологии.

Система оценки государственной деятельности

Современная корейская модель сохраняет сильный акцент на performance management.

Office for Government Policy Coordination при премьер-министре отвечает за координацию ключевых национальных политик, анализ проблем и конфликтов, регуляторную реформу и оценку государственной деятельности. В системе оценки центральных органов отдельно используются оценки приоритетной политики, государственной инновации, коммуникаций, R&D и других направлений.

Особенно важен принцип, зафиксированный в актуальной логике performance evaluation: увеличение роли output и outcome indicators по сравнению с показателями inputs — бюджетом и численностью.

Это полностью соответствует методологии настоящей Программы:

деньги и мероприятия не являются конечным государственным результатом.

Ограничения корейской модели

Корейский опыт нельзя идеализировать.

Историческая концентрация ресурсов имела собственную цену.

Она способствовала:

высокой концентрации промышленного капитала;

сильной роли крупных корпоративных групп;

территориальной концентрации;

неравномерности развития отраслей;

возникновению социальных и региональных дисбалансов.

OECD прямо отмечает, что чрезвычайно быстрый catch-up Кореи сопровождался дисбалансами между секторами, группами населения и территориями.

Следовательно, государственная концентрация ресурсов является очень мощным инструментом.

И именно поэтому ее необходимо применять осторожно.

Ошибочный приоритет при сильной концентрации способен создавать не меньшие, а большие потери.

Чем мощнее государственный механизм концентрации, тем выше требования к:

качеству анализа;

конкуренции альтернатив;

обратной связи;

проверке гипотез;

экспериментированию;

возможности прекратить ошибочное направление.

Урок Южной Кореи для России

Из корейского опыта необходимо взять не историческую форму государства развития, а несколько базовых механизмов.

Первое.

Стратегическая цель должна иметь финансовый механизм реализации.

Второе.

Национальные приоритеты должны быть ограничены количеством и обеспечены концентрацией ресурсов.

Третье.

Стратегическое планирование, бюджетирование, исполнение и оценка должны образовывать единый цикл.

Четвертое.

Государство должно уметь организовывать вокруг национальной миссии не только собственные органы, но и бизнес, науку, образование и инфраструктуру.

Пятое.

Государственная система сама должна эволюционировать от директивной концентрации к более сложному механизму данных, экспериментов, партнерств и постоянного обучения.

Для российской Программы корейский принцип можно выразить следующим образом:

НЕ РАСПРЕДЕЛЯТЬ РЕСУРСЫ МЕЖДУ БЕСКОНЕЧНЫМ ЧИСЛОМ ПРИОРИТЕТОВ, А КОНЦЕНТРИРОВАТЬ ДОСТАТОЧНЫЙ ОБЪЕМ РЕСУРСОВ НА ОГРАНИЧЕННОМ ЧИСЛЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ТРАНСФОРМАЦИЙ.

1.26. Государство развития и концентрация национальных ресурсов

Корейский опыт выводит на более общий вопрос: что такое государство развития и какое место эта модель должна занимать в российском проекте эффективного государства?

В широком смысле государство развития — это государство, которое не ограничивается поддержанием существующего институционального порядка, а сознательно формирует условия для ускоренного изменения структуры экономики и общества.

Такое государство ставит вопрос:

какой должна стать страна?

И затем организует ресурсы для перехода к этому состоянию.

От государства-администратора к государству развития

Можно условно выделить несколько уровней государственного действия.

Государство-администратор

поддерживает существующий порядок.

Государство-регулятор

создает правила.

Государство-сервис

предоставляет гражданам и бизнесу качественные услуги.

Государство развития

целенаправленно увеличивает долгосрочный потенциал страны.

Эти функции не исключают друг друга.

Государству нового поколения необходимы все четыре.

Но для глобального лидерства особенно важен четвертый уровень.

Государство должно уметь не только качественно обслуживать существующую экономическую структуру, но и создавать условия для появления новой.

Концентрация как фундамент стратегического управления

Любая стратегия является одновременно выбором и отказом.

Если ресурсы ограничены, невозможно одновременно обеспечить максимальный приоритет всем направлениям.

Отсюда фундаментальный закон стратегического управления:

приоритет существует только тогда, когда на него перераспределяются ресурсы.

Если новая задача объявлена национальным приоритетом, но:

кадры не изменились;

бюджет не изменился;

регуляторная среда не изменилась;

государственные закупки не изменились;

инфраструктурные инвестиции не изменились,

то фактически приоритет не существует.

Существует декларация.

Поэтому способность перераспределять ресурсы является одним из центральных признаков реальной управленческой мощности.

Пять ресурсов государства развития

Национальная концентрация значительно шире бюджетного финансирования.

Для стратегической задачи необходимо синхронизировать как минимум пять типов ресурсов.

Финансовый ресурс.

Бюджет, кредит, инвестиционный капитал.

Кадровый ресурс.

Инженеры, ученые, руководители, специалисты.

Инфраструктурный ресурс.

Энергетика, транспорт, вычисления, площадки, логистика.

Регуляторный ресурс.

Правила, разрешительные режимы, стандарты, экспериментальные режимы.

Интеллектуальный ресурс.

Наука, данные, аналитика, технологическая экспертиза.

Можно выделить и шестой:

государственный спрос.

Для новых технологий государственные закупки и крупные государственные компании способны становиться первым заказчиком, создающим рынок.

Таким образом, национальная миссия требует не одной государственной программы, а синхронизации нескольких функциональных комплексов государства.

Это непосредственно соединяется с концепцией стволовой власти.

Задача интеграционного ствола — обеспечить согласованную работу различных ветвей и комплексов вокруг национального результата.

Почему ведомственное государство плохо концентрирует ресурсы

В ведомственной системе каждый ресурс имеет собственного владельца.

Бюджет — один контур.

Образование — другой.

Наука — третий.

Регулирование — четвертый.

Инфраструктура — пятый.

Если национальная цель пересекает все эти системы, возникает необходимость долгой межведомственной координации.

Поэтому одна из ключевых функций интеграционного ствола должна состоять в создании миссионного бюджета и миссионной архитектуры ресурсов.

Для каждой национальной миссии государство должно видеть:

общий объем финансирования;

необходимые кадры;

инфраструктуру;

научные проекты;

регуляторные изменения;

закупки;

частные инвестиции;

внешние зависимости;

ответственного владельца результата.

Только тогда стратегия становится исполняемой.

Концентрация без интеллектуальной мощности опасна

Исторические государства развития показывают и обратную сторону.

Сильное государство способно концентрировать ресурсы очень быстро.

Но если решение ошибочно, оно столь же быстро концентрирует ресурсы на ошибке.

Следовательно:

концентрационная мощность должна быть пропорциональна ноократической мощности.

Чем больше ресурсов государство способно направить по одному решению, тем более высоким должен быть стандарт подготовки такого решения.

Необходимы:

несколько альтернатив;

независимая экспертиза;

моделирование;

пилоты;

stage-gate;

контрольные точки;

возможность остановки проекта.

Поэтому современное государство развития должно отличаться от индустриальной модели XX века.

Не:

решение → массовая мобилизация.

А:

гипотеза → анализ → эксперимент → доказательство → концентрация → постоянная оценка.

Новое государство развития

Для России XXI века целесообразно говорить о ноократическом государстве развития.

Его принципиальное отличие от классической модели состоит в способе определения приоритетов.

Историческое государство развития опиралось на ограниченные экспертные и статистические возможности.

Современное может использовать:

огромные массивы данных;

модели экономики;

цифровые двойники;

научные сети;

глобальный технологический мониторинг;

коллективный интеллект;

ИИ.

Это радикально увеличивает качество потенциального выбора.

Поэтому новая формула выглядит так:

**ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ

• НООКРАТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
• ЭКСПЕРИМЕНТ
• КОНЦЕНТРАЦИЯ РЕСУРСОВ
• DELIVERY
• ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
• КОРРЕКТИРОВКА.**

Именно такая модель способна соединить сильные стороны корейского государства развития с технологиями государства нового поколения.

1.27. Дания: эффективность, доверие и автономия государственного менеджмента

Дания представляет принципиально другой тип эффективного государства.

Здесь государственная способность строится не на высокой концентрации управления в одном центре, а в значительной степени на сочетании:

сильных институтов;

профессионального аппарата;

децентрализации;

управленческой автономии;

ответственности;

общественного доверия.

Именно поэтому датский опыт важен для настоящей Программы.

Он показывает, что высокая государственная эффективность может строиться не только по формуле:

больше контроля → выше исполнение.

В определенных институциональных условиях действует другая формула:

ясная цель + компетентный исполнитель + автономия + ответственность → высокий результат.

Доверие как экономический ресурс управления

Доверие имеет прямое отношение к государственной производительности.

Если каждый участник процесса предполагается потенциальным нарушителем, возникает необходимость:

больше проверок;

больше подписей;

больше документов;

больше подтверждений;

больше отчетов;

больше контролеров.

Каждый дополнительный контроль увеличивает административную стоимость системы.

В условиях достаточно высокого доверия часть этой стоимости можно сократить.

Однако доверие нельзя понимать как отсутствие контроля.

Сильная система строится иначе:

контроль становится риск-ориентированным;

исполнитель получает автономию;

результат прозрачен;

нарушение ответственности имеет последствия.

Таким образом, доверие является не противоположностью ответственности, а механизмом сокращения избыточной стоимости предварительного контроля.

Дания и институциональное доверие

Ситуацию необходимо оценивать без идеализации.

По данным OECD за 2025 год 44% жителей Дании выражали высокий или умеренно высокий уровень доверия национальному правительству — выше среднего уровня OECD в 40%, но существенно ниже представления о почти всеобщем доверии государству. Одновременно датские оценки повседневного взаимодействия с государственными институтами были выше среднего OECD по 12 из 13 показателей.

Это важное различие.

Доверие к конкретному правительству и доверие к качеству функционирования институтов — не одно и то же.

Эффективное государство должно стремиться прежде всего к устойчивому институциональному доверию:

гражданин ожидает, что процедура будет справедливой;

решение — предсказуемым;

служащий — профессиональным;

суд — независимым;

услуга — качественной.

Политические оценки при этом могут меняться.

Автономия государственного менеджмента

Особенно интересна датская кадровая и управленческая модель.

В Government at a Glance 2025 OECD отмечает, что Дания и Норвегия имеют наиболее высокий уровень делегирования HR-решений среди рассмотренных центральных администраций. Ключевые решения по управлению персоналом в значительной степени децентрализованы, при сохранении координации через законодательство и коллективные договоры.

Это иллюстрирует важнейший принцип:

центр устанавливает рамку;
руководитель получает пространство для управления.

Если высший руководитель несет ответственность за результат, но не может:

формировать команду;

перераспределять задачи;

выбирать организационную модель;

управлять кадровыми ресурсами,

его ответственность становится формальной.

Поэтому реальное управление по результатам требует соответствия:

ответственность ↔ полномочия.

Агентская модель

В датской административной традиции значительная часть операционной работы выполняется агентствами.

Исторический анализ OECD описывает датские agencies как структуры, обладавшие значительной автономией в способах достижения установленных результатов и управлении выделенным бюджетом при сохранении политической ответственности министра.

Это позволяет разделить две функции.

Министерский уровень концентрируется на:

политике;

приоритетах;

координации;

поддержке министра.

А исполнительная структура получает пространство для профессионального управления.

Подобная модель потенциально увеличивает государственную производительность, потому что снижает необходимость микроменеджмента из центра.

Но автономия требует сильной отчетности

Автономия сама по себе не гарантирует эффективность.

Если агентство получает свободу, но:

цель неясна;

результат невозможно измерить;

контроль отсутствует;

ответственность размыта,

возникает управленческий вакуум.

OECD при анализе агентских моделей прямо подчеркивает необходимость правильного баланса между автономией и надзором: плохо спроектированная agencification способна приводить к дублированию, слабой подотчетности и потере ресурсов.

Следовательно, необходимо различать:

автономию деятельности

и

автономию от ответственности.

Первое полезно.

Второе опасно.

Датская модель как урок для России

Для России датский опыт особенно интересен в контексте огромного количества согласований.

Часть российской административной сложности связана с тем, что система пытается контролировать качество решения до его принятия через множество обязательных согласований.

Альтернативная модель:

четко определить полномочие;

установить стандарт результата;

дать руководителю пространство действия;

получать данные в режиме исполнения;

проводить риск-ориентированный и ex post контроль;

применять ответственность за результат.

Это способно радикально уменьшить административное трение.

От контроля действий к контролю результата

В этом состоит один из фундаментальных переходов Программы.

Традиционная модель:

государство регламентирует, что именно и в какой последовательности должен делать исполнитель.

Результативная модель:

государство определяет результат, ограничения и ответственность, оставляя профессиональному руководителю свободу выбора оптимального способа.

Разумеется, существуют области, где процедура критична:

правосудие;

безопасность;

защита прав;

расходование публичных средств;

высокорисковые технологии.

Но и здесь необходимо различать процедуры, реально снижающие риск, и исторически накопившиеся операции, не создающие значимой ценности.

Доверие как итог хороших институтов

Еще один важный вывод заключается в направлении причинности.

Нельзя просто приказать государству «перейти к доверию».

Управленческое доверие формируется через:

профессиональный кадровый отбор;

предсказуемые правила;

справедливую ответственность;

прозрачность;

стабильный опыт качественной работы.

Поэтому сокращение избыточного контроля должно идти параллельно с повышением профессионализма.

Формула:

**МЕНЬШЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО КОНТРОЛЯ

• БОЛЬШЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ
• БОЛЬШЕ ПРОЗРАЧНОСТИ РЕЗУЛЬТАТА
• БОЛЬШЕ ПЕРСОНАЛЬНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.**

Для российской Субпрограммы-минимум это один из потенциально наиболее производительных механизмов.

1.28. Финляндия: государство знаний

Понятие «государство знаний» используется в настоящей работе как аналитическая характеристика, а не как официальное название финской модели.

Финляндия представляет особый интерес благодаря систематическому включению в государственное управление:

исследований;

экспертизы;

долгосрочного анализа;

образования;

форсайта;

межведомственного знания.

По данным OECD Government at a Glance 2025, 83% опрошенных в Финляндии были удовлетворены административными услугами, которыми пользовались, против среднего показателя OECD 66%. Финляндия также демонстрировала результаты выше среднего OECD по ряду инструментов цифрового государства и regulatory impact assessment.

Но для настоящей Программы важнее не отдельный показатель.

Интерес представляет институционализация знания как части государственного цикла.

Государство не может знать все внутри самого себя

Финская модель хорошо демонстрирует важный принцип.

Современное государство не должно пытаться сосредоточить все знания внутри министерств.

Это невозможно.

Лучшие специалисты по конкретному вопросу могут находиться:

в университете;

исследовательском институте;

компании;

регионе;

неправительственной организации;

международной сети.

Следовательно, более важной становится не монополия государства на знание, а его способность:

быстро находить, проверять, соединять и использовать знания различных источников.

Это непосредственно связано с понятием ноократической мощности.

Knowledge-based strategic decision-making

Финская государственная практика прямо связывает foresight с knowledge-based strategic decision-making.

При подготовке правительственных отчетов о будущем анализируются не только текущие задачи, но и альтернативные сценарии развития, долгосрочные изменения среды и риски, которые еще не материализовались. Финское правительство подчеркивает, что подобный анализ должен поддерживать стратегические решения всего центрального государственного управления.

Таким образом, государственная аналитика должна отвечать не только на вопрос:

что происходит?

Но также:

почему?

что может произойти?

какие альтернативные траектории возможны?

что необходимо сделать сегодня при каждом из сценариев?

Междисциплинарность

Большинство сложных государственных задач не принадлежит одной научной дисциплине.

Например, старение населения является одновременно вопросом:

демографии;

экономики;

медицины;

рынка труда;

пенсионной системы;

территориального развития;

технологий;

семейной политики.

Следовательно, высокоинтеллектуальное государство должно уметь формировать междисциплинарную картину проблемы.

Именно поэтому особенно ценны механизмы, соединяющие министерства и внешние сети знания.

Знание и государственная скромность

Ноократическое государство не должно предполагать, что эксперт способен точно предсказать будущее.

Напротив.

Чем сложнее система, тем выше уровень неопределенности.

Финский форсайт особенно интересен тем, что строится не вокруг единственного официального прогноза, а вокруг нескольких возможных сценариев.

Это отражает зрелый интеллектуальный принцип:

не утверждать, что государство знает будущее;
строить государство, способное действовать при нескольких вариантах будущего.

В этом состоит фундаментальное различие между прогнозированием и форсайтом.

Прогноз спрашивает:

что произойдет?

Форсайт:

что может произойти и что мы должны делать в различных вариантах?

Россия как государство знаний

Для России этот подход имеет особенно большой потенциал.

Страна располагает:

крупной академической системой;

университетами;

отраслевыми научными организациями;

корпоративными исследовательскими центрами;

аналитическими центрами;

огромным инженерным сообществом.

Проблема заключается не только в производстве знания.

Не менее важен интерфейс между знанием и государственным решением.

Нужно обеспечить возможность:

быстро найти эксперта;

получить несколько независимых позиций;

сравнить аргументы;

увидеть научную неопределенность;

встроить результат в реальный процесс принятия решения.

Поэтому одним из элементов российского государства нового поколения должна стать Национальная экспертно-аналитическая сеть.

Она не заменяет министерства.

Она интеллектуально усиливает их.

Государство знаний и ИК РФ

Здесь возникает еще одна связь с Идеологическим комплексом РФ.

Долгосрочное национальное целеполагание не может строиться только на ценностях.

Необходим синтез:

ЦЕННОСТЬ + ЗНАНИЕ.

Ценности отвечают:

какое будущее мы считаем желательным?

Наука и аналитика:

какие варианты будущего возможны и какими средствами к ним можно двигаться?

Именно соединение этих двух контуров превращает идеологию из набора деклараций в реальный механизм стратегического проектирования.

1.29. Финская система стратегического форсайта

Финляндия представляет один из наиболее институционализированных в мире примеров государственного стратегического форсайта.

Особенность модели состоит не в одном специальном аналитическом центре.

Форсайт встроен сразу в несколько уровней государственной системы.

Правительственный отчет о будущем

Каждый парламентский срок Правительство Финляндии представляет парламенту Government Report on the Future.

Первый такой отчет был подготовлен в 1993 году.

По действующей модели отчет состоит из двух частей.

Первая формирует межведомственное понимание будущей среды.

Вторая концентрируется на одном или нескольких стратегически значимых вопросах и возможных решениях.

Таким образом создается регулярный государственный цикл:

АНАЛИЗ БУДУЩЕГО → ПРАВИТЕЛЬСТВО → ПАРЛАМЕНТ → СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ДИАЛОГ.

Особенно важно, что он повторяется независимо от одной конкретной текущей проблемы.

Форсайт является институциональной функцией, а не разовой реакцией на кризис.

Горизонт двадцати лет

Первая часть Government Report on the Future, представленная парламенту 18 сентября 2025 года, использует сценарный процесс с горизонтом примерно двадцать лет и рассматривает влияние различных геополитических, экономических, экологических и технологических траекторий на Финляндию. Правительство прямо указывает, что этот материал должен помогать risk management, preparedness, situational awareness и принятию решений.

Это важный benchmark для России.

Пятилетнее государственное планирование необходимо.

Но национальное целеполагание не может иметь только пятилетний горизонт.

Часть решений дает результат значительно позже.

Например:

образование;

демография;

наука;

энергетика;

транспортные системы;

территориальное развитие.

Следовательно, оптимальная архитектура должна содержать несколько горизонтов:

1 год — операционное управление;

5 лет — программная трансформация;

10–20 лет — стратегический горизонт;

25–50 лет — образ будущего и инфраструктурные решения с длинным жизненным циклом.

Межведомственный форсайт

Особенно интересна организационная сторона.

Все финские министерства участвуют в совместной foresight working group.

Она координирует общегосударственную foresight-деятельность, распространяет информацию между министерствами и участвует в подготовке Report on the Future. Работу поддерживает секретариат при Prime Minister’s Office.

Это чрезвычайно важное решение.

Если каждое ведомство самостоятельно формирует собственный прогноз, государство получает несколько несовместимых карт будущего.

Министерство экономики предполагает одну технологическую траекторию.

Министерство финансов — другую.

Социальный блок — третью.

В результате стратегии противоречат друг другу.

Совместный форсайт помогает создать единую исходную картину мира.

Не обязательно единое мнение.

Но единый набор ключевых неопределенностей, сценариев и предпосылок.

National Foresight Network

Еще более интересным элементом является National Foresight Network.

Ее координируют Prime Minister’s Office и Finnish Innovation Fund Sitra.

Сеть объединяет производителей foresight-информации и служит площадкой для координации и обсуждения будущего. Рядом действует Government Foresight Group, в который входят производители и пользователи foresight-данных и который специально укрепляет связь между foresight и процессами принятия решений.

Таким образом, государственный форсайт выходит за границы государственного аппарата.

Возникает распределенная интеллектуальная система:

министерства;

парламент;

эксперты;

исследовательские организации;

инновационные институты;

внешние сети.

Это очень близко к концепции коллективного интеллекта государства.

Парламентский Committee for the Future

Уникальным элементом является парламентский Committee for the Future.

Финляндия институционализировала парламентский диалог о будущем еще в начале 1990-х годов.

Комитет рассматривает правительственные доклады о будущем, занимается futures studies и technology assessment и исследует emerging issues через собственные проекты и исследования.

Это решает важную проблему стратегического управления.

Если долгосрочная стратегия существует только внутри исполнительной власти, она рискует быть слишком зависимой от одного электорального цикла.

Парламентский контур позволяет обсуждать будущие задачи в более широком политическом горизонте.

Форсайт не является прогнозом

Это принципиальный методологический урок.

Правительство Финляндии прямо подчеркивает, что смысл Report on the Future состоит не в попытке точно предсказать будущее, а в расширении перспективы, проверке предположений и повышении понимания потенциальных тенденций и их последствий.

Следовательно:

ФОРСАЙТ ≠ ПРОГНОЗ.

Форсайт — это инфраструктура подготовки государства к неопределенности.

Российская система национального форсайта

На основе финского опыта российская система может быть значительно масштабнее.

Она потенциально должна включать:

Президентский стратегический контур;

Правительственный центр форсайта;

межведомственную сеть;

РАН;

ведущие университеты;

технологические компании;

корпоративные исследовательские центры;

регионы;

экспертные сообщества;

ИИ-системы анализа трендов.

Результатом должен быть не ежегодный объемный документ, который читают несколько специалистов.

Необходима постоянно обновляемая машиночитаемая карта будущего:

тренды;

слабые сигналы;

технологические развилки;

риски;

возможности;

сценарии;

необходимые государственные способности.

В таком случае финский институциональный принцип может получить развитие на российском масштабе.

Форсайт как часть интеграционного ствола

Особенно важно место форсайта в общей архитектуре.

Он не должен быть отдельной аналитической функцией.

Его необходимо связать с:

национальными целями;

бюджетированием;

научно-технологической политикой;

кадровым планированием;

инфраструктурными инвестициями.

Например, если форсайт показывает быстрое развитие определенной технологии, следующий вопрос:

какие кадры понадобятся?

какая энергетика?

какое регулирование?

какое финансирование?

какие вычислительные мощности?

Только тогда foresight превращается в предиктивное государственное управление.

Финский опыт дает нам важный принцип:

ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ИМЕТЬ ПОСТОЯННЫЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС МЫШЛЕНИЯ О БУДУЩЕМ, А НЕ НАЧИНАТЬ ДУМАТЬ О НЕМ ТОЛЬКО ПОСЛЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ КРИЗИСА.

1.30. Швеция и скандинавская модель автономных государственных институтов

Шведская модель особенно важна для исследования архитектурного вопроса:

насколько подробно политический центр должен управлять операционной деятельностью государственного аппарата?

Швеция отвечает на него весьма своеобразно.

Политическое руководство определяет:

законы;

общие направления;

бюджет;

цели;

регуляторную рамку.

Но значительная часть непосредственного исполнения возложена на профессиональные государственные агентства, обладающие существенной организационной самостоятельностью.

Малые министерства — крупный исполнительный контур

На национальном уровне работа правительства поддерживается Government Offices, включающим Prime Minister’s Office, министерства и Office for Administrative Affairs.

По состоянию на май 2026 года в Government Offices работало около 4 800 человек, из которых примерно 170 являлись политическими назначенцами. При этом большая часть непосредственного исполнения государственной политики находится в многочисленных самостоятельных агентствах.

Это принципиально иная архитектура, чем модель большого министерства, которое одновременно:

разрабатывает политику;

управляет огромным исполнительным аппаратом;

контролирует множество индивидуальных решений.

Шведская конструкция значительно сильнее разделяет:

политико-стратегическую функцию

и

профессиональную исполнительную функцию.

Запрет ministerial rule

Одной из наиболее известных особенностей шведской системы является ограничение возможности отдельного министра вмешиваться в индивидуальные решения агентства при осуществлении публичной власти или применении закона.

Шведская конституционная архитектура исходит из коллективной ответственности Правительства, а агентства имеют защищенную самостоятельность в решении конкретных дел в пределах своей компетенции. При этом Правительство сохраняет общую возможность управления через законодательство, постановления, бюджетные решения и общие директивы.

Это очень важное различие.

Автономия агентства не означает независимость от государственной политики.

Агентство обязано:

исполнять закон;

реализовывать решения парламента и правительства;

достигать установленных целей;

использовать выделенные средства в соответствии с правилами.

Но политическое руководство не должно вручную подменять профессиональное исполнение в каждом конкретном случае.

Коллективное правительство

В Швеции решения правительства принимаются коллективно.

Правительство состоит из премьер-министра и министров, но официальные решения Кабинета являются решениями правительства как единого органа, а не индивидуальными административными приказами каждого министра.

В результате политическая координация концентрируется на уровне Government Offices, а непосредственное администрирование — в агентствах.

Это создает интересное разделение:

центр — интегрирует;
агентство — профессионально исполняет.

В определенном смысле это близко к принципу сильного ствола и профессионально автономных ветвей.

Однако шведский опыт одновременно показывает важность институциональных ограничителей центральной власти.

Интеграционный ствол не должен заниматься микроменеджментом каждого «листа».

Управление через рамку

Правительство управляет агентствами через сочетание инструментов.

Законодательство.

Ординансы.

Бюджет.

Annual appropriation directives.

Назначение руководителей.

Определение задач.

Система отчетности.

Правительство устанавливает цели и финансовые условия деятельности агентств, тогда как сами агентства несут значительную ответственность за способы реализации задач.

Это позволяет сформулировать общий принцип:

ЦЕНТР УПРАВЛЯЕТ НЕ КАЖДОЙ ОПЕРАЦИЕЙ, А АРХИТЕКТУРОЙ РЕЗУЛЬТАТА.

Чем профессиональнее исполнитель, тем меньше необходимость постоянного ручного вмешательства.

Autonomy + accountability

В официальных материалах шведской государственной администрации подчеркивается, что агентства имеют далеко идущую делегированную ответственность самостоятельно определять способы выполнения своих задач, но их руководство отвечает перед правительством за эффективность, соблюдение закона, достоверность отчетности и рациональное управление государственными средствами.

Это фундаментальная конструкция.

Не:

автономия вместо контроля.

А:

автономия способа + ответственность результата.

Именно это сочетание делает модель интересной для России.

Преимущество профессиональной автономии

Постоянное вмешательство политического центра в операционное исполнение имеет несколько негативных последствий.

Оно перегружает министров.

Ослабляет ответственность профессионального руководителя.

Создает длинную цепочку согласований.

Замедляет решения.

Формирует культуру:

«лучше согласовать наверху».

В результате система постепенно теряет способность самостоятельно работать.

Шведская архитектура дает противоположный сигнал:

профессиональный институт должен обладать собственной способностью принимать решение в рамках установленных законом полномочий.

Это повышает масштаб управляемости государства.

Но агентская модель тоже имеет пределы

Чрезмерная автономизация способна создавать собственные проблемы.

Фрагментацию.

Слабую горизонтальную координацию.

Разрыв между политикой и исполнением.

Дублирование функций.

Трудности управления межведомственными миссиями.

Современный анализ OECD показывает, что сама по себе agencification не гарантирует повышения эффективности; при плохой системе ответственности она способна даже ухудшать value for money.

Следовательно, нельзя делать вывод:

«чем автономнее каждое агентство, тем лучше государство».

Правильный вопрос:

какова оптимальная степень автономии для данной функции?

Скандинавская модель как баланс

Если совместно посмотреть на Данию, Финляндию и Швецию, можно увидеть общий принцип, хотя конкретные институциональные конструкции различаются.

Высокая профессиональная компетентность.

Относительно большая самостоятельность исполнителя.

Значительная территориальная и организационная децентрализация.

Сильные стандарты ответственности.

Высокая прозрачность.

Развитые механизмы обратной связи.

Именно этот комплекс позволяет снижать потребность в ежедневном ручном контроле.

Урок для стволовой архитектуры России

Этот опыт особенно важен для правильного понимания концепции стволовой власти.

Сильный ствол не означает, что все решения должны приниматься в стволе.

Это сделало бы систему не сильнее, а слабее.

Биологическая метафора здесь особенно наглядна.

Ствол не выполняет функции каждого листа.

Он обеспечивает:

целостность;

передачу ресурсов;

информационную связанность;

устойчивость;

общее направление.

А специализированные элементы выполняют свои функции самостоятельно.

Поэтому зрелая стволовая архитектура должна строиться на принципе:

МАКСИМАЛЬНО СИЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ ЦЕЛЕЙ
ПРИ МАКСИМАЛЬНО ДОПУСТИМОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ ИСПОЛНЕНИЯ.

Это существенно.

Если все решения требуют прохождения через вершину системы, возникает управленческий bottleneck.

Скорость государства становится равной скорости центра.

В государстве российского масштаба такая конструкция принципиально ограничена.

Поэтому сильному интеграционному стволу необходимы сильные автономные ветви.

Новая архитектура: централизовать интеграцию, децентрализовать исполнение

Из скандинавского опыта можно вывести важный принцип российской реформы:

централизовать необходимо то, где возникает экономия масштаба или необходимость единства;

децентрализовать — то, где требуется профессиональное знание конкретной ситуации и быстрое решение.

На федеральном уровне рационально концентрировать:

общенациональные цели;

единые стандарты;

критическую цифровую инфраструктуру;

общие данные;

систему национального benchmarking;

стратегический форсайт;

часть AI-инфраструктуры.

На уровне ведомств, регионов, агентств и профессиональных организаций необходимо расширять способность:

самостоятельно выбирать способ достижения результата;

проводить эксперименты;

управлять кадрами;

изменять процессы;

быстро реагировать на локальную ситуацию.

Тогда интеграция перестает означать унификацию.

Возникает более сложная модель:

ЕДИНСТВО ЦЕЛЕЙ + РАЗНООБРАЗИЕ СПОСОБОВ.

Для России это может быть одним из важнейших принципов государства нового поколения.

Южная Корея показывает мощность концентрации ресурсов.

Дания — производительность доверия и управленческой автономии.

Финляндия — преимущество системного знания и институционализированного форсайта.

Швеция — возможность соединить сильный политико-стратегический центр с профессионально автономными исполнительными институтами.

В синтетической российской модели эти принципы не противоречат друг другу.

Они образуют последовательную архитектуру:

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР КОНЦЕНТРИРУЕТСЯ НА ЦЕЛЯХ И РЕСУРСАХ.
НООКРАТИЧЕСКИЙ КОНТУР ОБЕСПЕЧИВАЕТ КАЧЕСТВО РЕШЕНИЯ.
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ ПОЛУЧАЮТ ДОСТАТОЧНУЮ АВТОНОМИЮ ИСПОЛНЕНИЯ.
ЕДИНАЯ СИСТЕМА ДАННЫХ ПОКАЗЫВАЕТ РЕЗУЛЬТАТ.
ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ КОРРЕКТИРУЕТ РЕШЕНИЕ.
ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ СОХРАНЯЕТ ЦЕЛОСТНОСТЬ ВСЕЙ СИСТЕМЫ.

***

1.31. Новая Зеландия: управление государством по результатам

Новая Зеландия занимает особое место в истории реформ государственного управления.

Начиная с конца 1980-х годов страна последовательно перестраивала государственный сектор вокруг нескольких принципов:

ясных целей;

ясного распределения ответственности;

значительной свободы профессионального управления;

измерения результатов;

усиленной подотчетности руководителей государственных организаций.

Министерство финансов Новой Зеландии и сегодня прямо характеризует сложившуюся с конца 1980-х годов модель как систему, ориентированную на повышение public sector performance: она опирается на четкие цели и линии ответственности, большую свободу управления и соответствующее усиление ответственности за результаты.

Для настоящей Программы особенно важно не конкретное устройство новозеландских министерств, а сама управленческая логика.

Она позволяет перейти от вопроса:

«Выполнило ли ведомство предписанную процедуру?»

к вопросу:

«Какого результата оно достигло и кто отвечает за этот результат?»

От контроля действий к контракту на результат

Традиционная бюрократическая модель строится преимущественно вокруг предписаний.

Государственный орган получает:

компетенцию;

штат;

бюджет;

процедуры;

набор обязательных действий.

После этого контроль проверяет соблюдение процедуры.

Новозеландские реформы сделали акцент на другой логике.

Необходимо максимально ясно определить:

какого результата ожидает государство;

кто отвечает за его достижение;

какие ресурсы ему предоставлены;

какими полномочиями он располагает;

каким образом будет измеряться результат.

В этой модели руководитель перестает быть только старшим исполнителем административного регламента.

Он становится менеджером государственного результата.

Это принципиально иной тип ответственности.

Chief Executive как владелец эффективности организации

Каждый департамент новозеландской Public Service имеет Chief Executive.

По действующей модели Chief Executive отвечает перед министром за работу и результаты своего ведомства, за предоставление рекомендаций министру, разработку и реализацию государственной политики и программ. Одновременно руководители несут системные обязанности по координации и сотрудничеству с другими государственными организациями.

Это особенно важно.

Персональная ответственность не означает создание полностью изолированных ведомственных руководителей.

Руководитель отвечает одновременно:

за собственную организацию;

и за способность работать как часть единой Public Service.

Именно такое соединение необходимо России.

Слабая модель персональной ответственности выглядит так:

«Мое ведомство выполнило свой KPI — дальнейший результат меня не касается».

Системная модель:

«Я отвечаю за свой участок, но обязан обеспечить его соединение с общегосударственным результатом».

Public Finance Act и связь денег с результатом

Одной из сильных сторон новозеландской модели является попытка системно связать финансовое управление с performance information.

По действующей редакции руководства Treasury к Public Finance Act государственные департаменты должны формулировать strategic intentions, а информация по бюджетным ассигнованиям должна описывать, что именно предполагается достичь и каким образом будет оцениваться результативность. По итогам года требуется оценка фактически достигнутого результата и сопоставление его с использованными ассигнованиями.

Таким образом, бюджетная система должна отвечать не только:

сколько денег израсходовано?

Но и:

что за эти деньги было получено?

Это фундаментальный принцип эффективного государства.

Финансовая отчетность без отчетности о результате дает неполную картину.

Можно израсходовать бюджет абсолютно законно и точно по плану, но получить слабый общественный эффект.

С позиции бухгалтерского исполнения все хорошо.

С позиции государственной производительности — нет.

Outputs и outcomes

Одним из важных методологических результатов новозеландского опыта стало разграничение непосредственного продукта государственного органа и конечного общественного результата.

Министерство может произвести определенное количество:

проверок;

решений;

консультаций;

услуг;

нормативных документов.

Это outputs.

Но государство существует не ради outputs.

Его интересуют outcomes:

безопасность;

здоровье;

образовательные результаты;

экономическая активность;

качество среды;

снижение определенного социального риска.

Различие принципиально.

Орган может полностью выполнить запланированный объем outputs и одновременно не добиться требуемого outcome.

Поэтому зрелая performance management system должна иметь по крайней мере два уровня.

Первый:

что непосредственно произвела государственная организация?

Второй:

какое изменение в обществе произошло в результате?

Ограничение: outcome редко зависит от одного ведомства

Именно здесь возникает один из главных недостатков ранних моделей управления по результатам.

Конечный общественный результат почти никогда не создается одним государственным органом.

Например, снижение детской бедности зависит от:

налоговой политики;

занятости;

образования;

жилья;

здравоохранения;

социальной поддержки.

Если каждое ведомство имеет собственный набор показателей, возникает проблема:

кто отвечает за межведомственный outcome?

Современная новозеландская Public Service поэтому уделяет больше внимания interoperability, co-ordination и collaboration между агентствами; это прямо включено в обязанности Chief Executives.

Для российской модели это дает важный вывод:

управление по результатам должно развиваться от ведомственного performance management к управлению национальными межведомственными результатами.

Strategic Intentions

Еще один важный элемент новозеландской системы — strategic intentions.

Они должны показывать:

куда движется организация;

какие долгосрочные результаты она стремится создавать;

каким образом будет оцениваться прогресс.

Департаменты затем отражают прогресс по strategic intentions в годовой отчетности.

Это создает связку:

долгосрочное направление → годовой бюджет → деятельность → отчет о результате.

Для России подобная логика должна быть поднята еще на один уровень:

образ будущего → национальная цель → государственная программа → ведомственный результат → бюджет → конкретный руководитель.

То есть новозеландский performance management должен быть встроен в предлагаемую нами более широкую архитектуру национального целеполагания.

Реформирование самой performance system продолжается

Важно, что Новая Зеландия не рассматривает свою управленческую модель как окончательно завершенную.

В июне 2026 года вступили в силу поправки к Public Service Act, которые, среди прочего, усиливают принципы профессиональной компетентности и merit-based appointments, упрощают и уточняют ответственность Chief Executives и усиливают performance management руководителей и агентств.

Это особенно полезный урок.

Даже страна, ставшая одним из мировых пионеров performance management, продолжает перестраивать систему спустя десятилетия.

Следовательно:

управление эффективностью само должно постоянно совершенствоваться.

Урок Новой Зеландии для России

Из новозеландской модели необходимо взять несколько принципов.

Ответственность должна иметь конкретного владельца.

Ответственность должна сопровождаться полномочиями.

Бюджет должен быть связан с измеримым результатом.

Нужно различать outputs и outcomes.

Руководитель должен отвечать не только за формальное соблюдение процедур, но и за производительность организации.

Ведомственные результаты должны соединяться с межведомственными национальными outcomes.

При этом нельзя превращать performance management в бесконечное производство KPI.

Именно последний риск необходимо рассмотреть отдельно.

1.32. Performance management и персональная ответственность

Performance management является одним из фундаментальных механизмов эффективного государства.

Но одновременно это один из механизмов, наиболее легко превращающихся в бюрократическую имитацию.

Практически любое государство способно создать:

тысячи показателей;

рейтинги;

дорожные карты;

системы цветовой индикации;

ежеквартальную отчетность.

Само по себе это еще не создает управление результатом.

Иногда происходит обратное: система измерения становится настолько сложной, что значительная часть государственного труда начинает расходоваться на обслуживание системы измерения.

Поэтому необходимо определить, что именно означает полноценный performance management.

Результат должен иметь владельца

Первый принцип:

каждый значимый государственный результат должен иметь конкретного владельца.

Не «Правительство».

Не «заинтересованные ведомства».

Не «рабочая группа».

А должностное лицо или четко определенный руководящий орган.

Это не означает, что один человек способен выполнить всю работу.

Он должен обладать правом организовать взаимодействие всех участников.

Но в системе должна существовать точка, где заканчивается возможность сказать:

«это не моя ответственность».

Ответственность должна сопровождаться полномочиями

Нельзя требовать результата от руководителя, если:

бюджет находится у другого органа;

ключевые кадры назначаются другим органом;

данные ему недоступны;

необходимое нормативное решение принимает третье ведомство;

разрешение на каждое действие нужно получать на более высоком уровне.

Это создает фиктивную персональную ответственность.

Настоящая конструкция выглядит так:

РЕЗУЛЬТАТ ↔ ВЛАДЕЛЕЦ ↔ ПОЛНОМОЧИЯ ↔ РЕСУРСЫ ↔ ДАННЫЕ.

Если один элемент отсутствует, архитектура ответственности нарушается.

KPI должен измерять то, что действительно важно

Наиболее распространенная ошибка — измерять то, что легко измерить.

Например:

количество мероприятий;

количество совещаний;

количество документов;

процент освоенного бюджета;

количество проверок.

Но высокий показатель активности не обязательно означает высокий результат.

Поэтому KPI необходимо строить в иерархии.

Сначала:

конечный общественный результат.

Затем:

ключевые промежуточные результаты.

И лишь затем:

операционные показатели процессов.

Например, конечная цель — сокращение смертности от определенного заболевания.

Количество проведенных обследований может быть важным leading indicator.

Но нельзя позволить ему заменить конечный outcome.

Не один KPI, а карта причинности

Сложный государственный результат невозможно надежно описать одной цифрой.

Поэтому лучше использовать карту результата:

что является конечным outcome;

какие факторы его определяют;

какие факторы контролирует государство;

какие показатели являются leading indicators;

какие — lagging indicators.

Это снижает риск оптимизации отдельного показателя за счет реального результата.

Персональная ответственность не должна превращаться в поиск виновного

Система ответственности, построенная исключительно вокруг наказания, быстро создает культуру избегания риска.

Руководитель начинает выбирать:

не лучший результат;

а наименее опасное для себя решение.

Это особенно разрушительно для инноваций.

Поэтому персональная ответственность должна различать:

недобросовестность;

непрофессионализм;

систематическое невыполнение;

и добросовестный эксперимент, завершившийся отрицательным результатом.

Если любая ошибка карьерно фатальна, никто не будет экспериментировать.

Но если систематическая неэффективность не имеет последствий, accountability становится фикцией.

Разумная модель ответственности

Необходимо оценивать минимум четыре компонента.

Результат.

Был ли достигнут outcome?

Качество управления.

Была ли правильно организована работа?

Качество решения.

Использовались ли доступные данные и альтернативы?

Способность к обучению.

Как руководитель реагировал на отклонения?

Иногда конечный результат может оказаться хуже цели из-за внешнего шока.

Но управление при этом было качественным.

Иногда результат временно хороший, хотя система управления слаба.

Оценка должна различать эти ситуации.

Performance dialogue вместо только performance report

Высококачественное управление результативностью невозможно превратить исключительно в форму отчетности.

Необходим регулярный performance dialogue:

где отстаем;

почему;

какое препятствие возникло;

какое решение необходимо;

нужна ли эскалация;

следует ли изменить сам план.

Именно поэтому эффективный performance management тесно связан с Delivery Management.

Задача системы не зафиксировать неудачу через год.

Задача — обнаружить отклонение тогда, когда его еще можно исправить.

Данные в реальном времени

Традиционная государственная performance system часто работает на квартальной или годовой отчетности.

Но если данные существуют постоянно, нет смысла ждать конца квартала.

В перспективе большая часть операционных показателей должна поступать автоматически.

Руководитель должен видеть:

факт;

план;

отклонение;

причину;

прогноз достижения цели.

ИИ может автоматически выделять критические зоны.

Таким образом, performance management превращается:

из отчетности о прошлом — в систему управления будущим результатом.

Новая Зеландия как один из исходных benchmarks

Текущая новозеландская система сохраняет сильную персонализацию ответственности: Chief Executives отвечают за performance and operation своих агентств, а Public Service Commissioner участвует в их назначении и performance management. Реформа 2026 года дополнительно усилила этот контур.

Для России этот опыт особенно полезен на уровне базового принципа:

государственная организация должна иметь профессионального руководителя, результат которого оценивается системно и персонально.

Но российская модель должна идти дальше, формируя владельцев межведомственных результатов.

Именно это позволит соединить новозеландский performance management с концепцией интеграционного ствола.

1.33. Швейцария: эффективное децентрализованное государство

Швейцария представляет один из наиболее интересных примеров того, как высокая государственная эффективность может сочетаться с чрезвычайно глубокой территориальной децентрализацией.

Страна состоит из трех уровней государственного устройства:

Конфедерации;

26 кантонов;

более двух тысяч коммун.

Каждый кантон имеет собственные конституцию, парламент, правительство и суды. Кантоны и коммуны располагают широким пространством самостоятельности при выполнении своих функций.

И при этом Швейцария остается одной из стран верхнего мирового управленческого фронтира.

По данным OECD, в 2023 году 81% пользователей административных услуг в Швейцарии были удовлетворены их качеством, существенно выше среднего уровня OECD в 66%; в 2025 году показатель удовлетворенности оставался примерно на уровне 82%.

Это дает принципиальный вывод:

централизация сама по себе не является обязательным условием высокой государственной эффективности.

Единство без административной унификации

Швейцария существует как единое государство при значительном институциональном разнообразии.

Кантоны различаются:

языком;

территорией;

плотностью населения;

экономической структурой;

налоговой политикой;

организацией отдельных государственных услуг.

При этом федеральная система не пытается полностью устранить эти различия.

Она строится на ином принципе:

единое государство не обязательно должно означать одинаковую организацию каждого процесса на каждой территории.

Это особенно важно для России.

Большая федерация имеет объективно различные территории.

Арктический регион, мегаполис, промышленный центр, сельскохозяйственная область и дальневосточная территория могут нуждаться в различных управленческих моделях.

Задача государства — определить:

что должно быть единым;

а где разнообразие является преимуществом.

Кантон как полноценная государственная управленческая система

Швейцарские кантоны не являются просто территориальными отделениями федеральной администрации.

Они обладают собственной политической и административной инфраструктурой.

В их компетенции находятся значимые сферы, включая образование, здравоохранение, полицию и другие общественные функции; кантоны также имеют собственные налоговые полномочия.

Это создает очень сильную связь:

полномочие → ресурс → политическая ответственность.

Именно наличие такой связки принципиально отличает реальную децентрализацию от административного делегирования без ресурсов.

Федерализм как механизм адаптации

Единая национальная политика неизбежно сталкивается с локальной неоднородностью.

Чем больше страна, тем выше эта проблема.

Децентрализация позволяет принимать часть решений ближе к месту, где находится необходимая информация.

Регион знает:

структуру своей экономики;

локальную инфраструктуру;

особенности рынка труда;

состояние отдельных территорий.

Центр не способен обладать такой же плотностью информации.

Поэтому децентрализация потенциально уменьшает информационное расстояние между проблемой и принимающим решение органом.

А значит, способна сокращать время и повышать качество решения.

Федерализм как лаборатория

Вторая функция региональной автономии — экспериментальная.

Если все регионы обязаны использовать один и тот же управленческий метод, государство проводит фактически один эксперимент.

Если различным регионам разрешено тестировать различные способы достижения общей цели, возникает десятки параллельных экспериментов.

Становится возможно сравнивать:

результаты;

стоимость;

скорость;

удовлетворенность граждан.

Лучшее решение затем может масштабироваться.

Для России этот потенциал огромен.

Российская федеративная система может быть превращена в крупнейшую в мире сеть лабораторий государственного управления.

Но для этого необходимо создать механизм обнаружения и масштабирования успешного регионального решения.

Без такого механизма федерализм создает разнообразие, но государство не получает системного обучения.

Децентрализация требует финансовой архитектуры

Швейцарская система сочетает региональную самостоятельность с механизмами финансового выравнивания.

Национальная система fiscal equalisation должна уменьшать различия в ресурсной способности кантонов; экономически более сильные кантоны и Конфедерация участвуют в поддержке более слабых.

Это принципиально.

Субсидиарность не работает, если функцию передали вниз, а ресурс оставили наверху.

Но и безусловное финансирование без ответственности за результат создает неправильные стимулы.

Поэтому требуется баланс:

автономия;
собственные доходы;
выравнивание;
ответственность за результат.

Швейцария как benchmark именно архитектуры

Швейцарскую модель невозможно копировать в России целиком.

Различаются:

история федерализма;

масштаб;

демография;

экономическая география;

политическая культура.

Но Швейцария чрезвычайно важна как доказательство нескольких принципов.

Высокая государственная эффективность совместима с глубокой децентрализацией.

Разнообразие региональных моделей не обязательно разрушает единое государство.

Региональная автономия может повышать способность к адаптации.

Финансовая ответственность должна быть максимально связана с полномочиями.

Федеральный центр должен концентрироваться прежде всего на тех задачах, где национальный уровень действительно создает дополнительную ценность.

Именно последний принцип формализован в идее субсидиарности.

1.34. Федерализм и субсидиарность как источники эффективности

Субсидиарность является одним из наиболее важных принципов проектирования многоуровневого государства.

Его суть состоит в том, что функция должна выполняться на наиболее низком уровне управления, который способен эффективно ее реализовать.

В Швейцарии этот принцип встроен непосредственно в систему распределения власти.

Официальные материалы швейцарского государства определяют логику следующим образом: коммунам предоставляется максимально возможная автономия; задача передается на уровень кантона только тогда, когда это действительно необходимо, а на федеральный уровень — когда эффективное выполнение требует общенационального масштаба.

Федеральная финансовая администрация связывает subsidiarity с еще одним принципом — fiscal equivalence: тот, кто получает выгоды от решения, тот, кто принимает решение, и тот, кто оплачивает его, должны быть максимально согласованы между собой.

Для России эти два принципа могут иметь фундаментальное значение.

Не «централизация или децентрализация», а оптимальный уровень функции

Дискуссия о государственном устройстве часто строится слишком примитивно.

Либо:

нужно больше централизовать.

Либо:

нужно больше передать регионам.

Но разные функции имеют различную оптимальную географию.

Например, единая национальная цифровая идентификация имеет огромный эффект масштаба.

Создавать 80 независимых систем нерационально.

То же относится к части:

базовой AI-инфраструктуры;

национальным справочникам;

критическим реестрам;

межрегиональным транспортным системам;

фундаментальным государственным стандартам.

Но управление конкретной городской средой или значительной частью локальных социальных услуг требует близости к местной информации.

Поэтому правильный вопрос:

на каком уровне данная функция достигает максимального результата при минимальной системной стоимости?

Четыре критерия определения уровня

Для каждой государственной функции предлагается оценивать как минимум четыре фактора.

Эффект масштаба.

Становится ли функция дешевле и качественнее при централизации?

Информационная близость.

Насколько для качественного решения необходимо знание локальной ситуации?

Внешние эффекты.

Влияет ли решение одного региона на другие территории?

Необходимость единого стандарта.

Создаст ли различие региональных правил недопустимую фрагментацию национального пространства?

Именно совокупность этих критериев должна определять архитектуру полномочий.

Субсидиарность сокращает длину управленческого цикла

Если решение, которое может быть принято на муниципальном уровне, требует согласования региона и федерации, время государственного цикла увеличивается.

Растет количество транзакций.

Руководители более высокого уровня тратят внимание на локальные вопросы.

Следовательно, правильно спроектированная субсидиарность является механизмом повышения скорости государства.

Она сокращает расстояние:

проблема → решение.

Но работает это только при достаточной компетентности нижнего уровня.

Capability principle

Из этого следует важное дополнение к классической субсидиарности.

Передавать функцию вниз имеет смысл только тогда, когда соответствующий уровень обладает:

кадрами;

данными;

финансами;

управленческой инфраструктурой.

Поэтому предлагаемая российская модель должна соединять:

subsidiarity + capability.

Если небольшой муниципалитет физически не способен содержать узкоспециализированную функцию, возможны:

межмуниципальные центры;

региональные shared services;

федеральные цифровые платформы;

центры компетенций.

То есть децентрализация полномочия не всегда требует децентрализации всей производственной инфраструктуры.

Это важное различие.

Центр как платформа для регионов

В государстве нового поколения федеральный центр может отказаться от части микроменеджмента, одновременно становясь значительно сильнее технологически.

Он предоставляет регионам:

единые данные;

цифровую идентификацию;

облачную инфраструктуру;

AI-сервисы;

типовые контракты;

стандарты;

методики;

benchmarking.

Регион получает возможность самостоятельно решать локальную задачу, не создавая заново всю техническую инфраструктуру.

Это можно обозначить как:

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ПЛАТФОРМЫ + ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ РЕШЕНИЯ.

Такой подход способен стать одним из важнейших принципов российского цифрового федерализма.

Федерализм как государственный R&D

Если российские регионы получают пространство для управленческого экспериментирования, необходимо построить вторую половину системы — обучение.

Каждый эксперимент должен иметь:

гипотезу;

метрики;

контрольную точку;

описание механизма;

результат.

Успех одного региона становится государственным знанием.

После этого федеральный интеграционный ствол должен уметь:

обнаружить;

проверить;

описать;

масштабировать.

Именно тогда федерализм превращается из источника административной сложности в двигатель институциональных инноваций.

1.35. Люксембург: преимущества коротких контуров принятия решений

Люксембург представляет особый тип эффективного государства.

Его опыт необходимо рассматривать осторожно.

Масштаб страны настолько отличается от российского, что прямой организационный перенос большинства механизмов невозможен.

Но именно поэтому Люксембург особенно интересен для изучения эффекта короткого управленческого контура.

Под коротким контуром в настоящей работе понимается небольшое количество организационных переходов между:

возникновением проблемы;

получением информации;

политическим уровнем;

межведомственным согласованием;

принятием решения.

Компактная система снижает потенциальную стоимость координации

В небольшой государственной системе объективно меньше:

территориальных уровней;

крупных ведомственных вертикалей;

межрегиональных различий;

длинных информационных цепочек.

Это само по себе не гарантирует качества управления.

Но создает возможность строить более короткие decision loops.

В Люксембурге Prime Minister одновременно выполняет выраженную функцию межведомственного координатора. Ministry of State прямо характеризует его как гаранта единства правительственных действий; премьер-министр председательствует в Government Council и координирует общую политику между министерскими департаментами.

Government Council собирается еженедельно, и на нем рассматриваются ключевые вопросы правительственной политики и проекты законов.

Такой ритм создает институциональную возможность быстро выносить межведомственный вопрос на уровень, где он может быть разрешен.

Малое количество политических интерфейсов

Современный состав правительства Люксембурга также показывает характерную для небольшого государства консолидацию портфелей: один министр часто одновременно отвечает за несколько связанных направлений. Например, отдельные министры совмещают экономику, SME, энергетику и туризм либо цифровизацию с исследованиями и высшим образованием.

Это не означает автоматически более высокого качества решений.

Но потенциально уменьшает количество политических интерфейсов между близкими функциями.

В большой системе соответствующие вопросы могут находиться:

в нескольких министерствах;

агентствах;

регуляторах;

региональных структурах.

Каждый дополнительный интерфейс увеличивает стоимость координации.

Короткий контур как конкурентное преимущество

Для быстро меняющейся экономики скорость политико-административной координации имеет самостоятельную ценность.

Например, если возникает новая технологическая отрасль, необходимо одновременно решить:

налоговый вопрос;

регулирование;

инфраструктуру;

кадры;

международное продвижение.

Компактное государство потенциально способно собрать соответствующих руководителей в одном контуре значительно быстрее.

Это создает организационную маневренность.

Однако эту гипотезу нельзя абсолютизировать.

Малый размер не означает автоматического лидерства во всем

Данные OECD показывают более сложную картину.

В 2023 году 84% пользователей административных услуг в Люксембурге были удовлетворены их качеством — существенно выше среднего OECD. Но по Digital Government Index Люксембург в данных за 2022 год находился немного ниже среднего OECD, а по качеству системы regulatory impact assessment в обследовании 2024 года также уступал среднему уровню OECD.

Следовательно:

короткий организационный контур является преимуществом только тогда, когда внутри него работают качественные институты.

Небольшая страна может принимать решение быстро.

Но если:

аналитика недостаточна;

данные слабы;

регуляторная экспертиза неразвита,

короткий контур ускоряет и хорошее, и плохое решение.

Это снова приводит нас к принципу:

скорость должна увеличиваться вместе с качеством.

Главный вопрос для России

Очевидно, что Россия не может стать маленьким государством.

Но она может поставить другой вопрос:

можно ли создать в огромной стране управленческие контуры, работающие по скорости как значительно меньшая система?

Технологически сегодня это становится значительно более реалистично.

Единая платформа данных сокращает информационное расстояние.

Видеосвязь устраняет физическое расстояние.

AI позволяет быстро агрегировать документы и позиции.

Машиночитаемая система целей показывает конфликты.

Delivery System ускоряет эскалацию.

Таким образом, организационный масштаб государства не обязан линейно определять длину управленческого цикла.

Микроконтуры внутри макрогосударства

Для России особенно перспективна идея создания коротких миссионных контуров.

Для конкретной национальной задачи формируется:

один владелец;

небольшая межведомственная команда;

единая информационная панель;

отдельный механизм эскалации;

прямой доступ к необходимым решениям.

То есть внутри огромной государственной системы временно создается управленческая структура, по длине контура напоминающая компактное государство.

Это может стать российским способом использовать эффект Люксембурга без люксембургского масштаба.

Урок Люксембурга

Главный вывод из опыта небольших высокоэффективных государств не заключается в необходимости уменьшить число институтов любой ценой.

Он глубже:

каждый дополнительный организационный переход имеет стоимость.

Следовательно, государство должно постоянно измерять и сокращать:

количество уровней;

число согласований;

число точек передачи информации;

время эскалации.

Именно это превращает принцип короткого контура в универсальную управленческую технологию.

1.36. Эстония: государственные процессы цифровой эпохи

Эстония является одним из наиболее известных примеров цифровой перестройки государства.

Однако для настоящей Программы главный интерес представляет не количество электронных услуг и не сам факт высокой цифровизации.

Значительно более важна архитектурная идея:

государственные данные и процессы должны быть организованы таким образом, чтобы цифровое взаимодействие между институтами являлось нормальным состоянием системы, а не отдельным электронным сервисом.

По данным OECD Government at a Glance 2025, Эстония получила 0,74 в Digital Government Index против среднего значения OECD 0,61; ее наиболее сильным компонентом был Data-Driven Public Sector. В 2023 году 83% пользователей административных услуг были удовлетворены их качеством против среднего OECD 66%.

От электронного документа к архитектуре данных

На ранних этапах цифровизации государства распространенной моделью было превращение бумажного процесса в электронный.

Была бумажная форма.

Стала электронная форма.

Бумажный документ перемещался между органами.

Теперь перемещается PDF.

Но фундаментальная логика процесса почти не меняется.

Эстонский опыт интересен тем, что постепенно формировалась другая модель:

государственные системы взаимодействуют непосредственно через данные.

Это принципиально более высокий уровень цифровой зрелости.

X-tee как инфраструктура взаимодействия

Ключевым элементом является государственный слой обмена данными X-tee — ранее известный в английской версии как X-Road.

Эстонская Information System Authority определяет X-tee как технологическую и организационную среду безопасного интернет-обмена данными между информационными системами. Система основана на совместимости различных платформ, многостороннем обмене, стандартизации, аутентификации, авторизации, логировании, шифровании и цифровой подписи обменов.

Принципиально важно:

X-tee не требует превращения государства в одну гигантскую центральную базу данных.

Информационные системы могут оставаться распределенными.

Но между ними создается стандартный безопасный интерфейс.

Это очень важный архитектурный принцип для России.

Не обязательно создавать одну сверхсистему, в которую переносится все.

Необходимо обеспечить, чтобы разные системы могли:

понимать друг друга;

надежно идентифицировать источник;

получать разрешенный набор данных;

фиксировать обращение;

использовать данные в сквозном процессе.

Интероперабельность как государственная способность

Интероперабельность является значительно более важным понятием, чем просто цифровизация.

Если каждое министерство создает современную информационную систему, но они не способны взаимодействовать, государство остается фрагментированным.

Возникают цифровые ведомственные вертикали.

Поэтому цифровой аналог интеграционного ствола — это не одна центральная система, а архитектура взаимодействия систем.

В Эстонии X-tee создает именно такую среду.

RIA отмечает, что благодаря большому числу подключенных систем участники могут использовать данные и сервисы других организаций для улучшения собственных процессов.

Следовательно, ценность создается не самим каналом передачи данных.

Ценность — в возможности перепроектировать процесс вокруг доступности данных.

Once-only principle

Один из фундаментальных принципов эстонской модели — once-only.

Его смысл:

если государство уже законно получило необходимые данные, гражданин или предприятие не должны предоставлять их повторно другому государственному органу.

Statistics Estonia прямо определяет развитие повторного использования данных как условие сокращения дублирования их сбора и реализации once-only principle — «asking for data only once».

Это кажется очевидным правилом.

Но его полноценная реализация требует огромного количества инфраструктурных предпосылок:

качественных реестров;

единых идентификаторов;

четкого владельца данных;

правовых оснований обмена;

защиты информации;

стандартных API;

контроля доступа;

аудита использования.

Именно поэтому OECD в Digital Government Outlook 2026 подчеркивает: формально признать принцип once-only значительно легче, чем сделать его повседневной практикой; необходимы правовые основания, общие реестры, инфраструктура обмена и встроенные механизмы контроля.

Огромный экономический смысл once-only

Повторный ввод данных кажется небольшой административной операцией.

Но если он повторяется:

миллионами граждан;

миллионами предприятий;

тысячами органов;

ежегодно,

возникает огромное административное трение.

Поэтому once-only является не просто удобством.

Это технология повышения национальной производительности.

Она экономит одновременно:

время граждан;

время бизнеса;

время государственных служащих;

стоимость проверки;

вероятность ошибок.

Данные должны иметь авторитетный источник

Once-only требует следующего принципа:

каждый критически важный тип государственной информации должен иметь authoritative source.

Не десять ведомственных версий одного адреса.

Не пять списков организаций.

Не разные написания одной территории.

А один признанный источник, который другие системы используют повторно.

Это один из фундаментальных элементов государства как платформы.

Цифровизация после реинжиниринга

Эстонский опыт особенно полезен как напоминание, что технологический эффект возникает при соединении организационной и правовой реформы.

OECD в анализе эстонского опыта подчеркивал важность совместного изменения правовых и операционных механизмов для интероперабельности и упрощения процессов.

Из этого следует базовый принцип нашей Программы:

не следует цифровизировать процесс до того, как поставлен вопрос, нужен ли сам процесс в существующей форме.

Правильная последовательность:

УСТРАНИТЬ НЕНУЖНОЕ
→ УПРОСТИТЬ НЕОБХОДИМОЕ
→ СТАНДАРТИЗИРОВАТЬ
→ ОБЕСПЕЧИТЬ ДАННЫМИ
→ ЦИФРОВИЗИРОВАТЬ
→ АВТОМАТИЗИРОВАТЬ
→ AI-УСИЛИТЬ.

Иначе страна получает дорогую цифровую копию старой бюрократии.

Сквозной процесс вместо ведомственных сайтов

Гражданина обычно не интересует административная структура государства.

Его интересует жизненное событие:

рождение ребенка;

открытие предприятия;

строительство;

выход на пенсию;

переезд.

Но традиционный государственный портал часто отражает внутреннюю структуру ведомств.

Пользователь должен сам понимать:

к какому органу обратиться;

какую справку взять;

кому затем передать.

Государство нового поколения должно перевернуть эту архитектуру.

Пользователь формулирует результат.

Государство само организует межведомственный процесс.

Это означает переход:

от ведомственной услуги — к сквозному жизненному событию.

Data-driven public sector

Высокий результат Эстонии по компоненту Data-Driven Public Sector в OECD Digital Government Index важен именно потому, что показывает: цифровое государство — это не только электронный frontend.

Настоящая цифровая зрелость начинается тогда, когда данные используются:

для принятия решений;

для автоматического предоставления услуг;

для исключения повторных запросов;

для прогнозирования;

для оценки политики;

для контроля результатов.

В этой логике данные становятся не побочным продуктом деятельности государства, а производственной инфраструктурой государственного управления.

Защита данных и доверие

Чем активнее государство повторно использует информацию, тем выше требования к доверию.

Нельзя строить once-only на принципе неограниченного доступа любого ведомства ко всем данным.

Необходима архитектура:

прав доступа;

целей использования;

логирования;

аудита;

информационной безопасности.

X-tee специально использует механизмы аутентификации, многоуровневой авторизации, логирования, шифрования и подписания обмена данными.

Следовательно:

интероперабельность и защита данных должны развиваться одновременно.

Российский масштаб

Эстонию невозможно копировать буквально.

Разница масштаба огромна.

Но цифровая архитектура обладает особенностью, которой не обладают многие административные институты:

она масштабируется технологически.

Стандарт обмена данными может работать между десятком и тысячами организаций.

Единый идентификатор может использоваться миллионами пользователей.

Общий API может обслуживать всю федерацию.

Поэтому эстонский опыт потенциально более переносим на Россию, чем многие организационные механизмы малых государств.

Но российская система потребует значительно более мощной архитектуры:

федеральной;

региональной;

муниципальной;

отраслевой;

государственно-корпоративной.

От X-tee к российскому государственному графу

Следующий уровень после обмена данными — возможность связывать не только отдельные запросы, но и всю систему государственного знания.

В перспективе российское государство может построить:

единый граф объектов;

целей;

организаций;

программ;

проектов;

бюджетов;

решений;

показателей.

Тогда AI-система сможет понимать не отдельный документ, а структуру государства как систему взаимосвязей.

Это уже выходит за пределы текущего эстонского benchmark и относится к Субпрограмме-максимум.

Но именно эстонская модель показывает базовый фундамент:

сначала государство должно научиться надежно обмениваться данными между собственными частями.

Без этого невозможно построить:

проактивное государство;

предиктивное государство;

AI-native государство;

цифровой двойник государственной системы.

Урок Эстонии

Главные переносимые принципы следующие.

ДАННЫЕ ДОЛЖНЫ ПЕРЕМЕЩАТЬСЯ ВМЕСТО ГРАЖДАНИНА.

ГОСУДАРСТВО НЕ ДОЛЖНО ПОВТОРНО ЗАПРАШИВАТЬ ТО, ЧТО УЖЕ ЗНАЕТ.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ИНТЕРОПЕРАБЕЛЬНЫ.

ЦИФРОВИЗАЦИЯ ДОЛЖНА СЛЕДОВАТЬ ЗА РЕИНЖИНИРИНГОМ, А НЕ ЗАМЕНЯТЬ ЕГО.

СКВОЗНОЙ РЕЗУЛЬТАТ ДЛЯ ПОЛЬЗОВАТЕЛЯ ВАЖНЕЕ ВНУТРЕННЕЙ ВЕДОМСТВЕННОЙ СТРУКТУРЫ.

В комбинированном мировом benchmark эти шесть разделов дают еще четыре фундаментальных элемента будущей российской модели:

Новая Зеландия — персонализированная ответственность за результат;

Швейцария — субсидиарность и федерализм как распределенная управленческая мощность;

Люксембург — принцип максимально короткого контура принятия решения;

Эстония — государство как интероперабельная система данных и сквозных процессов.

В совокупности они позволяют сформулировать следующий принцип российской архитектуры:

ЦЕЛЬ ДОЛЖНА ИМЕТЬ ВЛАДЕЛЬЦА.
РЕШЕНИЕ ДОЛЖНО ПРИНИМАТЬСЯ НА МИНИМАЛЬНО НЕОБХОДИМОМ УРОВНЕ.
УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ КОНТУР ДОЛЖЕН БЫТЬ МАКСИМАЛЬНО КОРОТКИМ.
ДАННЫЕ ДОЛЖНЫ СВОБОДНО И БЕЗОПАСНО ПЕРЕМЕЩАТЬСЯ МЕЖДУ ЧАСТЯМИ ГОСУДАРСТВА.

*******

1.37. Принцип однократного предоставления данных

Одним из наиболее простых по формулировке и одновременно наиболее глубоких принципов цифрового государства является once-only principle — принцип однократного предоставления данных.

Его базовая логика предельно ясна:

если гражданин или организация уже законно предоставили определенную информацию государству, государство не должно заставлять их предоставлять эту же информацию повторно другому государственному органу.

На первый взгляд речь идет всего лишь об удобстве пользователя.

В действительности once-only является значительно более фундаментальным принципом.

Он меняет саму архитектуру государства.

В традиционной административной модели каждый орган фактически взаимодействует с гражданином или предприятием как отдельная организация.

У каждого ведомства:

собственные формы;

собственные базы данных;

собственные требования;

собственный процесс подтверждения информации.

В результате один и тот же гражданин многократно сообщает государству:

имя;

адрес;

семейное положение;

сведения об образовании;

данные о предприятии;

регистрационные сведения;

иную уже существующую государственную информацию.

Предприятие вынуждено многократно предоставлять одинаковые сведения налоговым, статистическим, лицензирующим, контрольным и иным органам.

С позиции каждого ведомства такая процедура может выглядеть логично.

С позиции государства как единой системы она является дублированием операции.

Гражданин не должен быть курьером между ведомствами

Один из фундаментальных недостатков традиционной бюрократии заключается в том, что гражданин или предприятие фактически выполняют функцию интегратора государства.

Государственный орган А выдает документ.

Пользователь получает его.

Затем пользователь несет этот документ в государственный орган Б.

Таким образом, государство физически использует гражданина как канал передачи информации между собственными подразделениями.

В цифровую эпоху такая архитектура становится все менее рациональной.

Если оба государственных органа имеют законное право использовать соответствующие данные, обмен должен происходить между государственными системами, а не через человека.

Отсюда основной принцип:

ДАННЫЕ ДОЛЖНЫ ПЕРЕМЕЩАТЬСЯ ВМЕСТО ГРАЖДАНИНА.

Once-only как европейский принцип

Принцип однократного предоставления данных давно вышел за рамки одной Эстонии.

В Европейском союзе он встроен в архитектуру Single Digital Gateway и Once-Only Technical System.

Европейская комиссия определяет его смысл следующим образом: государственные органы не должны повторно запрашивать у граждан и бизнеса информацию, которой уже располагает другой компетентный государственный орган в электронной форме, при соблюдении требований законодательства о защите данных и иных правовых ограничений.

В актуальном регулировании Single Digital Gateway once-only используется и для трансграничного обмена доказательствами между государственными органами стран ЕС.

Это принципиально важное развитие.

Once-only перестает быть только технологической практикой отдельной страны и становится одним из базовых принципов новой административной архитектуры.

Экономика повторного запроса

Почему этот принцип так важен для государственной производительности?

Предположим, повторное предоставление определенной информации занимает у человека всего десять минут.

Это кажется незначительным.

Но если операция выполняется:

десять миллионов раз в год,

она забирает у общества почти два миллиона часов.

Если к этому добавить:

время государственного служащего;

проверку;

ввод;

сопоставление;

исправление ошибок;

хранение дублирующих данных,

реальная стоимость становится значительно выше.

Следовательно, повторный запрос информации является своеобразным микроналогом времени, который государство накладывает на экономику и общество.

Каждая такая операция мала.

Именно поэтому она часто остается незаметной.

Но миллионы малых операций способны образовывать огромную совокупную административную нагрузку.

Once-only внутри самого государства

Еще важнее распространить принцип не только на граждан и бизнес, но и внутрь государственного аппарата.

Одно министерство не должно регулярно запрашивать у другого сведения, уже существующие в государственной информационной системе.

Регион не должен вручную готовить федеральному органу данные, которые федеральная система способна автоматически получить из первичного реестра.

Государственный служащий не должен переносить цифры:

из одной таблицы;

в другую таблицу;

из таблицы;

в отчет;

из отчета;

в информационную систему.

Следовательно, необходимо ввести более широкий принцип:

DATA ONCE — USE MANY TIMES.

Данные создаются один раз в авторитетном источнике и затем, при наличии правового основания, повторно используются всеми государственными процессами, которым они необходимы.

Авторитетный источник данных

Для реализации once-only необходимо определить для каждого ключевого объекта authoritative source — авторитетный первичный источник.

Например:

кто является владельцем информации о юридическом лице;

кто — о земельном участке;

кто — об образовательной квалификации;

кто — об адресе;

кто — о лицензии;

кто — о государственном контракте.

Без этого разные органы начинают вести параллельные версии одной реальности.

Возникают:

расхождения;

дублирование;

необходимость сверки;

ошибки.

Следовательно, государство должно постепенно перейти от:

множества ведомственных копий данных

к:

единой системе авторитетных источников и стандартных интерфейсов доступа.

Once-only не означает «все данные всем»

Особенно важно избежать неправильного понимания принципа.

Once-only не означает, что любой государственный орган должен автоматически получать любые сведения о гражданине.

Наоборот.

Чем глубже межведомственный обмен, тем выше требования к:

правовой цели использования;

минимизации данных;

управлению доступом;

логированию;

кибербезопасности;

контролю;

возможности аудита.

Эстонская X-tee, рассмотренная в предыдущем разделе, строится именно вокруг защищенного и регистрируемого обмена данными, а не вокруг безусловного открытия государственных баз.

Поэтому правильная архитектура выглядит следующим образом:

**ОДИН АВТОРИТЕТНЫЙ ИСТОЧНИК

• ЗАКОННОЕ ОСНОВАНИЕ ДОСТУПА
• МИНИМАЛЬНО НЕОБХОДИМЫЙ ОБЪЕМ ДАННЫХ
• ЗАЩИЩЕННЫЙ ОБМЕН
• ЛОГИРОВАНИЕ
• АУДИТ.**

От once-only к zero-request government

Следующий уровень развития принципа — государство, в котором пользователю вообще не требуется инициировать значительную часть стандартных процессов.

Если государство уже знает:

что произошло жизненное событие;

какое право возникло;

какие условия выполнены,

оно может самостоятельно запустить соответствующий процесс.

Так появляется проактивное государство.

Например, логика меняется с:

«гражданин обнаруживает свое право → собирает документы → подает заявление → государство проверяет»

на:

«государственная система обнаруживает наступление условий → информирует гражданина → при необходимости получает согласие → предоставляет услугу».

Это уже следующий этап, относящийся к государству нового поколения.

Но фундамент остается прежним:

государство должно начать воспринимать свои данные как общую инфраструктуру, а не как собственность отдельных ведомств.

Российский потенциал

Для России эффект once-only потенциально особенно велик из-за масштаба страны.

Даже небольшое сокращение количества повторяющихся административных операций, умноженное на:

миллионы граждан;

миллионы организаций;

федеральные органы;

регионы;

муниципалитеты,

дает крупный выигрыш государственной производительности.

Поэтому в перспективе once-only должен стать не рекомендацией цифрового развития, а базовым стандартом проектирования государственного процесса.

Перед введением любого нового требования должен задаваться вопрос:

существуют ли необходимые данные уже где-либо внутри государственной системы?

Если существуют, обязанность повторного предоставления должна требовать специального обоснования.

Так принцип однократного предоставления данных становится инструментом системного снижения административного трения.

1.38. Реинжиниринг государства до цифровизации

Одна из наиболее распространенных ошибок цифровой трансформации государства состоит в попытке автоматизировать существующую процедуру без предварительного анализа ее необходимости и архитектуры.

Так возникает цифровизированная бюрократия.

Бумажная форма становится электронной формой.

Бумажное согласование — электронной резолюцией.

Очередь перед окном — электронной очередью.

Бумажный отчет — цифровым отчетом.

Формально уровень цифровизации увеличивается.

Но государственная производительность может практически не измениться.

OECD прямо отличает современное digital government от раннего e-government: ранние подходы преимущественно переносили аналоговые процессы в онлайн, тогда как зрелая цифровая трансформация требует переосмысления и реинжиниринга государственных процессов и услуг, включая культуру, способности организаций и межведомственную интеграцию.

Сначала вопрос «зачем?»

Перед цифровизацией процесса необходимо задать первый фундаментальный вопрос:

нужен ли этот процесс вообще?

Исторически государственная процедура могла появиться для решения проблемы, которая:

уже исчезла;

решается другим способом;

контролируется автоматически;

перестала создавать существенный риск.

Но процедура продолжает существовать по институциональной инерции.

Если ее автоматизировать, государство потратит ресурсы на эффективное выполнение ненужной операции.

Поэтому последовательность должна начинаться не с IT-технического задания.

Она должна начинаться с функционального анализа.

Второй вопрос: нужен ли каждый шаг?

Если функция необходима, следующий вопрос:

какие операции реально создают ценность или уменьшают значимый риск?

Предположим, процесс включает:

заявление;

пять документов;

регистрацию;

три согласования;

экспертизу;

повторную проверку;

утверждение.

Для каждого шага необходимо установить:

какую ошибку он предотвращает;

какой риск уменьшает;

что произойдет, если его удалить.

Если обоснование отсутствует, операция становится кандидатом на исключение.

Третий вопрос: можно ли изменить порядок?

Значительная часть времени государственного процесса связана не с продолжительностью самой работы, а с очередностью операций.

Пять согласований по два дня, выполняемых последовательно, требуют десяти дней.

Те же пять согласований, выполняемых параллельно, могут занять два.

Следовательно, реинжиниринг должен анализировать:

последовательность;

параллельность;

зависимости;

точки ожидания.

Это позволяет резко уменьшать время государственного цикла даже без новой технологии.

Четвертый вопрос: можно ли заменить предварительный контроль последующим?

Многие процессы построены на идее:

сначала проверить все;

затем разрешить действие.

Но если риск нарушения невелик, а стоимость предварительной проверки высока, более эффективной может быть модель:

автоматическое разрешение;

риск-ориентированная выборочная проверка;

ex post контроль;

ответственность за нарушение.

То есть цифровая трансформация должна быть соединена с переосмыслением модели государственного контроля.

Пятый вопрос: можно ли устранить заявление?

Если государство уже располагает всеми необходимыми данными, сам факт подачи заявления иногда становится ненужной операцией.

Следовательно, once-only постепенно ведет к once-none:

гражданин не только не предоставляет данные повторно;

ему не требуется специально инициировать процесс.

Правильная последовательность цифровой трансформации

Для настоящей Программы предлагается закрепить базовую последовательность:

1. УСТРАНИТЬ НЕНУЖНУЮ ФУНКЦИЮ.

2. УСТРАНИТЬ НЕНУЖНЫЙ ШАГ.

3. ОБЪЕДИНИТЬ ДУБЛИРУЮЩИЕ ОПЕРАЦИИ.

4. РАСПАРАЛЛЕЛИТЬ ПРОЦЕСС.

5. ПЕРЕНЕСТИ РЕШЕНИЕ НА ОПТИМАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ.

6. СТАНДАРТИЗИРОВАТЬ ДАННЫЕ.

7. ОБЕСПЕЧИТЬ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫЙ ОБМЕН.

8. ЦИФРОВИЗИРОВАТЬ.

9. АВТОМАТИЗИРОВАТЬ.

10. AI-УСИЛИТЬ.

Это принципиально отличается от схемы:

существующая бюрократия → информационная система.

Digital by design

Современный OECD Digital Government Policy Framework рассматривает digital government как более широкую модель, включающую digital by design, data-driven public sector, government as a platform, user-driven services и proactiveness.

Особенно важно понятие digital by design.

Оно означает, что цифровая логика должна присутствовать не на последнем этапе, когда уже создана процедура, а при проектировании самой политики и процесса.

Например, новый закон должен еще на этапе разработки отвечать на вопросы:

какие данные понадобятся;

кто является их владельцем;

может ли выполнение быть автоматизировано;

какие решения допускают машиночитаемую формализацию;

не создается ли новый ручной отчет.

То есть цифровая архитектура становится частью законодательства и policy design.

Реинжиниринг должен измеряться

Важно избежать превращения реинжиниринга в субъективное утверждение:

«процесс оптимизирован».

До и после изменения необходимо измерять:

полное время;

число операций;

число участников;

число согласований;

число документов;

долю ручного труда;

стоимость;

долю повторных обращений;

частоту ошибки.

Например:

до реформы — 35 дней, 17 операций, 8 согласований;

после — 7 дней, 8 операций, 2 согласования.

Так реинжиниринг становится доказуемым повышением производительности.

Государство должно иметь функцию постоянного process mining

В крупном государстве существуют тысячи процессов.

Их невозможно один раз перепроектировать и считать работу завершенной.

Поэтому в перспективе государству необходима постоянная способность к process mining:

анализировать реальные цифровые следы процессов;

видеть очереди;

повторные циклы;

задержки;

ручные операции;

возвраты;

нестандартные отклонения.

ИИ может автоматически выявлять административные bottlenecks.

Таким образом, реинжиниринг постепенно превращается из периодической реформы в постоянную функцию самооптимизации государства.

1.39. Лучшие мировые модели Центра правительства

По мере усложнения государственного управления особое значение приобретает институт, который в международной практике получил название Centre of Government — CoG, или Центр правительства.

Это не обязательно одна организация.

OECD рассматривает CoG как совокупность институтов и подразделений, непосредственно поддерживающих главу правительства и кабинет в управлении государственной системой. Его конкретная структура различается между странами и может включать аппарат премьер-министра или президента, секретариат правительства, кабинетные службы, стратегические и delivery-подразделения и другие центральные институты.

В июле 2026 года OECD выпустила новый сравнительный доклад о способности Centres of Government управлять сложными приоритетами. Главный вывод особенно важен для нашей Программы: CoG все больше эволюционирует от административного аппарата при высшем руководстве к стратегическому советнику и интегратору, который связывает политические приоритеты, государственную машину и фактическую реализацию.

Нет одной лучшей организационной формы

Мировой опыт показывает: нельзя определить идеальный Centre of Government только по организационной структуре.

В одной стране функции сосредоточены в аппарате премьер-министра.

В другой распределены между:

кабинетным секретариатом;

министерством финансов;

стратегическим подразделением;

delivery unit;

центральной кадровой службой.

Поэтому необходимо искать не единственную форму, а обязательный набор функций.

Эффективный Centre of Government должен обеспечивать как минимум:

перевод политического курса в управленческие приоритеты;

межведомственную координацию;

подготовку качественных решений правительства;

стратегическое планирование;

приоритизацию;

мониторинг исполнения;

управление межведомственными конфликтами;

координацию кризисов;

обеспечение согласованности государственного аппарата.

OECD в исследовании 2024 года рассматривает CoG именно как систему функций: от политико-административного интерфейса и стратегического планирования до policy development, decision-making, monitoring, административных реформ и кризисного управления.

Модель 1. Кабинетно-координационный центр

Классический пример — системы, где центральную роль играет аппарат правительства или Cabinet Office.

Основная функция:

подготовить решения кабинета;

обеспечить согласованность позиций;

организовать межведомственную координацию;

контролировать исполнение.

Исторически ярким примером является британский Cabinet Office.

В Канаде сходную центральную функцию выполняет Privy Council Office.

Ценность этой модели — способность создать постоянный политико-административный мост между главой правительства и профессиональной государственной службой.

Модель 2. Стратегический Centre of Government

Более развитая версия включает не только кабинетную координацию, но и отдельную функцию государственного стратегического мышления.

Пример — сингапурская Strategy Group в Prime Minister’s Office и Centre for Strategic Futures, рассмотренные выше.

Здесь Centre of Government отвечает не только:

что должно быть принято на ближайшем заседании,

но и:

куда движется вся государственная система;

какие долгосрочные риски формируются;

какие новые возможности появляются.

К этой же группе по отдельным функциям можно отнести финский Prime Minister’s Office, координирующий межведомственный foresight.

Модель 3. Delivery Centre

Следующий тип — Centre of Government, который берет на себя отдельную функцию ускоренного исполнения ограниченного количества высших приоритетов.

Наиболее известным историческим примером стала британская Prime Minister’s Delivery Unit.

Позднее подобные units появились в различных формах во многих странах.

OECD приводит примеры delivery-подразделений Канады, Франции, Перу и Великобритании.

Их задача:

не выполнять работу министерства,

а видеть межведомственный результат с позиции главы правительства и снимать барьеры, которые отдельное ведомство не может устранить самостоятельно.

Модель 4. Центр стратегического планирования и ресурсов

Историческим примером такой модели была корейская Economic Planning Board.

Хотя она не полностью соответствует современному определению CoG, ее управленческий механизм чрезвычайно важен:

стратегия;

ресурсы;

мониторинг

были тесно связаны.

Современный Centre of Government не обязательно должен самостоятельно управлять бюджетом.

Но он обязан обеспечивать связь между:

приоритетом;

ресурсом;

исполнением.

Новый доклад OECD 2026 года прямо выделяет слабую связь планирования с ресурсами и отсутствие четкой иерархии инициатив как типичные проблемы современных государственных систем.

Модель 5. Сетевой Centre of Government

Особенно интересной является модель, где центр не пытается самостоятельно производить всю экспертизу.

Он создает сеть:

министерств;

аналитических центров;

финансовых органов;

кадровых структур;

регионов;

внешних экспертов.

Тогда сила центра заключается не в размере его штата, а в способности мобилизовать государственную систему.

OECD подчеркивает, что CoG обычно имеет относительно небольшой бюджет и штат, но благодаря близости к высшему политическому руководству может объединять участников и вопросы вокруг общего направления.

Это чрезвычайно важный урок для концепции интеграционного ствола.

Сильный центр не обязан быть огромным.

Он должен иметь:

авторитет;

информацию;

аналитическую способность;

доступ к руководству;

право созывать участников;

механизм эскалации;

способность видеть государство целиком.

Какую модель нужно брать России

Россия не должна выбирать одну из перечисленных конструкций.

Российский Centre of Government должен стать комбинированным.

Он должен одновременно выполнять несколько ролей:

стратегический центр;

координатор правительства;

центр national delivery;

центр государственного форсайта;

информационно-аналитический центр;

механизм межведомственной эскалации;

стeward государственной производительности.

При этом он не должен заменять министерства.

Именно это различие фундаментально.

Центр правительства не должен становиться «сверхминистерством всего».

Его объект — не отрасль.

Его объект — целостность государственной системы.

1.40. Centre of Government как интеграционный механизм государства

В контексте настоящей Программы Centre of Government имеет особое значение, потому что является наиболее близким международным функциональным аналогом одного из ключевых элементов концепции стволовой государственной власти — интеграционного ствола.

Необходимо подчеркнуть: речь идет именно о функциональной аналогии, а не об идентичности конституционных моделей.

Centre of Government в международной практике не является отдельной ветвью власти.

Это механизм, который помогает высшему исполнительному руководству обеспечить целостность государственного управления.

Почему отраслевых министерств недостаточно

Министерства необходимы именно потому, что современное государство чрезвычайно сложно.

Нужны профессиональные органы, глубоко понимающие:

финансы;

транспорт;

образование;

здравоохранение;

промышленность;

энергетику;

технологии.

Но specialization создает неизбежную обратную проблему — silos.

Каждое ведомство:

видит собственную область;

имеет собственный бюджет;

имеет собственные KPI;

создает собственные данные.

Однако национальный результат существует между ведомствами.

Поэтому необходим институт, который постоянно задает вопрос:

что происходит с государством как целым?

Основные функции интеграционного центра

Современный Centre of Government должен обеспечивать как минимум семь интеграций.

Интеграция целей.

Ведомственные цели не должны противоречить национальным.

Интеграция решений.

Крупная политика должна учитывать последствия для других отраслей.

Интеграция ресурсов.

Национальный приоритет должен получать необходимые финансовые и кадровые ресурсы.

Интеграция исполнения.

Должно быть понятно, как действия разных органов соединяются в единый результат.

Интеграция данных.

Высшее руководство должно видеть единую картину.

Интеграция времени.

Краткосрочное управление не должно разрушать долгосрочные цели.

Интеграция обратной связи.

Информация о реальных результатах должна возвращаться на уровень решения.

Именно эти функции превращают Centre of Government в системный интегратор государства.

Политико-административный интерфейс

OECD отдельно выделяет роль CoG как моста между политическим руководством и профессиональной администрацией.

Политическая воля должна быть переведена:

в цели;

планы;

ресурсы;

ответственных;

сроки.

И наоборот, административная система должна доносить наверх:

данные;

ограничения;

риски;

варианты решения.

Без такого интерфейса возникают две опасности.

Первая:

политический приоритет остается декларацией.

Вторая:

бюрократический аппарат начинает жить собственной инерцией, слабо связанной с политическими целями.

Centre of Government соединяет эти два уровня.

Координация должна предшествовать конфликту

Слабая система межведомственной координации работает только тогда, когда уже возник спор.

Одно министерство не согласовало документ.

Второе возражает.

Проблема поднимается наверх.

Сильный CoG должен действовать раньше.

Он должен видеть межведомственные зависимости еще на стадии проектирования политики.

Например:

какие министерства участвуют;

какие KPI могут конфликтовать;

какие ресурсы необходимы;

какой нормативный акт потребуется;

какие данные должны быть совместимы.

Это переход:

от разрешения межведомственных конфликтов — к проектированию межведомственной совместимости.

Центр правительства и архитектура решения

CoG должен отвечать не только за скорость прохождения документа через правительство, но и за качество решения.

OECD относит к современным функциям центра поддержку качественного принятия решений, agenda management, regulatory review, risk, data и другие инструменты повышения качества decision-making.

В российской модели это может означать, что для наиболее крупных решений Centre of Government проверяет наличие:

четкого определения проблемы;

альтернатив;

данных;

оценки последствий;

ресурсов;

владельца результата;

системы мониторинга.

Таким образом, центр становится гарантом стандарта государственного решения.

Ствол не должен становиться bottleneck

Это особенно важное ограничение.

Если интеграционный центр пытается согласовывать каждое решение каждого ведомства, он сам превращается в крупнейшее узкое место.

Сильный ствол не означает гиперцентрализацию операций.

Его функция:

определить направление;

обеспечить общие правила;

соединить системы;

решить то, что невозможно решить на нижнем уровне.

Следовательно, необходимо применять принцип исключения:

наверх должны подниматься не все вопросы, а только вопросы, которые нижний уровень объективно не способен разрешить.

Это один из важнейших критериев зрелости Centre of Government.

Российский интеграционный ствол

В рамках настоящей Программы Centre of Government становится одним из основных институциональных элементов интеграционного ствола, но не исчерпывает его.

Более широкий интеграционный ствол должен связывать:

президентский стратегический уровень;

правительственный центр;

систему национальных целей;

государственный форсайт;

Delivery System;

бюджетный контур;

кадровый контур;

государственные данные;

контроль;

обратную связь.

То есть международная концепция CoG получает в российском проекте более широкое архитектурное развитие.

1.41. Delivery Units и управление национальными результатами

Даже качественная стратегия и сильный Centre of Government не гарантируют фактического исполнения.

Между решением и результатом существует отдельная управленческая проблема — delivery gap.

Именно для его сокращения в международной практике появились специальные Delivery Units.

Происхождение модели

Одним из наиболее известных прототипов стала Prime Minister’s Delivery Unit — PMDU, созданная в Великобритании в 2001 году.

Ее миссия заключалась в обеспечении реализации ограниченного круга ключевых приоритетов премьер-министра.

По данным британского Cabinet Office, подразделение работало примерно с 25 высшими приоритетами, анализировало вероятность достижения результата, выявляло ключевые барьеры и помогало ведомствам их устранять.

Это важнейшая характеристика.

PMDU не пыталась контролировать всю государственную деятельность.

Именно узкий фокус был частью модели.

Delivery Unit не должна дублировать министерство

Задача Delivery Unit не состоит в том, чтобы:

самой строить больницу;

управлять школой;

проводить реформу транспорта.

Все это остается ответственностью профильных органов.

Delivery Unit занимается другим.

Она отвечает на пять вопросов:

1. Какой результат должен быть получен?

2. Какова траектория его достижения?

3. Идем ли мы по этой траектории?

4. Если нет — почему?

5. Какое решение необходимо, чтобы вернуть программу на траекторию?

Именно поэтому delivery management можно определить как управление отклонением между политическим обещанием и фактическим результатом.

Основной цикл Delivery Unit

Зрелая delivery-система содержит несколько обязательных элементов.

Ограниченный набор приоритетов.

Нельзя делать delivery для всего.

Если подразделение отслеживает тысячи показателей, оно превращается в статистическую службу.

Четкая цель.

Должно быть понятно, что считается успехом.

Траектория.

Не только конечная точка через пять лет, но и промежуточные milestones.

Владелец.

Конкретный руководитель отвечает за достижение.

Актуальные данные.

Необходимо видеть реальную динамику.

Регулярный stocktake.

Руководство систематически разбирает прогресс.

Problem solving.

Главный вопрос — не кто виноват, а что мешает.

Эскалация.

Если ведомство не способно устранить барьер самостоятельно, вопрос быстро поднимается на уровень, где решение возможно.

Delivery Unit как короткий информационный контур

Британская модель использовала регулярную отчетную ритмику.

OECD описывает месячные delivery notes и более глубокие шестимесячные delivery reports для премьер-министра: они показывали прогресс, проблемы, следующие шаги и зоны разногласий между delivery unit и профильным ведомством.

Смысл здесь не в периодичности отчетов как таковой.

Главное — создать короткий информационный контур от реального исполнения к главе правительства.

Традиционная бюрократия часто сглаживает негативную информацию по мере ее продвижения вверх.

Delivery System должна делать противоположное:

быстро показывать отклонение, пока его еще возможно исправить.

Канада: Results and Delivery Unit

Канадская модель также использовала специальное Results and Delivery Unit в Privy Council Office.

OECD выделяет четыре элемента ее работы:

использование данных;

систематическое измерение прогресса;

четкое определение целей;

поддержка приоритизации и распределения ресурсов для достижения результата.

Это показывает развитие идеи delivery.

Она уже не ограничивается контролем сроков.

Она соединяет:

цель;

данные;

политику;

исполнение;

ресурс.

Delivery Units распространились международно

OECD отмечает наличие специализированных delivery-подразделений в различных странах, включая Канаду, Францию, Перу и Великобританию.

При этом международный опыт показывает и важное ограничение: Delivery Unit эффективна тогда, когда ее мандат достаточно узок, а Centre of Government способен реально координировать министерства.

То есть нельзя создать delivery-подразделение поверх неработающей государственной архитектуры и ожидать автоматического результата.

Что Delivery Unit не должна делать

Есть несколько типичных ошибок.

Первая — превратить ее в еще один контрольный орган.

Тогда ведомства начинают готовить для нее дополнительные отчеты.

Административное трение увеличивается.

Вторая — сделать ее владельцем всех результатов.

Это размывает ответственность министерств.

Третья — контролировать слишком много приоритетов.

Фокус исчезает.

Четвертая — работать на ручных данных.

Большая часть времени начинает уходить на сбор отчетности.

Пятая — фиксировать проблему, но не иметь доступа к механизму ее снятия.

Тогда delivery превращается в наблюдение.

От Delivery Unit к National Delivery System

Для России одного подразделения будет недостаточно.

Масштаб страны требует National Delivery System.

Она может иметь несколько уровней:

национальный;

федеральный ведомственный;

региональный;

миссионный.

При этом все уровни должны работать по одной методологии.

Центральный Delivery Unit концентрируется только на небольшом числе высших национальных приоритетов.

Ведомственный — на критических результатах министерства.

Региональный — на ключевых региональных целях.

AI-native Delivery System

В государстве нового поколения delivery должна работать преимущественно на автоматических данных.

ИИ способен:

анализировать отклонения;

выявлять скрытые зависимости;

сравнивать регионы;

прогнозировать риск срыва;

определять вероятный bottleneck;

предлагать варианты эскалации.

В результате руководитель видит не сотни отчетов, а небольшой набор критических управленческих исключений.

Именно это соответствует принципу:

РУКОВОДСТВО ДОЛЖНО УПРАВЛЯТЬ ИСКЛЮЧЕНИЯМИ, А НЕ РУТИНОЙ.

Delivery System и интеграционный ствол

В архитектуре настоящей Программы Delivery System является исполнительским контуром ствола.

Если идеологический контур отвечает:

куда?

стратегический:

что?

финансовый:

какими ресурсами?

то delivery-контур отвечает:

достигается ли фактический результат?

Именно это превращает стратегический ствол из системы целеполагания в систему достижения целей.

1.42. Как государства-лидеры определяют национальные приоритеты

Способность выбрать приоритеты является одной из наиболее недооцененных функций государства.

Практически каждое современное правительство располагает значительно большим количеством потенциально важных задач, чем может одновременно выполнить с максимальным качеством.

Поэтому эффективность зависит не только от способности государства что-либо делать.

Она зависит от способности решить, что именно должно быть сделано прежде всего.

OECD рассматривает приоритизацию как одну из центральных функций Centre of Government: в обследовании 2023 года она являлась приоритетной функцией для 88% опрошенных CoG; 56% центров сами возглавляли этот процесс, еще 40% делили лидерство с профильными министерствами.

Приоритет — это не синоним важной темы

Практически все государственные функции важны.

Образование важно.

Здравоохранение важно.

Инфраструктура важна.

Безопасность важна.

Наука важна.

Но если назвать приоритетом все, понятие теряет управленческий смысл.

Приоритет — это задача, которой государство сознательно предоставляет преимущество при распределении ограниченных ресурсов и управленческого внимания.

Следовательно, статус приоритета должен иметь реальные последствия.

Он должен влиять на:

бюджет;

кадры;

время руководства;

законодательную повестку;

аналитические ресурсы;

межведомственную координацию.

Если ничего из этого не изменилось, «приоритет» остается словом.

Ограничение количества целей

Международный опыт показывает преимущества ограниченного набора приоритетов.

Например, новозеландская программа Better Public Services была построена вокруг ограниченного набора межведомственных результатов, чтобы преодолеть silo mentality и сконцентрировать организации на совместном достижении outcome.

В Великобритании использовался centralised whole-of-government process определения высших приоритетов и их последующей декомпозиции в межведомственные outcome delivery plans.

Логика очевидна.

Чем меньше действительно высших приоритетов, тем больше:

управленческого внимания;

ресурсов;

качества контроля

приходится на каждый.

Иерархия целей

Однако ограничение количества приоритетов не означает, что государство должно отказаться от остальных функций.

Необходима иерархия.

Например:

уровень 1 — фундаментальные долгосрочные национальные цели;

уровень 2 — приоритеты правительства на пятилетний период;

уровень 3 — национальные миссии;

уровень 4 — ведомственные результаты;

уровень 5 — операционные показатели.

Проблема начинается, когда цели разных уровней помещаются в один список.

OECD отмечает сложность, возникающую при накоплении множества планов, и приводит примеры государств, пытающихся сократить их число или закрепить четкую иерархию стратегических документов. Например, Финляндия проводила аудит более чем ста planning documents, а Латвия законодательно закрепила иерархию документов планирования.

Первый источник приоритета — образ будущего

В логике настоящей Программы приоритет не должен возникать только из текущей административной проблемы.

Первый фильтр задает:

образ желаемого будущего страны.

Именно здесь проявляется роль Идеологического комплекса РФ.

Если не существует представления о том:

какой должна стать страна;

какое место она должна занимать в мире;

какие качества общества необходимо развить,

невозможно рационально определить, что сегодня является стратегическим приоритетом.

Поэтому приоритизация начинается на уровне:

ЦЕННОСТИ → ОБРАЗ БУДУЩЕГО → НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ.

Второй источник — объективный разрыв

Затем необходимо установить:

где фактическое состояние наиболее существенно отличается от целевого?

Это требует количественной диагностики.

Например:

разрыв производительности;

технологический разрыв;

демографический разрыв;

инфраструктурный разрыв;

управленческий разрыв.

То есть приоритет формируется не только политическим желанием, но и измерением дистанции.

Третий источник — размер потенциального эффекта

Не каждая проблема должна становиться высшим национальным приоритетом.

Необходимо оценить масштаб эффекта решения.

Если устранение одного системного ограничения способно повысить результат сразу десятков отраслей, его приоритетность выше.

Именно поэтому государственная эффективность сама является метаприоритетом:

улучшение качества государственного механизма повышает результативность большого количества других программ.

Четвертый источник — срочность и окно возможностей

Приоритет может определяться временем.

Например, технологическое окно способно существовать несколько лет.

После формирования глобальных стандартов и рынков вход становится значительно дороже.

Следовательно, необходимо учитывать:

срочность;

необратимость;

окно возможностей.

Задача со средним долгосрочным эффектом, но коротким окном возможностей иногда должна получить более высокий приоритет, чем задача с потенциально большим, но неограниченным во времени эффектом.

Пятый источник — способность государства реально изменить ситуацию

Нужно отличать важность проблемы от управляемости.

Государство может признать проблему чрезвычайно важной, но иметь крайне ограниченные инструменты непосредственного воздействия.

Поэтому необходимо оценить:

какие рычаги реально существуют;

какова ожидаемая эластичность результата;

что может быть достигнуто за выбранный период.

Это защищает стратегическую систему от постановки целей, за которые государство формально отвечает, но которыми практически не может управлять.

Шестой источник — ресурсная реализуемость

OECD подчеркивает необходимость соединения приоритетов с ресурсами; по данным обследования, 73% Centres of Government считали согласование стратегических документов и бюджета значимой или высшей функцией.

Это важнейший принцип.

План без ресурса не является полноценным планом.

Поэтому каждое решение о включении задачи в число высших приоритетов должно сопровождаться ответом:

какой бюджет;

какие кадры;

какая инфраструктура;

какие полномочия;

какая технология

необходимы.

Семь критериев национального приоритета

Для российской системы целесообразно формализовать отбор приоритетов.

Каждый кандидат оценивается минимум по семи критериям:

1. Стратегическая значимость.

Насколько задача связана с образом будущего и национальными интересами?

2. Масштаб результата.

Какой экономический, социальный или технологический эффект возможен?

3. Размер разрыва.

Насколько Россия отстает от целевого или мирового фронтира?

4. Срочность.

Существует ли ограниченное окно возможностей или критический риск?

5. Управляемость.

Может ли государственное действие реально изменить результат?

6. Ресурсная реализуемость.

Есть ли или могут ли быть сформированы ресурсы?

7. Мультипликативность.

Улучшает ли решение одной задачи множество других направлений?

Можно добавить восьмой критерий:

измеримость результата.

Если невозможно определить, что считается успехом, delivery становится практически невозможным.

От приоритета к национальной миссии

Выбранный национальный приоритет должен пройти следующий этап трансформации.

Из общей формулировки необходимо сделать миссию.

Миссия должна содержать:

исходное состояние;

целевое состояние;

срок;

владельца;

ключевые показатели;

ресурсы;

межведомственную архитектуру;

механизм delivery.

Таким образом:

«развивать искусственный интеллект»

еще не является полноценной миссией.

Необходимо определить:

какие конкретные позиции Россия должна иметь;

по каким параметрам;

к какому году;

за счет каких механизмов.

Приоритетизация должна означать и деприоритизацию

Это самый сложный элемент.

Нельзя действительно увеличить ресурс одного направления, если государство не готово уменьшить ресурс другого или создать новый ресурс.

Поэтому mature strategic management требует процедуры deprioritisation.

Что прекращаем?

Что откладываем?

Какие программы теряют статус приоритета?

Какие расходы перераспределяем?

Без этого государство постепенно превращает стратегический план в бесконечно расширяющийся каталог пожеланий.

Приоритеты должны регулярно пересматриваться

Ограниченный набор целей не должен становиться неподвижным.

Изменяется:

мир;

технологии;

риски;

результаты.

Поэтому необходимо периодически проверять:

сохранилась ли стратегическая актуальность;

достижим ли результат;

не появилось ли более важное окно возможностей;

не исчезла ли исходная проблема.

Однако слишком частое изменение приоритетов разрушает предсказуемость.

Следовательно, необходим баланс:

достаточная устойчивость для исполнения + достаточная адаптивность для коррекции.

Российская система национальной приоритизации

В рамках настоящей Программы предлагается в перспективе создать единый контур:

ОБРАЗ БУДУЩЕГО
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ
→ КОЛИЧЕСТВЕННАЯ ДИАГНОСТИКА
→ ОТБОР ПРИОРИТЕТОВ
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ МИССИИ
→ РЕСУРСЫ
→ DELIVERY
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ ПЕРЕСМОТР ПРИОРИТЕТОВ.

Именно эта последовательность соединяет:

Идеологический комплекс;

интеграционный ствол;

Centre of Government;

бюджет;

Delivery System

в единый механизм.

Главный урок государств-лидеров здесь можно сформулировать предельно кратко:

СИЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО НЕ ПЫТАЕТСЯ ОДНОВРЕМЕННО УПРАВЛЯТЬ ВСЕМ КАК ВЫСШИМ ПРИОРИТЕТОМ.
ОНО ВЫБИРАЕТ НЕБОЛЬШОЕ ЧИСЛО КРИТИЧЕСКИХ РЕЗУЛЬТАТОВ, КОНЦЕНТРИРУЕТ НА НИХ РЕСУРСЫ И УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ВНИМАНИЕ И ДОВОДИТ ИХ ДО ФАКТИЧЕСКОГО РЕЗУЛЬТАТА.

*****

1.43. Ограничение числа целей и концентрация ресурсов

Одной из наиболее распространенных причин низкой эффективности стратегического управления является не недостаток государственных целей, а их избыточное количество.

Современное государство постоянно сталкивается с сотнями объективно важных задач. Необходимо одновременно развивать экономику, инфраструктуру, образование, здравоохранение, науку, технологии, оборону, демографию, территориальное развитие, экологию и множество других направлений.

Однако из того, что все эти сферы важны, не следует, что все они могут одновременно обладать одинаковым статусом высшего государственного приоритета.

Приоритет по определению предполагает преимущество одной задачи перед другими при распределении дефицитных ресурсов.

К таким ресурсам относятся не только бюджетные средства. Не менее дефицитны время высшего руководства, лучшие государственные кадры, аналитические возможности, законодательная повестка, технологическая инфраструктура, организационная способность аппарата и количество крупных преобразований, которые государство способно одновременно качественно провести.

Следовательно, государственная система имеет собственную пропускную способность трансформации.

Если число одновременно запущенных реформ превышает эту способность, начинается распыление.

Каждая программа получает недостаточно внимания. Межведомственные конфликты разрешаются медленно. Одни и те же сильные специалисты участвуют одновременно в десятках проектов. Бюджет дробится между большим числом направлений. Высшее руководство получает сотни формально приоритетных вопросов и перестает различать действительно критические.

В результате возникает парадокс: чем больше государство объявляет приоритетов, тем меньше его способность реально обеспечить каждый из них.

Поэтому одно из фундаментальных правил эффективного государства можно сформулировать следующим образом:

стратегическая сила государства определяется не количеством объявленных целей, а его способностью выбрать ограниченное число результатов и обеспечить их достаточными ресурсами для достижения.

Современные исследования Centres of Government подтверждают значение такой приоритизации. В докладе OECD 2026 года о способности центров правительства управлять сложными приоритетами отмечается, что консолидация политических обязательств в более компактные, четко определенные и закрепленные за конкретными владельцами наборы способна повышать фокус и ответственность. OECD одновременно подчеркивает, что сама приоритизация недостаточна: выбранные цели необходимо встраивать в планирование, бюджет, процессы правительства и систему мониторинга.

Это принципиальный вывод.

Настоящий приоритет должен менять распределение государства.

Если задача объявлена приоритетной, но после этого не изменились бюджет, кадровое обеспечение, административные полномочия, государственные закупки, законодательная повестка и интенсивность контроля исполнения, то фактически статус приоритета отсутствует.

Существует лишь политическая декларация.

Государство располагает несколькими видами дефицитного ресурса

При выборе национальных приоритетов необходимо учитывать как минимум финансовый, кадровый, управленческий, интеллектуальный, законодательный, инфраструктурный и политический ресурсы.

Особое значение имеет управленческое внимание высшего руководства.

Это один из самых дефицитных ресурсов государства.

Президент, Председатель Правительства, министры, губернаторы и руководители крупнейших государственных систем физически не могут одинаково глубоко контролировать сотни преобразований.

Если каждую проблему необходимо регулярно выносить на высший уровень, центр быстро превращается в bottleneck.

Поэтому количество непосредственно контролируемых высшим руководством национальных приоритетов должно быть существенно меньше общего числа функций государства.

Остальная деятельность должна стабильно выполняться профессиональной государственной системой без постоянного ручного вмешательства сверху.

В этом состоит важное различие между приоритетным управлением и нормальной государственной деятельностью.

Образование остается важнейшей государственной функцией независимо от того, входит ли конкретная образовательная реформа в число пяти или десяти высших преобразований данного периода.

Здравоохранение не перестает работать, если определенный его аспект не является национальной миссией.

Приоритет означает не существование функции, а временную концентрацию дополнительной трансформационной мощности государства.

Иерархия вместо плоского списка целей

Для крупного государства особенно важно не смешивать цели различных уровней.

Необходимо последовательно различать долгосрочный образ будущего, фундаментальные национальные цели, ограниченное число стратегических приоритетов конкретного периода, национальные миссии, государственные программы, ведомственные результаты и операционные показатели.

Если все эти элементы помещаются в один плоский перечень, государственная система получает десятки или сотни равнозначно сформулированных целей.

Тогда невозможно определить, какой конфликт ресурсов необходимо разрешить в пользу какого результата.

Поэтому эффективная стратегическая система должна иметь иерархию целей.

Верхний уровень должен быть чрезвычайно устойчивым и долгосрочным.

Чем ниже уровень, тем выше детализация и возможность регулярной корректировки.

Таким образом соединяются стратегическая устойчивость и оперативная адаптивность.

Концентрация не означает постоянную централизацию

Важно не смешивать концентрацию ресурсов с административной централизацией.

Государство может сконцентрировать ресурсы вокруг цели и одновременно децентрализовать способы ее достижения.

Например, национальная цель может быть общей для всей страны, но различные регионы могут использовать разные модели ее реализации.

Центр задает результат, стандарт данных, основные ресурсы и систему измерения.

Исполнитель получает пространство для поиска оптимального способа.

Это позволяет соединить преимущества корейской концентрации ресурсов со скандинавской профессиональной автономией и швейцарской субсидиарностью.

Отказ является частью стратегии

Самая трудная функция стратегического государства — не выбрать новую цель, а отказаться от части существующих обязательств.

Любая организация значительно легче создает новую программу, чем закрывает старую.

Каждое существующее направление имеет:

штат;

бюджет;

инфраструктуру;

интересы;

историю;

систему отчетности.

Поэтому стратегическая перегрузка имеет естественную тенденцию к накоплению.

Новая цель добавляется к старым, но практически никогда ничего не удаляется.

В результате государство постепенно теряет способность к концентрации.

Следовательно, вместе с процедурой приоритизации необходима институционализированная процедура деприоритизации.

При каждом новом крупном приоритете государство должно отвечать на вопросы: какие существующие программы уменьшаются, какие прекращаются, какие объединяются, какие ресурсы перераспределяются и какие прежние показатели больше не считаются стратегическими.

Это превращает стратегию из каталога намерений в реальный механизм выбора.

Концентрация должна быть динамической

Приоритеты нельзя менять каждую неделю.

Но их нельзя и замораживать независимо от изменения реальности.

Поэтому целесообразен периодический стратегический review, например ежегодный, при сохранении пятилетнего базового горизонта.

На таком review проверяется, сохраняются ли исходная проблема, окно возможностей, предполагаемый масштаб эффекта, ресурсная реализуемость и логика выбранного решения.

Если гипотеза не подтверждается, государство должно иметь возможность изменить механизм или прекратить программу.

Это особенно важно для предотвращения ловушки sunk costs: продолжения неэффективного проекта только потому, что в него уже вложены значительные ресурсы.

В результате стратегическая концентрация государства должна строиться по принципу:

немного высших целей, достаточный ресурс каждой цели, конкретный владелец результата, регулярная проверка фактического эффекта и готовность перераспределять ресурсы при изменении доказательной базы.

Именно такой подход создает основу для следующего уровня — управления национальными миссиями.

1.44. Управление национальными миссиями

Понятие миссии приобретает все большее значение в международной государственной политике.

Особенно активно mission-oriented approach развивается в научно-технологической и инновационной политике. OECD в докладе 2026 года отмечает, что с конца 2010-х годов в мире было запущено уже более 260 mission-oriented initiatives. Их общий принцип заключается в постановке амбициозной цели и системной мобилизации вокруг нее различных инструментов — науки, технологий, регулирования, навыков, инфраструктуры, финансирования и организационных изменений.

Для настоящей Программы понятие национальной миссии используется шире, чем стандартное понятие mission-oriented innovation policy.

Национальная миссия может относиться не только к инновациям.

Это может быть:

технологический суверенитет;

снижение смертности;

рост производительности;

создание новой транспортной системы;

развитие определенной территории;

повышение государственной эффективности;

достижение глобального лидерства в отдельной технологии.

Основной признак миссии заключается в другом.

Миссия — это ограниченная по времени системная трансформация, результат которой невозможно получить действиями одного ведомства или одним инструментом государственной политики.

Чем миссия отличается от обычной программы

Обычная государственная программа часто построена вокруг набора мероприятий.

Миссия строится вокруг изменения состояния системы.

Например, «создать десять центров», «выделить финансирование», «подготовить нормативные акты» — это мероприятия.

Миссия должна формулироваться на языке результата.

Что должно измениться в реальном мире?

К какому году?

Как будет доказано, что изменение произошло?

Поэтому миссия начинается не с перечня действий, а с целевого состояния.

Миссия должна быть одновременно амбициозной и измеримой

Слишком широкая миссия неуправляема.

Например, «повысить качество жизни» является фундаментальной государственной целью, но слишком широко сформулирована для delivery.

Слишком узкая миссия превращается в обычный проект.

Например, «построить один объект» может быть крупным проектом, но не обязательно национальной миссией.

Миссия должна находиться между этими уровнями.

Она достаточно велика, чтобы требовать системной перестройки, но достаточно конкретна, чтобы можно было измерить конечный результат.

Миссия как портфель, а не один мегапроект

OECD подчеркивает, что mission-oriented policy требует согласованного набора инструментов и новых форм координации внутри и за пределами правительства. Одновременно международный опыт показывает типичные слабости миссий: недостаточно четкие цели, слабый мониторинг, недостаточную связь с масштабированием и финансированием, а также риск чрезмерного сосредоточения только на технологической стороне задачи.

Следовательно, миссия не должна превращаться в один гигантский проект.

Она представляет собой портфель взаимосвязанных интервенций.

Один элемент может быть научным.

Другой — инфраструктурным.

Третий — регуляторным.

Четвертый — кадровым.

Пятый — финансовым.

Шестой — закупочным.

Часть гипотез может не сработать.

Поэтому миссионное управление требует способности изменять портфель, не отказываясь автоматически от самой стратегической цели.

Паспорт национальной миссии

Для каждой миссии должна существовать единая управленческая конструкция.

В ней фиксируются исходное состояние и проблема, целевое состояние и срок, основной outcome, набор критических промежуточных результатов, владелец миссии, участвующие органы, необходимые ресурсы, карта причинности, портфель проектов и политик, система данных, основные риски, механизм delivery и условия пересмотра.

Особенно важно различать миссию и инструменты миссии.

Цель должна быть относительно устойчивой.

Инструменты могут меняться по мере получения новых данных.

Так государство избегает распространенной ошибки, когда сохранение первоначального проекта ошибочно отождествляется с сохранением стратегической цели.

Один результат — один политико-управленческий владелец

Межведомственность не должна означать коллективную безответственность.

Национальная миссия должна иметь владельца, обладающего достаточным политическим и административным весом для координации участников.

При этом владелец миссии не должен забирать функции у всех ведомств.

Его задача — отвечать за системный результат.

Министерства продолжают отвечать за профессиональное исполнение своих частей.

Возникает матричная конструкция:

ведомство сохраняет функциональную ответственность;

миссия получает горизонтальную ответственность за outcome.

Миссионный бюджет

Миссия должна быть видима не только в стратегическом документе, но и в ресурсной архитектуре.

Не обязательно создавать один отдельный бюджетный раздел.

Но государство должно иметь возможность агрегировать:

какой совокупный объем государственных ресурсов работает на конкретную миссию;

какие расходы находятся в разных ведомствах;

какие инвестиции дополняют друг друга;

где существует ресурсный разрыв.

Без этого миссия останется надстройкой над разрозненными бюджетными потоками.

Миссия должна иметь право на эксперимент

Если государство решает системно новую проблему, заранее неизвестно, какой набор инструментов окажется оптимальным.

Поэтому миссионная модель должна включать:

пилоты;

экспериментальные правовые режимы;

сравнение нескольких механизмов;

быстрое прекращение неработающих решений;

масштабирование доказавших эффект.

Таким образом, миссия является одновременно системой исполнения и системой организованного обучения.

Национальная миссия как основной объект интеграционного государства

Именно в миссионном управлении особенно ясно проявляется смысл интеграционного ствола.

Ведомство отвечает за функцию.

Миссия отвечает за изменение реальности.

Например, задача повышения продолжительности здоровой жизни не является задачей только системы здравоохранения. Она связана с питанием, экологией, городской средой, профилактикой, физической активностью, трудом, медицинскими технологиями и образованием.

Интеграционный ствол должен создавать над функциональными вертикалями временный или постоянный горизонтальный контур, способный соединить их вокруг одного результата.

Именно поэтому государство нового поколения должно постепенно переходить:

от портфеля ведомственных программ — к портфелю национальных миссий, реализуемых профессиональными ведомствами.

1.45. Межведомственные структуры реализации стратегических задач

Национальная миссия требует организационной формы.

Если сложная цель просто поручается нескольким министерствам, каждое ведомство естественным образом продолжает действовать внутри собственной вертикали.

Возникает классическая проблема координации: никто не владеет целым.

Поэтому государства используют различные межведомственные структуры.

В актуальном исследовании OECD 2026 года Centres of Government при реализации cross-cutting priorities чаще всего опираются на постоянно действующие межминистерские рабочие группы, комитеты правительства, группы высших государственных служащих, общие аналитические процессы и цифровые панели мониторинга. OECD подчеркивает, что наиболее эффективный центр часто действует не как еще одно «сверхминистерство», а как convenor и broker: собирает участников, структурирует совместную работу, обеспечивает данные и помогает министерствам согласовывать решения по проблемам, которые невозможно решить внутри одного ведомства.

Для российской модели целесообразно различать несколько уровней межведомственной организации.

Политический уровень

Для наиболее крупных миссий необходим орган, способный разрешать реальные политические и ресурсные конфликты.

Это может быть правительственный комитет или иная структура высшего уровня.

Его задача — не заниматься текущим проектным менеджментом.

Он принимает решения по вопросам:

приоритетов;

крупного перераспределения ресурсов;

межведомственных конфликтов;

изменения законодательства;

корректировки общей стратегии.

Владелец миссии

У каждой миссии должен существовать один руководитель, отвечающий за outcome в целом.

Его статус должен соответствовать масштабу задачи.

Если миссия требует участия десяти федеральных органов, ее владелец должен иметь механизм реальной эскалации, а не только право направлять письма коллегам.

Mission Board

Следующий уровень — небольшой руководящий совет миссии.

В него входят ключевые владельцы ресурсов и функций.

Это не массовая комиссия из нескольких десятков участников.

Mission Board должен быть способен принимать рабочие решения.

Его задача — видеть миссию как целую систему, а не представлять ведомственные позиции.

Mission Office

Необходима небольшая постоянно работающая команда.

Она обеспечивает:

аналитику;

данные;

карту зависимости проектов;

подготовку решений;

мониторинг;

управление рисками;

эскалацию.

Mission Office не должен дублировать аппарат участвующих ведомств.

Это интеграционный PMO, а не новое министерство.

Межведомственные проектные команды

Под отдельные направления формируются команды из специалистов различных организаций.

Человек может организационно оставаться сотрудником своего ведомства, но на определенный период работать в миссионной команде.

Это создает матричную структуру.

Для государства российского масштаба такой механизм особенно важен.

Создавать новый постоянный орган под каждую новую проблему невозможно.

Но можно создавать временные государственные суперкоманды, собирающие необходимые компетенции поверх существующей структуры.

Совместная аналитика

Одна из причин межведомственного конфликта — разные картины реальности.

Ведомство А использует одну статистику.

Ведомство Б — другую.

Они по-разному определяют проблему.

В результате спор начинается еще до обсуждения решения.

Поэтому миссионная структура должна иметь единую аналитическую базу.

Сначала участники договариваются:

что измеряется;

каков baseline;

какие данные являются авторитетными;

что считается конечным результатом.

Только после этого обсуждаются инструменты.

Общие данные создают общую ответственность

Цифровая панель миссии должна показывать всем участникам одну и ту же картину.

Это сокращает пространство для ведомственной интерпретации результата.

Если цель отстает, спор должен идти не о том, существует ли проблема, а о том, почему она возникла и что необходимо изменить.

В перспективе AI может автоматически анализировать межведомственные зависимости и указывать, в каком элементе цепочки наиболее вероятен bottleneck.

Постоянные и временные межведомственные структуры

Не все задачи требуют одинаковой организации.

Если проблема носит постоянный характер, целесообразен постоянный координационный механизм.

Если речь идет о пятилетней трансформации, структура может быть временной.

Это важно для предотвращения бесконечного роста государственного аппарата.

Одно из правил новой архитектуры должно состоять в том, что временная миссионная структура имеет заранее определенное условие завершения.

После достижения цели она:

закрывается;

трансформируется;

либо передает стандартизированную функцию обычному ведомству.

Главный риск — комиссионное государство

Межведомственность легко превращается в бесконечную систему комиссий.

Создание еще одной рабочей группы само по себе ничего не решает.

Неработающая структура обычно имеет несколько признаков: слишком много участников, отсутствует единый владелец, заседания заменяют решения, нет общих данных, участники не располагают полномочиями, отсутствует механизм быстрой эскалации.

Поэтому настоящий межведомственный механизм должен иметь меньше заседаний и больше способности принимать решения.

Межведомственная структура как элемент стволовой архитектуры

В понятиях настоящей Программы такие миссионные команды являются гибкими горизонтальными связями между функциональными ветвями государства.

Это позволяет уточнить саму концепцию стволовой власти.

Стволовая архитектура не должна быть только вертикальной.

Если между стволом и ветвями существует лишь вертикальная передача поручений, современная сложность не преодолевается.

Необходима сеть горизонтальных миссионных связей.

Поэтому государство нового поколения может быть представлено как сочетание устойчивой вертикальной архитектуры функций и динамической горизонтальной архитектуры результатов.

Именно подобная конструкция позволяет одновременно сохранять профессиональную специализацию и быстро собирать государство вокруг новой стратегической задачи.

1.46. Лучшие системы государственной службы

Невозможно построить эффективное государство только путем изменения организационных схем.

Любой институт в конечном счете работает через людей.

Качество государственной службы определяет способность государства:

понимать проблему;

готовить решение;

сохранять институциональную память;

организовывать исполнение;

управлять сложными системами;

поддерживать преемственность при смене политического руководства.

Именно поэтому профессиональная государственная служба является одним из фундаментальных активов государства.

Не существует одной лучшей модели

Как и в других областях государственного управления, невозможно выбрать одну страну и назвать ее кадровую систему универсальным стандартом.

Различные государства показывают разные сильные стороны.

Сингапур особенно интересен систематическим выращиванием управленческого таланта и whole-of-government руководителей.

Новая Зеландия — соединением меритократического отбора, политической нейтральности и персональной ответственности Chief Executives.

Великобритания — формализованным Senior Civil Service и развитой системой государственных профессий и функций.

Нидерланды — централизованным управлением верхним административным корпусом через Algemene Bestuursdienst.

Канада — единым набором ключевых лидерских компетенций для Executive Group.

Следовательно, российский benchmark также должен быть комбинированным.

Международный стандарт профессиональной службы

OECD Recommendation on Public Service Leadership and Capability закрепляет несколько принципов, представляющих практически универсальное ядро современной профессиональной государственной службы: ценностную основу, открытые и меритократические процедуры набора и продвижения, постоянное развитие компетенций, управление результативностью, способность привлекать необходимые навыки и особое внимание к качеству высшего административного лидерства.

Это позволяет определить несколько фундаментальных характеристик сильной государственной службы.

Она должна быть профессиональной: должность требует доказуемых компетенций.

Она должна быть меритократической: продвижение зависит от соответствия требованиям, результатов и потенциала, а не личных связей.

Она должна быть этически устойчивой: государственный служащий действует в общественном интересе.

Она должна быть политически управляемой, но профессионально компетентной: легитимное политическое руководство определяет курс, профессиональный аппарат способен давать честный анализ и качественно его реализовывать.

Она должна быть обучающейся: компетенции постоянно обновляются.

Она должна быть мобильной: знания и люди могут перемещаться между различными частями государства.

И она должна быть открытой: государство не должно полностью замыкать карьеру внутри собственной административной системы.

Сингапур: управление талантами как государственная функция

В 2026 году сингапурская Public Service Division сохраняет две центральные системы развития лидерских кадров — Administrative Service и Public Service Leadership Programme, которые систематически готовят руководителей для высших ролей. PSD одновременно подчеркивает необходимость сочетать whole-of-government perspectives с глубокой профессиональной экспертизой.

Это дает важный принцип:

государство должно не просто нанимать руководителей — оно должно систематически производить лидерскую способность.

Новая Зеландия: меритократия и политическая нейтральность

В Новой Зеландии принцип merit-based appointment прямо рассматривается как основа профессионального и политически нейтрального public sector. Для постоянных назначений стандартом является открытый и contestable process; при назначении Chief Executives Public Service Commissioner проводит конкурентную процедуру и независимо рекомендует кандидата, наиболее соответствующего требованиям должности, при отдельном механизме участия правительства в формулировании приоритетов роли.

Это один из важных способов соединить:

демократическое политическое руководство;

и профессиональную административную службу.

Великобритания: государственная служба как система профессий

Британская модель важна тем, что Senior Civil Service существует поверх большого числа ведомств, функций и профессий.

Высшие руководители рассматриваются как общеgovernment executive leadership team, отвечающая за стратегические решения, реализацию крупных программ и руководство системой в целом.

Современная система дополнительно использует функциональные стандарты, определяющие единые ожидания к государственным функциям независимо от конкретной организационной структуры. В framework для Senior Civil Service на 2026–2027 годы такие стандарты прямо связываются с ясностью ролей и ответственности через организационные границы.

Это особенно полезно для России.

Государство состоит не только из министерств.

В нем существуют сквозные профессиональные функции:

финансы;

HR;

IT;

закупки;

проекты;

данные;

юридическая работа.

У каждой должна существовать собственная профессиональная вертикаль качества.

Канада: единая модель государственного лидера

Канада определяет для Executive Group обязательный набор Key Leadership Competencies: создание видения и стратегии, мобилизация людей, честность и уважение, сотрудничество с партнерами, достижение результатов, развитие инноваций и управление изменениями. Этот профиль используется как база для отбора, обучения, развития и performance management руководителей.

Таким образом, государство заранее формулирует:

каким должен быть руководитель государственного уровня.

Это значительно сильнее модели, в которой компетенции выводятся постфактум из личных качеств уже назначенного руководителя.

Государственная служба как рынок профессионального таланта

Современное государство конкурирует за людей с:

технологическими компаниями;

финансовым сектором;

наукой;

промышленностью;

консалтингом.

Поэтому закрытая кадровая система имеет все меньше шансов собирать лучшие компетенции.

Необходимы разные режимы входа:

традиционная карьерная служба;

срочные контракты;

проектные назначения;

secondments;

временная работа ведущих специалистов;

переход из бизнеса и науки.

При этом открытость не означает отказ от требований к государственной этике, конфликту интересов и ответственности.

Наоборот, чем активнее кадровый обмен, тем яснее должны быть правила.

Карьерная служба все равно необходима

Одновременно ошибочно считать, что государство может полностью перейти на внешний рынок менеджеров.

Государственное управление обладает собственной профессиональной спецификой.

Необходимы знания:

административного и бюджетного процесса;

конституционной архитектуры;

межведомственного взаимодействия;

публичного права;

ответственности;

общественной легитимности.

Поэтому сильное государство должно соединять карьерное ядро и внешний кадровый приток.

Именно такой гибрид обеспечивает одновременно институциональную память и обновление.

1.47. Меритократия и конкурсный отбор

Меритократия является одним из фундаментальных принципов профессиональной государственной службы.

Но это понятие часто понимается слишком упрощенно.

Меритократия не означает:

управление государством людьми с лучшими дипломами;

автоматическое продвижение выпускников наиболее престижных университетов;

создание закрытой группы однажды отобранных «лучших».

Подлинный принцип меритократии значительно строже.

Должность получает человек, наиболее способный качественно выполнять именно эту работу, а его дальнейшая карьера зависит от фактической способности решать все более сложные государственные задачи.

Международное понимание merit

OECD определяет merit-based public service через справедливые и открытые процедуры recruitment, selection и promotion, объективные критерии и формализованный процесс. Для высшего административного уровня OECD рекомендует сочетать merit-based criteria, прозрачность назначения и ответственность за результат.

Новая Зеландия формулирует этот принцип предельно ясно: предпочтение должно отдаваться кандидату, который лучше всего соответствует должности, а процесс должен быть fair, open and contestable, свободным от patronage, favouritism и prejudice.

Это полезная формулировка для российской системы.

Merit следует определять от требований роли, а не от заранее установленного социального или образовательного шаблона идеального кандидата.

Конкурс должен проверять способность, а не способность проходить конкурс

Это один из наиболее сложных вопросов кадрового дизайна.

Если процедура отбора плохо спроектирована, она начинает выбирать людей, лучше всего умеющих выполнять тестовые задания, а не лучше всего выполняющих реальную работу.

Поэтому конкурс на государственную должность должен быть максимально приближен к реальным задачам.

Для аналитика — анализ сложной проблемы.

Для проектного руководителя — кейс управления срывом.

Для высшего руководителя — стратегическая ситуация, конфликт ресурсов, межведомственная координация и работа с неопределенностью.

Чем выше должность, тем меньше значение простого тестирования знаний и тем больше — способности использовать знания в сложной ситуации.

Меритократия должна быть многомерной

Современный сингапурский подход также показывает отход от узкого академического понимания merit. При отборе на государственные scholarships учитываются не только учебные результаты, но и общественная активность, психометрические оценки, ценности, настойчивость, любознательность и адаптивность; правительство подчеркивает необходимость искать талант среди кандидатов с различным происхождением и опытом.

Для государственной службы высокого уровня целесообразно оценивать как минимум четыре группы характеристик.

Первая — профессиональная компетентность.

Вторая — управленческая способность.

Третья — ценности и добросовестность.

Четвертая — потенциал работы на следующем уровне сложности.

Так merit перестает быть синонимом «самого образованного» и становится оценкой пригодности к созданию государственного результата.

Вход и продвижение должны быть разными конкурсами

Человек, хорошо показавший себя на начальной должности, не обязательно автоматически станет хорошим министром, генеральным директором или руководителем сложной межведомственной программы.

С повышением уровня управления меняется сама работа.

На нижних уровнях большее значение может иметь техническая компетентность.

На высших — стратегическое мышление, способность управлять системами, людьми, конфликтами, неопределенностью и межведомственными интерфейсами.

Поэтому продвижение должно основываться не только на прошлых заслугах, но и на готовности к новой роли.

Меритократия не должна создавать закрытую касту

Любая система раннего выявления талантов имеет риск.

Если небольшая группа людей получает в молодости статус «перспективных», затем лучшие назначения, обучение и доступ к руководству, первоначальная селекция начинает сама подтверждать себя.

Возникает self-fulfilling elite.

Поэтому меритократия должна быть постоянно открыта для позднего входа.

Сильный специалист, проявивший себя в регионе, науке, бизнесе или другой части государства в возрасте 35, 45 или 50 лет, не должен быть навсегда исключен из высшей государственной траектории потому, что не вошел в резерв в двадцать пять.

Меритократия и разнообразие не противоречат друг другу

OECD и новозеландская система прямо рассматривают merit-based appointments как совместимые с задачами diversity and inclusion. Смысл разнообразия заключается не в отказе от требований качества, а в расширении пространства поиска компетентных кандидатов и снижении систематических барьеров отбора.

Для сложного государства это имеет и чисто управленческое значение.

Однородные руководящие группы повышают риск groupthink.

Различный профессиональный и региональный опыт расширяет интеллектуальную картину решений.

Меритократия требует объективной оценки последующей работы

Конкурсный отбор бессмысленен, если после назначения карьерное движение определяется преимущественно стажем, формальным соответствием или личной близостью.

Merit должен продолжаться всю карьеру.

OECD отмечает, что performance management помогает связывать действия служащих с целями организаций и всего государственного аппарата, а также поддерживает более справедливые решения о развитии, признании и продвижении.

Таким образом, меритократическая система представляет собой цикл:

открытый вход, объективный отбор, развитие, измерение результата, повторная оценка потенциала, новое назначение.

Российская модель меритократии

Для России целесообразно строить ее вокруг принципа:

лучший человек для конкретной государственной задачи.

Это требует открытых конкурсов там, где они возможны, независимой профессиональной оценки, assessment centers, анализа реальных управленческих кейсов, проверки репутации и этики, оценки фактических результатов на предыдущих позициях и возможности внешнего входа.

Но особенно важен другой элемент:

ни один прошлый кадровый статус не должен гарантировать будущую должность.

Кадровый резерв — это возможность участвовать в конкуренции за более сложную роль, а не право на назначение.

Именно такой принцип превращает кадровый резерв из закрытой очереди на должности в реальный механизм государственного качества.

1.48. Высший корпус государственной службы

Практически все сложные организации специально управляют своим высшим руководящим слоем.

Государство не является исключением.

Более того, качество высших государственных служащих имеет системный эффект, потому что относительно небольшое число людей принимает или готовит решения, влияющие на огромные ресурсы и миллионы граждан.

Именно поэтому многие государства выделяют высших административных руководителей в отдельный Senior Civil Service или аналогичную управленческую группу.

OECD отмечает, что почти 90% стран организации выделяют senior officials в специальную категорию государственной службы с особыми механизмами управления.

Это не случайность.

Высший государственный руководитель выполняет принципиально другую функцию, чем обычный административный специалист.

Он должен соединять:

политическую стратегию;

профессиональную экспертизу;

организационное руководство;

межведомственную координацию;

управление крупными ресурсами;

ответственность за результат.

Великобритания: Senior Civil Service

Британский Senior Civil Service представляет собой executive leadership team государственной службы и включает четыре высших уровня — от Deputy Director до Permanent Secretary. В настоящее время в системе свыше пяти тысяч senior civil servants, работающих в различных департаментах, государственных функциях и профессиональных областях.

Особое значение имеет именно общеgovernment identity.

Высший руководитель должен воспринимать себя не только представителем одного министерства.

Он является частью единого административного руководства государства.

Framework performance management для SCS на 2026–2027 годы специально связывает индивидуальные цели senior leaders с организационными приоритетами и общими государственными функциональными стандартами.

Это один из ключевых механизмов борьбы с silo mentality.

Нидерланды: Algemene Bestuursdienst

Еще более наглядный пример централизованного управления высшим корпусом дает Нидерланды.

Algemene Bestuursdienst — ABD объединяет высших государственных служащих центрального правительства начиная с уровня scale 15. Внутри системы выделяется Topmanagementgroep, в которую входят секретари-генералы, их заместители, генеральные директора, генеральные инспекторы и ряд сопоставимых должностей.

Специальное Bureau ABD занимается набором и отбором, карьерным развитием и обучением, а также выполняет функции работодателя для Topmanagementgroep.

Это особенно интересный benchmark для России.

Вместо того чтобы каждое ведомство полностью самостоятельно воспроизводило собственную высшую административную элиту, создается общегосударственный контур управления руководителями.

При этом профессиональные министерства сохраняются.

Централизуется не вся работа, а качество высшего управленческого капитала.

Сингапур: две траектории лидерства

Сингапурская модель дополнительно показывает необходимость различать два типа высших руководителей.

Administrative Service развивает руководителей с широкой whole-of-government перспективой.

Public Service Leadership Programme создает лидерский pipeline для ключевых sectoral and specialist roles.

Это чрезвычайно важно.

Высший корпус не должен состоять исключительно из универсальных менеджеров.

Государству нужны одновременно:

руководители-интеграторы, способные управлять несколькими системами;

и

руководители-эксперты, обладающие глубокой предметной компетенцией.

Если профессиональный эксперт обязан отказаться от специализации и стать универсальным администратором ради карьерного роста, государство теряет отраслевую глубину.

Поэтому обе траектории должны иметь высокий статус.

Новая Зеландия: системное лидерство Chief Executives

Новозеландские Public Service Chief Executives отвечают за собственные ведомства, но одновременно имеют system-wide leadership obligations. Public Service Act создает механизмы, позволяющие отдельным Chief Executives выступать system leaders и устанавливать, при необходимых полномочиях, общие стандарты по сквозным государственным функциям.

Это еще один важный элемент будущей российской модели.

Высший корпус должен отвечать не только за организационные вертикали.

Некоторые его представители должны быть владельцами сквозных государственных функций:

данных;

цифровой архитектуры;

кадров;

проектного управления;

закупок;

государственной аналитики.

Канада: единый стандарт лидерских компетенций

Канадская Executive Group опирается на единый профиль ключевых лидерских компетенций, используемый при отборе, развитии, оценке и talent management. В него входят vision and strategy, mobilisation of people, integrity, collaboration, achievement of results, innovation and change.

Для российского Высшего корпуса аналогичный стандарт должен быть еще более тесно связан с задачами Программы.

Он должен включать:

стратегическое мышление;

системное мышление;

работу с данными;

понимание экономики;

управление межведомственными системами;

лидерство;

project delivery;

работу с ИИ;

этику;

способность принимать решения в условиях неопределенности.

Высший корпус — не политическая элита

Это принципиально важное разграничение.

Высший корпус государственной службы не должен подменять политическую власть.

Политическое руководство получает мандат определять стратегический курс.

Высший административный корпус должен обеспечивать:

профессиональную подготовку решений;

непредвзятый анализ;

институциональную память;

качественное исполнение;

предупреждение руководства о рисках.

OECD Recommendation прямо выделяет способность senior public servants предоставлять impartial evidence-informed advice и условия, позволяющие профессионально говорить руководству неудобную правду.

Следовательно, эффективное государство нуждается в двух взаимодополняющих качествах:

политической способности выбирать направление;

профессиональной способности качественно оценить варианты и реализовать выбранное направление.

Высший корпус как кадровая ткань интеграционного ствола

В архитектуре настоящей Программы Высший корпус государственной службы получает особое значение.

Интеграционный ствол нельзя создать только:

указом;

организационной схемой;

цифровой платформой.

Ему необходимы люди, для которых целое государство является естественным объектом управления.

Если каждый высший служащий идентифицирует себя исключительно с одним ведомством, горизонтальная интеграция неизбежно становится внешним принуждением.

Если значительная часть корпуса регулярно работает:

в разных ведомствах;

в Centre of Government;

в регионах;

в национальных миссиях;

формируется слой людей с реальным whole-of-government опытом.

Именно они становятся человеческой инфраструктурой интеграционного ствола.

Возможная российская конструкция

Российский Высший корпус государственной службы целесообразно строить как общенациональную профессиональную систему, а не как очередной формальный кадровый резерв.

В нее должны входить должности, которые оказывают существенное влияние на государственную политику и исполнение, независимо от конкретного министерства.

Для корпуса необходимы единые принципы отбора, стандарты лидерских компетенций, централизованная база кадрового потенциала, обязательное развитие, межведомственная и межрегиональная мобильность, регулярная оценка результатов, открытая возможность внешнего входа и система преемственности.

При этом внутри корпуса целесообразно развивать несколько карьерных траекторий: системных руководителей-интеграторов, отраслевых и научно-технологических лидеров, а также руководителей сквозных государственных функций.

Это позволит избежать ошибочной модели, где единственным признаком высокого государственного статуса является управление максимально большим административным аппаратом.

Ротация должна создавать знания, а не уничтожать их

Межведомственная мобильность полезна, но чрезмерная ротация способна разрушать отраслевую компетентность.

Поэтому необходимо сочетать периоды глубокой специализации с периодами горизонтального развития.

Для интегратора полезно иметь несколько последовательных отраслевых и центральных ролей.

Для профессионального лидера — глубокую специализацию с отдельными этапами работы в смежных институтах.

Так государство соединяет преимущества сингапурской ротации и японской институциональной глубины.

Корпус должен быть открыт, но не нестабилен

Высший административный слой должен одновременно сохранять:

институциональную преемственность;

и способность принимать новых людей.

Полностью закрытый корпус постепенно теряет разнообразие и конкуренцию.

Полностью сменяемый при каждом политическом цикле аппарат теряет профессиональную память.

Оптимальная модель строится на стабильном профессиональном ядре при открытых конкурентных входах.

Основные риски

Создание Высшего корпуса само по себе не гарантирует меритократию.

Возможны закрытость, корпоративная солидарность вместо ответственности, формальная ротация, карьерное продвижение внутри узкого круга и чрезмерная унификация мышления.

Поэтому необходимы институциональные противовесы:

реальная конкуренция;

внешний набор;

независимая оценка;

прозрачность критериев;

обратная связь;

измерение результатов;

периодический аудит самой кадровой системы.

Высший корпус должен быть элитным по качеству работы, а не по привилегированности статуса.

Синтез мирового опыта

В итоге из рассмотренных мировых моделей можно собрать следующий кадровый benchmark.

От Сингапура — системное выявление и развитие лидерского потенциала и whole-of-government мышление.

От Новой Зеландии — меритократический и политически нейтральный отбор высших административных руководителей и персональную ответственность.

От Великобритании — единый Senior Civil Service и систему государственных функций и профессий.

От Нидерландов — централизованное управление верхним административным корпусом.

От Канады — единый стандарт лидерских компетенций.

От Японии — сохранение глубокой отраслевой экспертизы и институциональной памяти.

В российской архитектуре эти элементы должны соединиться в Высший корпус государственной службы России — профессиональное ядро государственного управления, способное одновременно сохранять знания, обеспечивать исполнение и работать поверх ведомственных границ.

Главный принцип этого блока можно сформулировать следующим образом:

НАЦИОНАЛЬНАЯ ЦЕЛЬ ТРЕБУЕТ КОНЦЕНТРАЦИИ РЕСУРСОВ.
СЛОЖНАЯ ЦЕЛЬ ТРЕБУЕТ МИССИОННОЙ АРХИТЕКТУРЫ.
МИССИЯ ТРЕБУЕТ МЕЖВЕДОМСТВЕННОЙ КОМАНДЫ.
КОМАНДА ТРЕБУЕТ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЛЮДЕЙ.
ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО ТРЕБУЕТ МЕРИТОКРАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ И СИЛЬНОГО ВЫСШЕГО АДМИНИСТРАТИВНОГО КОРПУСА.

*****

1.49. Senior Civil Service

Одним из наиболее устойчивых элементов лучших мировых государственных систем является выделение верхнего административного слоя в особую профессиональную категорию — Senior Civil Service, высший корпус государственной службы.

Речь идет не просто о чиновниках более высокого должностного уровня.

Senior Civil Service выполняет специальную системную функцию: соединяет политический уровень государства с огромной профессиональной машиной исполнения.

Министр или иное политическое руководство определяет курс, принимает ключевые решения и несет политическую ответственность.

Но политическое руководство не может самостоятельно управлять тысячами государственных процессов, организаций, проектов и специалистов.

Необходим промежуточный слой высших профессиональных руководителей, способных переводить политическую цель:

в стратегию;

в программу;

в бюджет;

в организационную модель;

в работу государственных институтов;

и в конечный результат.

Именно это является основной функцией Senior Civil Service.

Senior Civil Service как особый профессиональный институт

Выделение высшего административного корпуса является уже скорее международной нормой, чем исключением.

OECD отмечает, что почти 90% стран организации выделяют высших государственных служащих в специальную группу, применяя к ним особые системы отбора, развития, оценки, управления карьерой и ответственности. Причина очевидна: именно эти люди руководят крупнейшими функциями государства, должны поддерживать инновации, управлять рисками, обеспечивать результаты и одновременно сохранять высокие стандарты этики и профессиональной ответственности.

Это позволяет сформулировать важный принцип:

высшее государственное руководство является отдельной профессией и требует отдельной институциональной системы воспроизводства качества.

Нельзя предполагать, что хороший специалист автоматически станет хорошим государственным руководителем.

Нельзя также считать, что длительный стаж сам по себе создает способность управлять сложными системами.

На высшем уровне необходим иной набор компетенций.

Что должен уметь высший государственный руководитель

OECD выделяет несколько групп компетенций современного senior civil servant:

ценностное лидерство;

управление организацией;

сетевое взаимодействие;

способность работать с различными взглядами и экспертными позициями;

стратегическое мышление;

ориентацию на результат.

При этом все большее значение получают способности, которые в классической государственной службе были менее востребованы:

управление инновациями;

цифровое лидерство;

кризисное управление;

межведомственная координация;

работа в условиях высокой неопределенности.

Для государства нового поколения к этому перечню необходимо добавить:

работу с данными;

понимание искусственного интеллекта;

сценарное моделирование;

управление национальными миссиями;

работу с междисциплинарной экспертизой;

понимание системных эффектов принимаемых решений.

Высший чиновник XXI века должен быть не только администратором.

Он должен становиться управляющим сложной государственной системой.

Великобритания: единый верхний административный слой

В Великобритании Senior Civil Service является общеgovernment группой высших руководителей.

Особое значение имеет именно ее надведомственный характер.

Человек может работать в конкретном министерстве, но его профессиональная идентичность должна включать принадлежность к единой Civil Service.

Современные программы подготовки SCS специально собирают руководителей различных департаментов, формируя у них межведомственные профессиональные сети и общегосударственное понимание задач.

Это создает важный неформальный механизм координации.

Если руководители нескольких ведомств:

учились вместе;

работали в разных частях государства;

понимают общие стандарты;

имеют личные профессиональные связи,

стоимость межведомственного взаимодействия снижается.

Следовательно, Senior Civil Service является не только кадровой системой.

Она представляет собой социальную инфраструктуру интеграции государства.

США: Senior Executive Service

В Соединенных Штатах аналогичную системную роль выполняет Senior Executive Service — SES.

Office of Personnel Management определяет SES как связующее звено между президентскими политическими назначенцами и основной федеральной государственной службой.

Члены SES занимают ключевые руководящие позиции примерно в 75 федеральных агентствах и управляют значительной частью федеральной деятельности.

Американская модель особенно ясно показывает промежуточное положение высшего административного корпуса.

С одной стороны — политическое руководство.

С другой — профессиональная государственная машина.

Между ними — руководители, которые должны понимать обе логики.

Они должны быть достаточно профессионально независимыми, чтобы давать качественную оценку.

И одновременно достаточно управленчески адаптивными, чтобы исполнять законный политический курс.

Сингапур: управление карьерой высших руководителей как единая система

Сингапурская Administrative Service представляет другой тип организации Senior Civil Service.

Здесь ключевой акцент сделан на систематическом выращивании будущих руководителей, ротации между различными секторами и развитии whole-of-government perspective.

Administrative Officers сознательно получают опыт в нескольких государственных секторах, чтобы научиться видеть взаимозависимости между ними и соединять работу разных ведомств.

То есть Senior Civil Service формируется не только через вертикальное повышение.

Он формируется через управляемую архитектуру опыта.

Это чрезвычайно важный принцип.

Для назначения человека на должность системного государственного руководителя недостаточно проверить, хорошо ли он работал на предыдущей позиции.

Необходимо спросить:

какой набор управленческих ситуаций он уже прошел?

Работал ли он:

в федеральном центре;

в регионе;

в отраслевом ведомстве;

в Centre of Government;

в крупном проекте;

в межведомственной миссии;

в кризисной ситуации;

с бизнесом;

с научной системой?

Таким образом, карьера превращается в конструирование управленческой компетентности.

Senior Civil Service как рынок высшего государственного таланта

В традиционной модели каждый министр или руководитель ведомства формирует собственную команду преимущественно внутри ведомственной вертикали.

При такой системе сильный человек может быть фактически «заперт» в одном министерстве.

Senior Civil Service создает другой принцип:

лучшие государственные руководители являются ресурсом всего государства.

Если возникает национальная миссия, система должна иметь возможность быстро найти:

лучшего проектного руководителя;

лучшего финансового специалиста;

лучшего аналитика;

лучшего специалиста по технологии;

и собрать из них команду.

Это требует единой системы данных о высших государственных кадрах.

Государство должно знать не только:

где работает человек,

но и:

что он умеет;

какие задачи решал;

каков его результат;

какой опыт имеет;

какие роли потенциально способен выполнять дальше.

Фактически возникает государственный marketplace управленческого таланта.

Назначение не должно означать бессрочное право на уровень

Senior Civil Service должен быть одновременно стабильным и конкурентным.

Высокая государственная должность не должна превращаться в пожизненный статус.

OECD подчеркивает особое значение performance management для senior civil servants и необходимость сочетать профессиональную устойчивость с реальной подотчетностью за качество руководства и результаты.

Следовательно, принадлежность к Высшему корпусу должна периодически подтверждаться.

Не через формальную аттестацию.

А через:

фактические результаты;

качество управления людьми;

способность работать межведомственно;

профессиональную репутацию;

развитие компетенций;

этические стандарты.

Senior Civil Service и политическая нейтральность

Высший административный корпус не должен становиться альтернативным политическим центром.

Его задача противоположна.

Он должен повышать способность законно сформированной политической власти получать:

качественный анализ;

реалистичные варианты;

честную оценку рисков;

профессиональное исполнение.

Сильный чиновник должен иметь право сообщить руководству:

данная цель требует дополнительных ресурсов;

такой срок нереалистичен;

этот вариант несет высокий риск;

существует более эффективная альтернатива.

Но после принятия законного решения профессиональная машина должна качественно его исполнять.

Так возникает правильное сочетание:

политическое лидерство + профессиональная государственная компетентность.

Российский Senior Civil Service

Для России целесообразно создание полноценной модели Высшего корпуса государственной службы России.

Не кадрового резерва.

Не почетного списка.

Не дополнительного административного статуса.

А единой кадровой системы верхнего уровня государства.

Она должна включать:

единые требования к должностям;

единый профиль лидерских компетенций;

конкурсные процедуры;

assessment centers;

общегосударственный talent pool;

обязательную межведомственную мобильность части корпуса;

индивидуальные планы развития;

систему преемственности;

постоянную подготовку;

performance review;

возможность входа сильных внешних кандидатов.

Особенно важно, чтобы корпус имел общеgovernment идентичность.

Высший государственный служащий должен мыслить не только:

«что лучше для моего ведомства?»

Но прежде всего:

«что лучше для общего национального результата?»

Именно такой кадровый слой способен стать человеческой основой интеграционного ствола государства.

1.50. Межведомственная кадровая мобильность

Сильная государственная служба требует не только качественного отбора, но и движения людей внутри государственной системы.

Ведомственная неподвижность кадров имеет очевидное преимущество: человек глубоко знает собственную сферу.

Но она создает и серьезные риски.

Формируются:

закрытые ведомственные культуры;

различные профессиональные языки;

узкие сети контактов;

локальные системы интересов;

непонимание логики других частей государства.

Чем дольше руководитель работает исключительно внутри одной вертикали, тем выше вероятность, что он начнет видеть национальную задачу преимущественно глазами этой вертикали.

Поэтому межведомственная мобильность является не кадровой льготой и не способом разнообразить карьеру.

Это технология горизонтальной интеграции государства.

Международное значение mobility

OECD рассматривает strategic mobility как важный инструмент управления государственным талантом.

Мобильность позволяет перемещать компетенции туда, где они наиболее необходимы, распространять знания между организациями, развивать будущих руководителей и уменьшать зависимость карьеры от одной ведомственной вертикали.

OECD отдельно отмечает, что традиционная линейная карьера внутри одной организации становится менее привлекательной для значительной части современных работников, а мобильность способна одновременно повышать привлекательность государственной службы и лучше использовать имеющийся человеческий капитал.

Таким образом, кадровая мобильность повышает сразу несколько типов государственной мощности:

интеграционную;

кадровую;

адаптивную;

интеллектуальную.

Сингапур: ротация как обязательный элемент развития

Наиболее системный пример уже рассмотрен на материале Сингапура.

Administrative Service специально строится вокруг переходов между секторами.

Даже будущие отраслевые лидеры в Public Service Leadership Programme проходят ротации, позволяющие им получить опыт более чем одного сектора.

В 2026 году руководитель Civil Service Сингапура отмечал, что две трети senior leaders имеют операционный опыт в statutory boards, а значительная часть Administrative Officers получает опыт вне министерств; государство ставит задачу расширять такие возможности.

Мобильность здесь встроена в карьерную архитектуру.

Она не происходит случайно.

Новая Зеландия: secondment как нормальный механизм профессионального развития

Public Service Commission Новой Зеландии прямо рассматривает временные assignments и secondments как механизм получения нового опыта, профессионального развития и укрепления связей между государственными организациями.

Особенно подчеркивается значение межведомственных secondments в периоды повышенного спроса, кризисов и временной потребности в специальных компетенциях.

Это показывает еще одно значение мобильности.

Она позволяет государству временно перераспределять компетенции без постоянной реорганизации аппарата.

Если возникла задача на два года, необязательно создавать новое постоянное ведомство и набирать новый аппарат.

Можно собрать команду из существующих специалистов.

Великобритания: государственный внутренний рынок труда

В британской Civil Service переходы между департаментами являются массовой практикой и поддерживаются отдельными стандартными процедурами и цифровой инфраструктурой Employee Transfer Service. Актуальное руководство 2026 года специально регламентирует перенос сотрудников между государственными организациями.

Это важная деталь.

Для реальной мобильности недостаточно написать:

«служащие могут переходить между ведомствами».

Необходимо убрать транзакционные барьеры самого перехода:

различные кадровые системы;

несовместимые данные;

сложности переноса стажа;

доступы;

проверки;

льготы;

обучение.

Государственный рынок труда также нуждается в собственной инфраструктуре.

Мобильность как обязательный элемент подготовки высшего руководителя

Для российского Высшего корпуса целесообразно установить принцип:

невозможно получить определенный класс высшей государственной должности без опыта работы за пределами одной ведомственной вертикали.

Например, для части руководителей может требоваться сочетание:

отраслевой должности;

межведомственной миссии;

регионального опыта;

работы в интеграционном центре.

Это не должно становиться формальной ротацией ради отметки в биографии.

Каждая позиция должна давать новый тип компетентности.

Глубина против ширины

Здесь существует серьезный риск.

Если служащего перемещать каждые полтора-два года, он никогда не сформирует глубокого знания отрасли.

Возникает слой универсальных координаторов, хорошо владеющих административным языком, но недостаточно понимающих предмет управления.

Поэтому необходимо сочетать два режима.

Глубина.

Достаточно длительный период работы в конкретной сфере.

Ширина.

Несколько тщательно подобранных переходов между различными системами.

Можно сформулировать принцип:

не максимальная мобильность, а стратегическая мобильность.

Мобильность должна распространять лучшие практики

Человек переносит между организациями не только себя.

Он переносит:

процессы;

идеи;

неформальные знания;

управленческие стандарты;

профессиональные сети.

Поэтому мобильность является одним из наиболее дешевых способов распространения лучших практик.

Если сильный руководитель из региона-лидера на некоторое время переходит в федеральный проект, он приносит с собой практическое знание.

Если федеральный служащий работает в регионе, он начинает значительно лучше понимать последствия решений центра.

Таким образом, кадровая мобильность становится механизмом институционального обучения государства.

Российская система мобильности

В перспективе необходимо создать единый цифровой рынок внутренних государственных назначений.

Система должна видеть:

вакансии;

миссии;

временные проекты;

требуемые компетенции;

профили служащих;

историю результатов;

доступность человека для нового назначения.

ИИ способен сопоставлять задачи и кадровые профили и предлагать кандидатов.

Так возникает принцип:

не человек всю карьеру следует за ведомственной должностью, а государство динамически соединяет талант с наиболее значимой задачей.

Именно это превращает кадровую мобильность в элемент государства нового поколения.

1.51. Переход кадров между государством, наукой и бизнесом

Даже самая профессиональная государственная служба не способна самостоятельно накапливать все знания, необходимые современному государству.

Большая часть технологической экспертизы находится в компаниях.

Передовая научная компетентность — в университетах и исследовательских институтах.

Практическое понимание отраслевых процессов — у предпринимателей, инженеров, врачей, руководителей предприятий и других профессионалов.

Следовательно, государственная кадровая система должна быть полупроницаемой.

Она должна позволять компетентным людям входить в государство, а государственным служащим — временно получать опыт за его пределами.

Закрытая бюрократия теряет связь с реальностью

Если человек:

окончил вуз;

пришел в министерство;

всю карьеру работал внутри министерства;

и затем стал руководителем,

он может исключительно хорошо знать административную систему.

Но существует риск, что он никогда не видел, как государственное решение воспринимается человеком по другую сторону регулирования.

Например:

предприятием;

ученым;

инвестором;

региональной командой.

Поэтому внешний опыт способен значительно повысить качество государственного решения.

Сингапур: системный внешний опыт

Сингапурская Administrative Service прямо предусматривает возможность назначений в private sector companies, government-linked companies, международные и некоммерческие организации.

В выступлении руководителя Civil Service в 2026 году отмечалось, что около 50 Administrative Officers за предыдущие пять лет прошли attachments в частном и некоммерческом секторе, а система планирует расширять подобный опыт.

Параллельно развивается Mid-Career Leaders Track, позволяющий сильным специалистам с внешним профессиональным опытом входить в leadership programmes государственной службы не только в начале карьеры, но и на более поздних этапах.

Это чрезвычайно важный принцип.

Государство не должно считать, что будущего высшего руководителя обязательно необходимо взять к себе в возрасте двадцати двух лет и выращивать исключительно внутри собственной системы.

Часть компетенций эффективнее получить за пределами государства, а затем интегрировать в государственную машину.

Великобритания: interchange с внешними секторами

Civil Service People Plan Великобритании прямо ставит задачу расширять secondment и interchange programmes с промышленностью, местным управлением, академическим сектором и другими организациями.

Цель — привнести в государство world-class skills and experience и одновременно сохранить специалистов с глубокой предметной экспертизой.

Британская система также формально предусматривает external secondments, при которых государственный служащий временно работает во внешней организации.

Таким образом, граница между государством и внешней системой становится управляемой, но не герметичной.

Четыре кадровых потока

Для России целесообразно институционализировать четыре направления.

Первое — внешний вход.

Специалист из бизнеса, науки или технологической сферы временно или постоянно переходит на государственную службу.

Второе — внешний secondment.

Государственный служащий на ограниченный срок работает в компании, университете, научном институте или международной организации, затем возвращается.

Третье — вход внешнего специалиста на ограниченный проект.

Человек не становится карьерным государственным служащим, но на один-два года входит в команду национальной миссии.

Четвертое — совместная деятельность.

Эксперт сохраняет основную профессиональную позицию и одновременно участвует в государственных экспертных советах, лабораториях, комиссиях или проектах.

Эти четыре механизма создают различные уровни проницаемости кадровой границы.

Наука особенно нуждается в специальном интерфейсе

Переход между государством и наукой имеет особое значение для ноократической модели.

Ученый не обязательно должен становиться чиновником, чтобы его знания использовались государством.

Но государство должно иметь механизмы, позволяющие:

временно привлекать исследователей;

создавать fellowships;

формировать совместные policy labs;

оплачивать высококачественную экспертизу;

предоставлять ученым доступ к государственным данным при соблюдении безопасности;

возвращать результаты исследования в процесс принятия решений.

Так создается постоянный интерфейс науки и государства.

Риск revolving door

Высокая мобильность между государством и бизнесом создает и серьезный риск — revolving door.

Служащий может принимать решения в отношении компании, в которой недавно работал или куда собирается перейти.

Или использовать государственную информацию для будущей коммерческой деятельности.

Поэтому открытая кадровая система требует значительно более сильной этической архитектуры.

Необходимы:

декларирование конфликта интересов;

правила самоотвода;

cooling-off periods для отдельных категорий решений;

контроль использования закрытой информации;

правила владения интеллектуальной собственностью;

прозрачность внешних связей.

Следовательно:

мобильность без этики увеличивает риск захвата государства;
этика без мобильности может привести к интеллектуальной изоляции.

Необходим баланс.

Внешний опыт не должен автоматически означать управленческое превосходство

Необходимо избежать и противоположной ошибки.

Успешный бизнесмен не обязательно автоматически становится сильным государственным руководителем.

Государство отличается от компании.

Здесь существуют:

правовые ограничения;

публичная ответственность;

многочисленные stakeholders;

политическая легитимность;

обязанность учитывать интересы групп, не имеющих рыночной силы;

другие критерии результата.

Поэтому внешнему кандидату необходимо специальное государственное onboarding.

Сингапурский Mid-Career Leaders Track, например, предусматривает структурированный и персонализированный переход для людей без прежнего опыта в Public Service.

Это правильная логика.

Государству нужна внешняя экспертиза.

Но внешнему специалисту необходимо научиться публичному управлению.

Российская модель обмена кадров

Для России наиболее продуктивной может стать система двусторонних профессиональных мостов.

Для отдельных категорий Высшего корпуса должны поощряться:

стажировки в крупных технологических и промышленных компаниях;

работа в университетах;

работа в регионах;

международные профессиональные программы;

возвращение сильных российских специалистов из бизнеса и науки на государственные позиции.

Особое значение это имеет для:

искусственного интеллекта;

биотехнологий;

финансов;

сложной инженерии;

промышленной политики;

энергетики;

цифровой инфраструктуры.

В этих областях государство физически не сможет поддерживать мировой уровень компетентности, если кадровая система будет полностью закрыта.

1.52. Государство как конкурентный работодатель

Любая стратегия профессионализации государственной службы сталкивается с фундаментальным вопросом:

почему высококвалифицированный специалист должен выбрать государство?

На рынке труда государственный аппарат конкурирует с:

технологическими компаниями;

финансовым сектором;

крупной промышленностью;

консалтингом;

международными организациями;

университетами;

предпринимательством.

Чем выше квалификация специалиста, тем больше количество доступных ему альтернатив.

Следовательно, государство не может исходить из предположения, что талант автоматически придет на государственную службу исключительно из чувства долга.

Государственная служба должна иметь конкурентное ценностное предложение работодателя.

Государство конкурирует не только зарплатой

OECD в исследовании рабочей силы центральных правительств 2025 года подчеркивает, что справедливая оплата, качественные условия труда и гибкость являются важными факторами привлечения, мотивации и удержания работников.

Но компенсация является только одним элементом.

Для высококвалифицированного человека имеют значение также:

интересность задачи;

масштаб влияния;

профессиональная автономия;

доступ к данным;

качество команды;

современные инструменты;

возможность обучения;

карьерная скорость;

репутация организации;

гибкость работы;

смысл деятельности.

Именно здесь государство имеет уникальные конкурентные преимущества.

Ни одна компания не дает человеку возможности работать над:

транспортной системой всей страны;

образованием миллионов детей;

национальной технологической стратегией;

архитектурой государственной системы;

крупнейшими инфраструктурными проектами.

То есть государство может предлагать талантам уникальный масштаб воздействия.

Сингапурский принцип: keep pace, but not lead the market

Особенно интересен подход Сингапура.

Public Service Division формулирует принцип оплаты государственных служащих как keep pace with, but not lead, the market.

Зарплата должна оставаться достаточно конкурентной, чтобы государство могло привлекать и удерживать необходимую долю сильных специалистов, но государственная служба не должна становиться самым высокооплачиваемым сектором только за счет публичных ресурсов.

В феврале 2026 года Сингапур объявил очередную корректировку зарплат примерно для 22 тысяч государственных служащих именно с целью сохранения конкурентоспособности в привлечении и удержании кадров.

Это разумный принцип.

Государству необязательно перебивать зарплату каждой технологической корпорации.

Но разрыв не должен становиться таким, чтобы человек должен был выбирать государственную карьеру ценой чрезмерных экономических потерь.

Компенсация должна учитывать рынок конкретной компетенции

Единая тарифная логика плохо работает для современного рынка труда.

Стоимость:

киберспециалиста;

AI-инженера;

врача;

юриста;

экономиста;

аналитика данных

на внешнем рынке различается.

Если государственная система игнорирует это различие, возникает хронический дефицит отдельных типов кадров.

Поэтому конкурентное государство должно иметь достаточную гибкость компенсаций для дефицитных профессиональных категорий при сохранении прозрачности и справедливости.

Сингапурская система прямо использует рыночные benchmark для сопоставимых профессиональных ролей.

Время найма является конкурентным фактором

Если частная компания способна нанять сильного специалиста за три недели, а государственная процедура занимает восемь месяцев, даже конкурентная зарплата не решает проблему.

Следовательно, одним из KPI кадровой системы должно стать:

time-to-hire.

Причем отдельно для дефицитных категорий.

Государство должно измерять:

сколько длится конкурс;

где возникают задержки;

какая доля лучших кандидатов снимается с конкурса до завершения процедуры;

сколько кандидатов отказывается после предложения.

Это типичный пример применения государственной производительности к HR-функции.

Лучшие люди хотят работать с лучшими

Кадровая привлекательность обладает сетевым эффектом.

Сильный специалист скорее придет в команду, если знает, что будет работать с сильными коллегами.

Слабая кадровая среда, наоборот, отталкивает талант независимо от зарплаты.

Поэтому государству необходимо создавать центры кадровой плотности:

сильные аналитические команды;

технологические подразделения;

mission teams;

Centre of Government;

государственные лаборатории.

Такие команды постепенно становятся магнитом для нового таланта.

Современные инструменты труда

AI-специалист, пришедший в государство и получивший компьютер, запрещающий современные инструменты, быстро уйдет.

То же относится к аналитикам, инженерам, проектным руководителям.

Следовательно, государство как конкурентный работодатель должно предоставлять:

современную цифровую среду;

доступ к данным;

AI-copilot;

качественные инструменты совместной работы;

адекватную вычислительную инфраструктуру.

Производительность работника в XXI веке зависит не только от его квалификации.

Она зависит от технологического усиления рабочего места.

Карьерная скорость и профессиональная траектория

Сильный молодой специалист должен понимать:

что произойдет, если он показывает выдающийся результат.

Если карьерная система почти полностью определяется стажем, лучшие кадры будут уходить.

Поэтому государство должно допускать ускоренное развитие при доказанной способности работать на следующем уровне сложности.

Но продвижение не обязательно должно означать только административное руководство.

Необходимы высокостатусные экспертные траектории.

Выдающийся:

инженер;

аналитик;

ученый;

архитектор данных

не должен становиться руководителем большого штата только для того, чтобы получить более высокий статус и оплату.

Это один из критических элементов государства знаний.

Государственная миссия как конкурентное преимущество

У государства есть то, что трудно воспроизвести частной компании:

public purpose.

Возможность влиять на развитие страны сама по себе является сильным фактором привлечения определенного типа людей.

Но public purpose нельзя использовать как оправдание слабых условий труда.

Логика должна быть иной:

смысл + профессиональная среда + конкурентная компенсация + развитие + масштаб результата.

Именно сочетание создает сильное государственное employer value proposition.

Показатели конкурентоспособности государства как работодателя

Необходимо измерять:

количество кандидатов на вакансию;

качество кандидатов;

time-to-hire;

долю принятых предложений;

удержание сильных сотрудников;

текучесть критических компетенций;

внутреннюю мобильность;

вовлеченность;

долю внешнего найма;

время закрытия дефицитных вакансий;

долю сотрудников, прошедших значимое развитие;

конкурентность компенсаций.

Только после появления таких данных можно профессионально управлять государственной кадровой системой.

1.53. Лучшие мировые школы государственного управления

Профессиональная государственная служба не может существовать без собственной инфраструктуры подготовки.

Но под «школой государственного управления» могут скрываться принципиально различные институты.

Одни являются частью самого государства и готовят карьерных государственных руководителей.

Другие существуют при университетах и обучают широкий круг людей публичной политике, экономике, управлению и лидерству.

Наиболее сильные государственные системы используют оба типа.

Тип 1. Государственная профессиональная школа

Такой институт является аналогом корпоративного университета государства.

Его задача — не просто выдавать диплом.

Он должен формировать способности, которые необходимы конкретной государственной системе.

Singapore Civil Service College

Singapore Civil Service College является одним из наиболее интересных примеров.

Колледж действует под Public Service Division и определяет свою миссию как развитие людей для первоклассной Public Service.

Он занимается не только обучающими программами, но также исследованиями, консалтингом для государственных организаций, организационной трансформацией и подготовкой государственной службы к будущим изменениям.

Это чрезвычайно важный подход.

Школа становится не внешним образовательным подрядчиком.

Она является элементом развития самого государства.

Если государственная система собирается внедрять новую технологию управления, Civil Service College может:

исследовать ее;

разработать методику;

обучить руководителей;

сопроводить внедрение;

собрать практический опыт;

обновить учебную программу.

Возникает замкнутый цикл:

РЕФОРМА → ОБУЧЕНИЕ → ПРАКТИКА → НОВОЕ ЗНАНИЕ → НОВАЯ РЕФОРМА.

Франция: Institut national du service public

Французский Institut national du service public — INSP, созданный в 2022 году вместо прежней ENA, является государственным оператором набора, первоначального обучения и непрерывной подготовки высших государственных руководителей.

В задачи INSP входит также сотрудничество с университетами и академической системой Франции и других стран.

Это другой важный принцип:

подготовка высшей государственной службы непосредственно связана с системой ее отбора и карьерного развития.

Обучение не существует отдельно от кадровой системы.

Великобритания: к новой National School of Government and Public Services

В январе 2026 года Великобритания объявила о создании National School of Government and Public Services.

Предполагается связать подготовку государственных служащих с приоритетами правительства, включая искусственный интеллект, сократить дублирование обучения, сформировать более понятный единый curriculum и усилить подготовку senior public sector leaders.

Это особенно показательно.

Даже развитая государственная система возвращается к идее более интегрированной государственной школы, поскольку разрозненные образовательные программы не всегда создают единую систему профессиональных стандартов.

Тип 2. Университетская школа публичной политики и управления

Второй тип решает несколько иную задачу.

Он соединяет:

научные исследования;

академическую подготовку;

лидерство;

практику государственного управления.

Harvard Kennedy School

Harvard Kennedy School определяет свою миссию через подготовку public leaders, создание исследований и прямое взаимодействие с policymakers and practitioners.

В стратегии HKS 2036 особо подчеркивается необходимость соединять rigorous knowledge, обучение лидеров и непосредственное участие в решении практических проблем управления.

Это важный элемент сильной школы:

теория должна постоянно сталкиваться с практикой.

Blavatnik School of Government, Oxford

Blavatnik School of Government Oxford University также соединяет подготовку действующих и будущих государственных лидеров с прикладными исследованиями и работой непосредственно с правительствами.

Школа определяет свою миссию как улучшение качества government and public policymaking worldwide.

Особый интерес представляет глобальный характер обучения.

Будущий государственный лидер получает возможность сравнивать:

разные правовые системы;

разные административные культуры;

разные способы решения одной проблемы.

Это снижает риск национальной институциональной замкнутости.

Lee Kuan Yew School of Public Policy

Lee Kuan Yew School of Public Policy Национального университета Сингапура формулирует миссию как повышение качества governance и подготовку нового поколения policymakers and leaders, особенно с азиатской перспективой. Школа возникла на базе Public Policy Programme, который с 1992 года развивался в партнерстве с Harvard Kennedy School.

Этот пример особенно интересен тем, что рядом существуют два института:

университетская школа public policy;

государственный Civil Service College.

То есть академическое образование и профессиональное развитие государственной службы не подменяют друг друга.

Что объединяет сильные школы

Несмотря на различия, можно выделить несколько общих характеристик.

Практическая ориентация.

Обучение строится вокруг реальных public problems.

Сильная аналитическая база.

Экономика, право, статистика, policy analysis.

Leadership development.

Управление людьми, организациями, конфликтами и изменениями.

Междисциплинарность.

Современная проблема редко принадлежит одной дисциплине.

Case method и simulations.

Руководитель учится принимать решения, а не только запоминать теории.

Связь с действующими практиками.

Министры, senior civil servants, предприниматели, исследователи участвуют в преподавании.

Международное сравнение.

Один и тот же вопрос изучается через несколько государственных систем.

Непрерывность.

Обучение продолжается на разных этапах карьеры.

Школа не должна измеряться количеством выданных сертификатов

Самая важная методологическая проблема государственной подготовки — оценка результата.

Если KPI школы:

количество слушателей;

количество курсов;

количество часов,

организация будет производить образовательную активность.

Но государству нужен другой outcome:

стали ли люди принимать более качественные решения?

Следовательно, результат обучения необходимо измерять в реальной работе.

Через шесть или двенадцать месяцев после курса можно оценивать:

изменился ли управленческий процесс;

используется ли изученная методика;

улучшилась ли команда;

снизилось ли время цикла;

достигнут ли лучший результат.

Так обучение становится частью performance system.

Национальная школа государственного управления России

России необходима не просто образовательная организация, а единая национальная система развития государственной управленческой способности.

Она может иметь сетевую архитектуру.

Необязательно концентрировать все обучение в одном здании или одном университете.

В систему должны входить:

ведущие российские университеты;

РАН;

корпоративные университеты;

федеральные и региональные центры компетенций;

ведущие мировые школы;

эксперты бизнеса и технологий.

Центр должен определять:

стандарты;

общий curriculum;

сертификацию ключевых компетенций;

программы Высшего корпуса;

исследовательскую повестку;

международные обмены.

Три уровня государственной школы

Целесообразно разделить подготовку минимум на три слоя.

Общий государственный минимум.

Для всех служащих:

этика;

система государства;

работа с данными;

основы экономики;

AI literacy;

проектная работа;

ориентация на гражданина.

Профессиональные школы функций.

Финансы.

Закупки.

HR.

Данные.

Policy analysis.

Проекты.

Цифровые технологии.

Школа Высшего корпуса.

Системное мышление.

Стратегия.

Межведомственное управление.

Форсайт.

Национальные миссии.

Кризисное управление.

Ноократическое принятие решений.

Школа как лаборатория государственной реформы

Высший уровень развития такой системы состоит в том, что школа не только передает существующие знания.

Она должна производить новые государственные технологии.

На ее базе могут работать governance labs.

Они изучают:

мировые практики;

российские регионы;

эксперименты;

ошибки;

AI-инструменты.

Таким образом, Национальная школа становится частью государственного R&D.

Это один из ключевых элементов государства, способного к непрерывному самообучению.

1.54. Evidence-based policy

Одним из наиболее фундаментальных изменений современного государственного управления является развитие evidence-based policy — государственной политики, систематически использующей доказательства при выборе и корректировке решений.

Более точным термином часто является evidence-informed policy.

Это важное различие.

Научное доказательство не может автоматически определить государственную цель.

Наука не отвечает, какое распределение общественных благ является справедливым или какой образ будущего должен выбрать народ.

Это вопросы ценностей, политики, права и общественного выбора.

Но после того как цель определена, возникает эмпирический вопрос:

какой механизм с наибольшей вероятностью позволит ее достичь?

Именно здесь доказательная политика приобретает фундаментальное значение.

От мнения к проверяемой гипотезе

Традиционная государственная программа часто начинается примерно так:

проблема очевидна;

есть привычное решение;

принимается программа;

выделяется бюджет;

через несколько лет оценивается выполнение мероприятий.

Evidence-based approach требует другой последовательности.

ПРОБЛЕМА.

Что именно происходит?

ПРИЧИНА.

Почему это происходит?

ГИПОТЕЗА.

Какое вмешательство должно изменить ситуацию?

ДОКАЗАТЕЛЬСТВО.

Почему мы считаем, что механизм работает?

АЛЬТЕРНАТИВЫ.

Какие другие способы существуют?

ПИЛОТ.

Можно ли проверить гипотезу до массового масштабирования?

ОЦЕНКА.

Каков фактический эффект?

РЕШЕНИЕ.

Масштабировать, изменить или прекратить?

Это фундаментальное изменение культуры государства.

Великобритания: What Works Network

Одним из наиболее известных институциональных примеров является британская What Works Network.

Она была создана в 2013 году для того, чтобы систематически улучшать создание, распространение и использование высококачественных доказательств в принятии решений и предоставлении государственных услуг.

По актуальной структуре сеть включает девять независимых What Works Centres и три аффилированных участника. Ее базовый принцип: государственные решения должны использовать лучшие имеющиеся evidence, а если надежного доказательства нет, необходимо применять качественные методы, позволяющие установить, что действительно работает.

Это чрезвычайно сильная институциональная идея.

Не каждый министр или департамент должен самостоятельно перечитывать всю научную литературу.

Необходимы специализированные посредники, которые превращают огромное количество исследований в используемое государством знание.

What Works Centre как инфраструктура перевода науки в решение

Функция такого центра состоит не просто в проведении исследований.

Он должен:

собирать исследования;

оценивать их качество;

проводить systematic reviews;

определять силу доказательств;

сравнивать вмешательства;

переводить выводы в понятный для практиков формат;

выявлять пробелы доказательной базы.

Таким образом, между наукой и чиновником появляется профессиональный evidence intermediary.

Это особенно важно из-за объема современного знания.

Ни один государственный руководитель физически не способен самостоятельно отслеживать тысячи научных публикаций.

Evaluation Task Force

Следующий уровень — институционализация оценки внутри самого государства.

Британская Evaluation Task Force, совместная структура Cabinet Office и HM Treasury, была создана для встраивания evaluation evidence в решения правительства.

В стратегии на 2026–2029 годы задача уже формулируется не как увеличение количества оценок само по себе, а как обеспечение того, чтобы надежные доказательства реально влияли на выбор политики и решений о государственных расходах. Среди приоритетов — оценка межведомственных программ, усиление governance и accountability, развитие компетенций и новые методы оценки.

Это следующий шаг зрелости.

Мало провести evaluation.

Необходимо добиться, чтобы результат evaluation имел последствия.

Иначе система производит качественные исследования, которые никто не использует.

Международный стандарт оценки

В 2022 году OECD приняла Recommendation on Public Policy Evaluation, а в 2025 году выпустила Implementation Toolkit.

OECD характеризует Recommendation как первый международный стандарт, направленный на создание устойчивых институтов и практик государственной оценки и формирование культуры непрерывного обучения и evidence-informed policymaking.

Особенно важно последнее понятие:

оценка нужна не ради контроля, а ради обучения.

Если evaluation используется только как инструмент наказания, участники будут скрывать ошибки.

Если ее цель — понять, почему гипотеза не сработала, государство получает новое знание.

Какие доказательства существуют

Evidence-based policy нельзя сводить только к randomized controlled trials.

RCT являются сильным инструментом там, где они методологически и этически применимы.

Но государственная доказательная база значительно шире.

Она может включать:

административные данные;

статистический анализ;

естественные эксперименты;

randomized trials;

quasi-experimental methods;

systematic reviews;

meta-analysis;

cost-benefit analysis;

cost-effectiveness analysis;

международный сравнительный опыт;

качественные исследования;

опросы;

практический опыт исполнителей;

экспертное знание.

Ключевой вопрос не:

«является ли это RCT?»

А:

«насколько надежно данное доказательство позволяет сделать именно тот вывод, который мы хотим из него сделать?»

Иерархия доказательств должна зависеть от вопроса

Разные методы отвечают на разные вопросы.

RCT может хорошо оценить причинный эффект конкретного вмешательства.

Но плохо отвечает на вопрос:

почему система работает именно так;

какие институциональные условия необходимы;

можно ли перенести результат из одной страны в другую.

Для этого нужны:

качественные исследования;

case studies;

институциональный анализ;

экспертные знания.

Поэтому сильное evidence-based government использует methodological pluralism.

Метод выбирается под вопрос.

Evidence passport государственного решения

Для крупных решений целесообразно вводить паспорт доказательной базы.

Он должен отвечать:

в чем проблема;

какие данные подтверждают ее существование;

какова предполагаемая причина;

какие альтернативы рассмотрены;

какие доказательства существуют для каждого механизма;

какова надежность доказательств;

где имеются существенные неопределенности;

какой пилот возможен;

каким образом будет измеряться результат.

Так появляется трассируемость интеллектуальной логики решения.

Через несколько лет можно будет проверить:

какая гипотеза оказалась правильной;

какая — ошибочной.

И сохранить это знание в институциональной памяти государства.

Ex ante и ex post должны быть единым циклом

Evidence-based policy невозможно построить только на предварительном анализе.

До решения государство формулирует гипотезу.

После реализации оно обязано проверить ее.

Так возникает замкнутый цикл:

EX ANTE
→ РЕШЕНИЕ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ EX POST
→ ОБУЧЕНИЕ.

Если ex post отсутствует, государство никогда не узнает, насколько качественно работает его собственная интеллектуальная модель.

Масштабирование должно требовать доказательства

Особенно важный принцип:

чем выше стоимость решения и масштаб его последствий, тем выше должен быть стандарт доказательства перед массовым внедрением.

Для небольшого дешевого пилота допустима высокая неопределенность.

Для многотриллионной программы — нет.

Поэтому уровень доказательности должен быть связан с:

стоимостью;

необратимостью;

масштабом;

риском.

Это можно обозначить как proportional evidence standard.

Неудачный пилот может быть успешным государственным результатом

Это важное изменение культуры.

Если гипотеза оказалась неправильной, но государство проверило ее малым пилотом и остановило программу до масштабирования, система сработала эффективно.

Она купила знание по низкой цене.

Настоящая неудача — потратить огромные ресурсы на непроверенную гипотезу и продолжать программу, несмотря на отсутствие результата.

Следовательно, государство должно вознаграждать раннее обнаружение ошибки, а не скрывать ее.

Sunset principle

Evidence-based government предполагает, что государственная программа не должна существовать бесконечно только потому, что когда-то была создана.

Для части программ целесообразны:

срок действия;

обязательный evaluation;

решение о продлении.

Если доказательства эффекта отсутствуют, программа:

изменяется;

объединяется;

или прекращается.

Так государственная система защищается от накопления институционального наследия, которое больше не создает достаточной ценности.

Искусственный интеллект и evidence-based policy

ИИ способен радикально повысить производительность доказательной политики.

Он может:

искать исследования;

сопоставлять международный опыт;

анализировать большие государственные данные;

строить модели;

выявлять противоречия;

автоматически обновлять evidence maps.

Но здесь существует принципиальный риск.

ИИ способен убедительно сформулировать вывод даже при слабом или несуществующем доказательстве.

Поэтому AI-assisted evidence system должна обязательно сохранять:

ссылку на первичный источник;

качество источника;

метод исследования;

дату;

уровень надежности;

существующие противоречащие доказательства.

ИИ должен ускорять доказательную работу, а не подменять доказательство текстовой убедительностью.

Evidence-based policy и ноократическая мощность

Именно здесь наиболее ясно проявляется понятие ноократической мощности государства.

Ноократически сильное государство не означает государство, где эксперты принимают политические решения вместо легитимной власти.

Оно означает государство, в котором политический руководитель перед принятием решения получает максимально качественную интеллектуальную картину:

что известно;

что неизвестно;

какие варианты существуют;

какой эффект наиболее вероятен;

каковы риски;

насколько надежно доказательство.

Политический выбор остается политическим.

Но качество материала, на котором он основывается, становится значительно выше.

Российская Национальная система доказательной государственной политики

Для России целесообразно создать единую архитектуру evidence-based policy.

Она может включать:

Национальный центр оценки государственной политики;

сеть отраслевых evidence centres;

единую методологию ex ante и ex post evaluation;

реестр государственных экспериментов;

реестр завершенных evaluations;

доступ к обезличенным административным данным для исследований;

обязательное evidence passport для крупнейших государственных решений;

систему systematic reviews;

механизм связи результатов evaluation с бюджетным процессом.

Особенно важно последнее.

Если программа неоднократно не показывает результата, но ее финансирование автоматически продолжается, evidence system не имеет управленческой силы.

Поэтому доказательная государственная политика должна быть напрямую связана со Spending Reviews и перераспределением ресурсов.

От государства мнений к государству проверяемых гипотез

Главный переход можно сформулировать следующим образом.

Традиционная модель:

«мы считаем, что это должно сработать».

Evidence-based model:

«существуют такие-то данные, позволяющие предположить такой эффект; вот альтернативные гипотезы; вот степень неопределенности; вот способ проверить результат».

Второй подход не устраняет ошибки.

Но он радикально увеличивает способность государства быстро учиться на собственных решениях.

Именно поэтому evidence-based policy является не отдельной методикой аналитиков.

Она является фундаментальным механизмом государства нового поколения.

Связь шести рассмотренных разделов можно выразить одной последовательностью:

SENIOR CIVIL SERVICE
→ СОЗДАЕТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ РУКОВОДСТВО ГОСУДАРСТВА;

КАДРОВАЯ МОБИЛЬНОСТЬ
→ СОЕДИНЯЕТ РАЗЛИЧНЫЕ ЧАСТИ ГОСУДАРСТВА;

ОБМЕН С НАУКОЙ И БИЗНЕСОМ
→ ОТКРЫВАЕТ ГОСУДАРСТВО ВНЕШНЕМУ ЗНАНИЮ И ОПЫТУ;

КОНКУРЕНТНОЕ ЦЕННОСТНОЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ
→ ПОЗВОЛЯЕТ ПРИВЛЕКАТЬ СИЛЬНЫХ ЛЮДЕЙ;

ШКОЛА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
→ ПОСТОЯННО РАЗВИВАЕТ ИХ СПОСОБНОСТИ;

EVIDENCE-BASED POLICY
→ ДАЕТ ИМ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНУЮ ТЕХНОЛОГИЮ ПРИНЯТИЯ КАЧЕСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ.

В совокупности эти элементы формируют кадрово-ноократическое ядро эффективного государства.

********

1.55. Наука и экспертиза в государственном решении

Чем сложнее становится государство, тем меньше вероятность, что качественное решение может быть подготовлено исключительно внутри административной вертикали.

Современные государственные задачи требуют знаний одновременно из нескольких областей.

Энергетическая политика требует понимания:

экономики;

физики;

инженерии;

экологии;

финансов;

геополитики;

технологических трендов.

Политика в области искусственного интеллекта одновременно затрагивает:

математику;

вычислительную инфраструктуру;

энергетику;

образование;

трудовое право;

экономику;

информационную безопасность;

этику;

защиту персональных данных.

Демографическая политика требует знаний:

демографии;

экономики семьи;

здравоохранения;

рынка труда;

жилищной политики;

социологии;

психологии;

территориального развития.

Следовательно, один из фундаментальных признаков интеллектуально сильного государства состоит в способности подключать к государственному решению лучшие доступные знания независимо от организационного места их нахождения.

Это непосредственно связано с введенным в настоящей Программе понятием ноократической мощности государства.

Ноократическая мощность не означает передачу полномочий ученым или экспертам.

Она означает другое:

легитимный государственный руководитель принимает решение, располагая максимально качественной картиной знания, неопределенности, альтернатив и возможных последствий.

Политический выбор и научное знание выполняют разные функции

Это разграничение принципиально.

Наука способна ответить:

каков наиболее вероятный эффект определенного вмешательства;

каков риск;

какие причинно-следственные связи подтверждаются данными;

какие сценарии возможны;

где существует существенная неопределенность.

Но наука сама по себе не отвечает на вопрос:

какую общественную цель государство должно поставить выше другой;

какой уровень риска общество готово принять;

какое распределение издержек между различными группами считается справедливым.

Это уже сфера:

ценностей;

политики;

права;

общественного выбора.

OECD в исследовании систем научного консультирования подчеркивает именно это: научное доказательство является важным, а иногда критически важным элементом политики, но редко является единственным фактором государственного решения; особенно при сложных вопросах приходится учитывать различные интересы, ценности и неопределенность самой науки.

Следовательно, правильная модель выглядит не как:

ЭКСПЕРТ → РЕШЕНИЕ.

А как:

ЭКСПЕРТНОЕ ЗНАНИЕ → ПОЛИТИЧЕСКОЕ РЕШЕНИЕ, ПРИНИМАЕМОЕ С УЧЕТОМ ЗНАНИЯ.

Так сохраняется одновременно:

качество;

легитимность;

ответственность.

Государству нужна не экспертиза вообще, а система экспертизы

Во многих государствах экспертная работа существует в форме:

советов;

рабочих групп;

приглашенных специалистов;

заключений исследовательских институтов.

Но наличие большого количества экспертов еще не гарантирует интеллектуального качества государственного решения.

Необходимо ответить на более сложные вопросы.

Как эксперт выбран?

Представлена ли одна научная школа или несколько?

Как выявляется конфликт интересов?

Различается ли доказанный факт и экспертное предположение?

Как отражается научная неопределенность?

Сохраняются ли позиции меньшинства?

Видит ли руководитель аргументы, а не только итоговую рекомендацию?

Именно эти механизмы определяют качество экспертной системы.

Британская система Chief Scientific Advisers

Один из наиболее развитых международных примеров — система научного консультирования правительства Великобритании.

Government Chief Scientific Adviser обеспечивает научное консультирование премьер-министра и Cabinet, а большинство министерств имеют собственных Chief Scientific Advisers — CSA, работающих на высоком административном уровне.

В актуальном руководстве Government Office for Science подчеркивается, что departmental Chief Scientific Adviser должен выполнять в том числе функцию independent challenge — независимого профессионального вызова внутри ведомства, обеспечивая качество научной и инженерной доказательной базы государственной политики.

Это чрезвычайно сильный управленческий принцип.

Экспертная система нужна не только затем, чтобы подтвердить уже принятое руководством решение.

Она должна обладать институциональной способностью сказать:

данные не подтверждают предположение;

доказательства противоречивы;

существует значительный риск;

рассмотрена не вся совокупность альтернатив.

Именно такая функция превращает научного советника из декорации в элемент качества решения.

«Право сказать неудобную правду»

Официальные британские Principles of Scientific Advice to Government закрепляют независимость научного консультирования, уважение академической свободы, прозрачность и возможность публичного объяснения экспертной позиции. Правительство при этом сохраняет право принять решение, отличающееся от научной рекомендации, но должно корректно представлять доказательства и объяснять основания решения.

Для ноократической архитектуры это особенно важно.

Если эксперт знает, что рекомендация должна обязательно совпадать с предпочтительной позицией руководства, информация начинает искажаться еще до достижения уровня решения.

Возникает information filtering.

Руководитель получает не реальную картину мира, а картину, которую подчиненные считают политически удобной.

Это один из наиболее опасных дефектов сложной вертикальной системы.

Поэтому интеллектуально сильному государству нужен формализованный принцип:

руководитель имеет право принять любое законное решение, но эксперт имеет профессиональную обязанность дать независимую оценку.

Несколько источников знания лучше одного монопольного эксперта

Чем выше неопределенность, тем опаснее опираться на единственный источник экспертизы.

Правительство Великобритании прямо рекомендует при наличии неопределенности использовать широкий круг экспертных источников и обеспечивать joined-up approach к интеграции научных и инженерных доказательств в государственную политику.

Это особенно важно для новых технологий.

В быстро развивающейся области даже признанные специалисты могут радикально расходиться во мнениях.

Следовательно, государству нужна не система поиска «одного главного эксперта», а архитектура интеллектуального плюрализма.

Она может включать:

ведомственного научного советника;

внешний научный совет;

независимое экспертное заключение;

академическую сеть;

отраслевую экспертизу;

международную экспертизу;

моделирование;

данные.

Результатом должна быть не искусственно созданная иллюзия полного консенсуса, а карта:

что известно надежно;

что вероятно;

что спорно;

что неизвестно.

Карта неопределенности

Для крупных государственных решений полезно вводить отдельный элемент — карту неопределенности.

Например:

Высокая уверенность.

Вывод подтверждается несколькими независимыми источниками и устойчивыми данными.

Средняя уверенность.

Существуют доказательства, но имеются значимые ограничения.

Низкая уверенность.

Данных недостаточно или исследования противоречат друг другу.

Неизвестно.

Надежная оценка пока невозможна.

Это значительно полезнее, чем экспертный текст, в котором все утверждения выглядят одинаково уверенно.

Руководитель должен понимать не только вывод, но и степень надежности вывода.

Экспертная система должна включаться в начале, а не в конце

Распространенная ошибка заключается в том, что экспертиза запрашивается, когда проект решения уже практически сформирован.

Тогда эксперт фактически оценивает один выбранный вариант.

Значительно продуктивнее подключать знания на стадии:

определения проблемы;

поиска причин;

формирования альтернатив.

Именно тогда эксперт способен изменить саму архитектуру решения.

Это особенно важно для предотвращения solution bias — ситуации, когда государство заранее выбирает любимое решение, а затем ищет аргументы в его поддержку.

Национальная экспертная сеть

Россия обладает огромным объемом распределенного интеллектуального капитала.

Он находится:

в Российской академии наук;

университетах;

отраслевых исследовательских институтах;

инженерных центрах;

компаниях;

профессиональных объединениях;

регионах.

Но наличие знания не означает автоматического доступа государства к этому знанию.

Поэтому необходима Национальная экспертно-аналитическая сеть.

Она должна позволять быстро определить:

кто является специалистом по проблеме;

каков его опыт;

какие исследования существуют;

существует ли конфликт интересов;

какие альтернативные научные позиции представлены.

Это своего рода маршрутизатор государственного интеллектуального запроса.

Государственный граф экспертизы

В перспективе такой механизм может быть поддержан AI-системой.

Государство сможет иметь постоянно обновляемый граф:

экспертов;

публикаций;

проектов;

организаций;

технологий;

компетенций;

связей.

При возникновении новой задачи система автоматически определяет:

наиболее релевантных специалистов;

ключевые исследования;

существующие споры;

аналогичные международные решения.

Это значительно увеличивает скорость подключения знания.

Так формируется инфраструктура коллективного государственного интеллекта.

Экспертиза должна оставлять интеллектуальный след

Любое значимое экспертное заключение должно сохраняться в институциональной памяти.

Через несколько лет необходимо иметь возможность установить:

какие эксперты участвовали;

какие позиции высказывались;

какая позиция была выбрана;

какие прогнозы подтвердились;

какие оказались ошибочными.

Это позволяет оценивать не только государственные программы, но и качество самой экспертной системы.

Со временем государство получает возможность понимать:

какие методы прогнозирования наиболее надежны;

какие экспертные сети лучше работают по определенным классам задач;

в каких областях систематически недооцениваются риски.

Таким образом, экспертиза сама становится обучаемым государственным институтом.

Итоговый принцип

Наука и экспертиза необходимы не для того, чтобы заменить государственное руководство.

Их задача — сделать государственный выбор максимально информированным.

В зрелой системе роли распределены ясно:

ЦЕННОСТИ ОПРЕДЕЛЯЮТ ЖЕЛАЕМОЕ.
НАУКА ОПИСЫВАЕТ ВОЗМОЖНОЕ И ВЕРОЯТНОЕ.
ЭКСПЕРТИЗА АНАЛИЗИРУЕТ МЕХАНИЗМЫ И РИСКИ.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ РУКОВОДСТВО ПРИНИМАЕТ РЕШЕНИЕ.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ЕГО ИСПОЛНЕНИЕ И РЕЗУЛЬТАТ.

1.56. Анализ альтернатив государственной политики

Одним из наиболее серьезных дефектов государственного решения является преждевременная фиксация на одном варианте.

Проблема обнаружена.

Первое правдоподобное решение найдено.

Далее административная машина начинает:

готовить нормативный акт;

рассчитывать бюджет;

согласовывать параметры;

защищать уже выбранный подход.

В результате значительный объем интеллектуального труда расходуется не на поиск лучшего решения, а на совершенствование первого найденного.

Эффективное государство должно строить процесс иначе.

До выбора инструмента необходимо систематически сформировать пространство альтернатив.

Политическая цель и инструмент политики — разные вещи

Это фундаментальное разграничение.

Допустим, государство хочет снизить определенный риск.

Это цель.

Но способов ее достижения может быть множество:

запрет;

обязательный стандарт;

налог;

субсидия;

информационная политика;

саморегулирование;

изменение ответственности;

государственная закупка;

цифровая система;

образовательная программа;

отсутствие вмешательства.

Если цель сразу отождествляется с одним инструментом, государственная система теряет возможность оптимизации.

Поэтому сначала должно быть определено:

что необходимо изменить?

И только затем:

каким инструментом?

OECD: альтернативы являются обязательным элементом качественного RIA

OECD прямо закрепляет рассмотрение альтернатив как один из ключевых принципов Regulatory Impact Assessment.

Государство должно анализировать не только предлагаемый вариант регулирования, но и другие регуляторные и нерегуляторные способы достижения цели, включая baseline — сценарий «ничего не менять».

Последний вариант особенно важен.

Административная логика естественным образом предполагает:

если выявлена проблема, государство должно что-то сделать.

Но иногда стоимость вмешательства выше стоимости самой проблемы.

Иногда рынок или технология уже движутся к ее устранению.

Иногда существующий институт способен решить проблему при лучшем исполнении.

Следовательно, no-action option является не бездействием по умолчанию, а полноценной аналитической альтернативой.

Минимум три содержательных альтернативы

Для крупных решений полезно вводить правило:

не представлять руководителю только один рекомендуемый вариант.

Необходимо как минимум несколько реально различающихся способов достижения цели.

Например:

вариант А — минимальное вмешательство;

вариант Б — основная рекомендуемая модель;

вариант В — более интенсивное вмешательство;

плюс:

baseline — отсутствие нового вмешательства.

Это не должно превращаться в искусственное создание слабых альтернатив ради формального выполнения требования.

Каждый вариант должен быть реально реализуемым.

Сравнивать нужно не лозунги, а полную систему последствий

Для каждой альтернативы необходимо оценить:

ожидаемый результат;

финансовые затраты;

административные затраты;

время;

риски;

непредвиденные последствия;

распределительный эффект;

влияние на конкуренцию;

влияние на инновации;

требования к государственным компетенциям;

обратимость решения.

OECD Regulatory Impact Assessment особенно подчеркивает необходимость учитывать не только прямые, но и значимые косвенные издержки, включая opportunity costs для бизнеса, граждан и самого государства.

Это напрямую связано с нашей концепцией полной стоимости государственного решения.

Альтернативы необходимо сравнивать по общей функции полезности

Очень часто государственное решение выглядит дешевым с точки зрения бюджета, но дорогим для экономики.

Например, государство сокращает собственные административные расходы, перекладывая обязанность по сбору и подтверждению информации на предприятия.

Ведомственный бюджет улучшается.

Национальная производительность ухудшается.

Следовательно, анализ альтернатив должен производиться с точки зрения общественной системы в целом, а не бюджета отдельного ведомства.

Обратимость как отдельный критерий

В условиях неопределенности особенно важно учитывать, насколько легко отменить ошибочное решение.

Две альтернативы могут иметь одинаковый ожидаемый эффект.

Но одна требует огромных необратимых инвестиций.

Вторая позволяет начать с малого и изменить курс.

При высокой неопределенности второй вариант может быть предпочтительнее.

Следовательно, государственная система должна оценивать optionality — ценность сохранения возможности изменения решения.

Это важнейший принцип адаптивного государства.

Альтернативы должны рассматривать и другой уровень вмешательства

Необходимо спрашивать не только:

какой инструмент выбрать,

но и:

какой уровень государства должен действовать?

Федеральный?

Региональный?

Муниципальный?

Можно ли решить проблему через общую платформу, оставив исполнение регионам?

Можно ли использовать стандарт вместо отдельного органа?

Таким образом, анализ альтернатив одновременно становится анализом архитектуры государственной власти.

Red team

Для наиболее значимых решений полезно применять отдельную функцию red team.

Ее задача — не поддержать предпочтительное решение, а профессионально искать:

ошибочные предположения;

скрытые риски;

недооцененные альтернативы;

сценарии провала.

Это особенно важно в системах с сильной иерархией.

Чем выше политическая поддержка определенного проекта, тем меньше естественная готовность нижних уровней открыто критиковать его.

Red team должна создавать институционально легитимное пространство такой критики.

Pre-mortem

Еще один полезный инструмент — pre-mortem.

Команда мысленно переносится в будущее и предполагает:

программа провалилась.

Затем отвечает:

почему?

Это позволяет выявить риски, которые участники не называют в обычной дискуссии из-за общего оптимистического настроя.

Для крупных проектов такой анализ должен становиться стандартным элементом подготовки решения.

AI как генератор альтернатив, но не арбитр

ИИ способен радикально расширить пространство вариантов.

AI-система может:

проанализировать международные практики;

найти ранее использованные инструменты;

сгенерировать комбинации мер;

смоделировать последствия.

Это особенно ценно для борьбы с человеческим anchoring — привязкой к первому очевидному решению.

Но окончательная оценка должна сохранять человеческую ответственность.

ИИ может помочь ответить:

какие альтернативы мы еще не рассмотрели?

Он не должен автоматически отвечать:

какую государство обязано выбрать?

Паспорт альтернатив

Для крупных решений целесообразно вводить стандартную сравнительную таблицу.

Каждая альтернатива оценивается по одинаковому набору параметров:

результат;

стоимость;

срок;

риск;

распределительный эффект;

сложность исполнения;

кадровые требования;

данные;

обратимость;

неопределенность.

Это делает государственную дискуссию значительно более рациональной.

Руководитель видит не несколько несопоставимых докладов, а структурированное пространство выбора.

Именно после этого становится возможен полноценный ex ante evaluation.

1.57. Ex ante evaluation

Ex ante evaluation — предварительная оценка государственной интервенции до ее полномасштабного внедрения.

Ее главный вопрос:

что наиболее вероятно произойдет, если мы примем данное решение?

В лучшей мировой практике ex ante assessment является не финальной проверкой уже подготовленного документа, а частью ранней стадии policy design.

OECD Recommendation on Regulatory Policy and Governance требует интегрировать Regulatory Impact Assessment в ранние этапы формирования новых предложений, четко определять цель, оценивать необходимость государственного вмешательства, сравнивать альтернативы и учитывать компромиссы между ними.

Это важно.

Если ex ante evaluation проводится после того, как:

политическое решение фактически принято;

бюджет распределен;

организационная модель согласована,

он превращается из инструмента выбора в формальность.

Шаг 1. Определение проблемы

Любая предварительная оценка должна начинаться не с описания меры, а с описания проблемы.

Что происходит?

Каков масштаб?

Кто затронут?

Как ситуация изменяется во времени?

Почему существующее состояние считается неудовлетворительным?

Особенно важно отделить симптом от причины.

Например, низкое количество инновационных компаний может быть симптомом.

Но причиной может быть:

финансирование;

регулирование;

человеческий капитал;

недостаток спроса;

слабая коммерциализация науки.

Разные причины требуют принципиально разных решений.

Шаг 2. Baseline

Необходимо построить базовый сценарий:

что произойдет, если государство не введет новую меру?

Это не обязательно означает сохранение сегодняшнего состояния.

Экономика и технологии изменяются сами.

Например, рынок может естественным образом решить часть проблемы.

Поэтому baseline — это прогноз без нового вмешательства, а не фотография сегодняшнего дня.

Именно с ним необходимо сравнивать альтернативы.

Шаг 3. Theory of Change

Следующий вопрос:

почему мы считаем, что выбранная мера приведет к цели?

Необходимо построить причинную цепочку.

Например:

мера изменяет стимул;

стимул изменяет поведение;

поведение изменяет промежуточный показатель;

он приводит к конечному outcome.

Каждый переход является гипотезой.

Если цепочка не сформулирована, после неудачи невозможно определить, на каком участке логика сломалась.

Шаг 4. Оценка альтернатив

Ex ante evaluation не должен оценивать только один вариант.

Он сравнивает несколько механизмов и baseline.

OECD специально требует анализировать альтернативные регуляторные и нерегуляторные инструменты, а для значимых решений — насколько возможно количественно оценивать выгоды, издержки и риски.

Шаг 5. Cost-benefit analysis

Для части решений полезен cost-benefit analysis.

Он пытается сопоставить в единой логике:

общественные выгоды;

финансовые затраты;

административные издержки;

косвенные последствия.

Однако не все эффекты корректно монетизируются.

Как перевести в деньги:

равенство;

безопасность;

доверие;

человеческое достоинство?

Поэтому количественный анализ необходимо дополнять качественной оценкой.

OECD прямо подчеркивает, что значимые трудно количефицируемые эффекты — например fairness и distributional impacts — также должны быть отражены в ex ante assessment.

Шаг 6. Distributional analysis

Средний положительный эффект может скрывать серьезное перераспределение.

Одни группы выигрывают.

Другие несут издержки.

Поэтому необходимо спрашивать:

кто выигрывает;

кто платит;

в какой момент;

в каких регионах;

какие группы наиболее уязвимы.

Это особенно важно для реформ, которые выглядят положительными на макроуровне, но создают локальные тяжелые потери.

Шаг 7. Administrative feasibility

Даже теоретически идеальная политика может быть практически неисполнима.

Поэтому ex ante evaluation должен отдельно оценивать:

какой орган будет реализовывать;

есть ли у него кадры;

доступны ли данные;

существует ли необходимая IT-инфраструктура;

каков объем нового административного труда;

не создается ли чрезмерная нагрузка на регионы или муниципалитеты.

Это delivery feasibility.

Очень многие слабые реформы терпят неудачу именно потому, что анализируют содержание политики, но не способность государственной машины ее исполнить.

Шаг 8. Риски и неопределенность

Любая предварительная оценка основана на предположениях.

Поэтому нельзя выдавать один расчет за точное будущее.

Необходимо проводить:

сценарный анализ;

sensitivity analysis;

stress testing.

Если небольшой сдвиг предположения полностью меняет экономический результат, решение является хрупким.

Руководитель должен это знать.

Шаг 9. Решение о степени доказательности

Не каждое решение требует одинакового объема ex ante analysis.

Применяется принцип пропорциональности.

Малое обратимое изменение может быть оценено быстро.

Многотриллионная программа с двадцатилетним сроком и необратимыми последствиями требует совершенно другого стандарта.

Следовательно:

чем выше стоимость, риск, необратимость и масштаб решения, тем выше должен быть стандарт предварительного доказательства.

Ex ante evaluation должен проектировать будущую ex post оценку

Одна из важнейших идей современной evaluation practice — думать об оценке до запуска программы.

Актуальная британская Magenta Book, обновленная в мае 2026 года, прямо подчеркивает, что monitoring и evaluation необходимо проектировать уже на стадии разработки политики, чтобы в процессе исполнения существовали данные, позволяющие установить, работает ли вмешательство и почему.

Это означает, что уже в ex ante документе необходимо определить:

baseline;

KPI;

источник данных;

контрольную или сравнительную группу, если она нужна;

момент промежуточной оценки;

условия пересмотра.

Так государство заранее создает возможность узнать правду о собственном решении.

1.58. Экспериментальное государственное управление

Существует предел того, что можно узнать через анализ.

Иногда международного опыта недостаточно.

Иногда новая технология меняет среду настолько быстро, что исторические данные мало применимы.

Иногда несколько вариантов выглядят одинаково убедительно.

Тогда государство имеет два пути.

Первый:

выбрать вариант и сразу распространить его на всю систему.

Второй:

организовать контролируемое обучение через эксперимент.

Второй подход и составляет основу экспериментального государственного управления.

Государство всегда экспериментирует — вопрос лишь в том, делает ли оно это сознательно

Любая новая реформа фактически является экспериментом.

Если государство вводит новый механизм на всей территории страны, оно проверяет гипотезу:

эта мера даст желаемый результат.

Различие состоит в масштабе ошибки.

При полном внедрении ошибочная гипотеза сразу воздействует на всю систему.

При организованном эксперименте государство сначала проверяет ее на ограниченном масштабе.

Следовательно, экспериментальное управление является не увеличением риска, а часто методом ограничения риска.

От культуры уверенности к культуре проверяемой гипотезы

Традиционная бюрократическая культура часто предполагает, что государственный документ должен выглядеть уверенно.

Руководителю трудно сказать:

«мы пока не знаем, какой вариант лучше».

Но в сложных системах такая честность часто интеллектуально сильнее искусственной определенности.

Экспериментальная модель позволяет сказать:

есть две рабочие гипотезы;

обе имеют основания;

мы проверим их на ограниченном масштабе;

через шесть месяцев получим дополнительные данные.

Это не слабость государства.

Это признак институциональной зрелости.

OECD: эксперимент как механизм адаптивного обучения

OECD рассматривает policy experimentation как особенно важный инструмент в условиях сложных переходов и высокой неопределенности. Малые, сознательно спроектированные вмешательства позволяют проверить, что работает, управлять риском и прекращать неэффективные подходы до масштабного внедрения. В качестве инструментов используются, среди прочего, randomized control trials и regulatory sandboxes.

Это непосредственно соответствует нашей концепции обучающегося государства.

Формы государственного эксперимента

Эксперимент не обязательно означает классическое лабораторное исследование.

В государстве возможны разные формы.

A/B testing.

Разным группам предоставляются разные варианты цифрового интерфейса или коммуникации.

Randomized controlled trial.

Участники случайно распределяются между intervention и control group.

Phased rollout.

Реформа вводится поэтапно на различных территориях или организациях.

Regional pilot.

Новая модель проверяется в нескольких регионах.

Policy sandbox.

Создается ограниченная среда для проверки нового подхода.

Living lab.

Политика тестируется совместно с реальными пользователями и исполнителями.

Natural experiment.

Используется уже существующее различие для оценки эффекта.

Эксперимент не должен нарушать права ради знания

Государственный эксперимент имеет значительно более высокие этические требования, чем корпоративный продуктовый A/B test.

Люди являются носителями прав, а не просто наблюдениями в статистической модели.

Поэтому необходимо учитывать:

законность;

информированность, где она требуется;

защиту персональных данных;

недискриминацию;

безопасность;

возможность прекращения эксперимента.

Особенно осторожно экспериментирование необходимо применять в сферах:

правосудия;

социальных прав;

здоровья;

безопасности.

Не всякая функция экспериментируема

Существует важный предел.

Нельзя создавать экспериментальную группу, которой сознательно предоставляется заведомо опасный или незаконный режим только ради сравнения.

Поэтому перед экспериментом необходимо оценить:

этическую допустимость;

правовую допустимость;

обратимость;

максимальный потенциальный вред.

Failure budget

Для инновационного государственного управления полезно ввести понятие бюджета допустимой экспериментальной неудачи.

Если государство требует, чтобы 100% пилотов обязательно оказались успешными, это означает, что пилоты выбираются только там, где результат заранее практически известен.

Тогда экспериментальная функция теряет смысл.

Рациональная модель предполагает:

часть гипотез подтвердится;

часть не подтвердится.

Но стоимость неудачи ограничена, а полученное знание сохраняется.

Эксперимент должен создавать масштабируемое знание

Главная ошибка — провести интересный пилот и на этом закончить.

Эксперимент имеет государственную ценность только тогда, когда результат может изменить решение более высокого уровня.

До запуска необходимо ответить:

какое решение будет принято при успехе;

что произойдет при частичном результате;

что произойдет при провале.

Так появляется decision rule.

Именно она соединяет эксперимент и стратегию.

Государственное R&D

В конечном счете экспериментальное управление позволяет сформировать новую государственную функцию — Governance R&D.

Как корпорация имеет R&D по продуктам и технологиям, государство должно иметь исследовательско-экспериментальный контур для:

новых услуг;

регулирования;

организационных моделей;

кадровых технологий;

AI-инструментов;

межведомственных процессов.

Это особенно важно для Субпрограммы-максимум.

Невозможно создать мировое лидерство государства исключительно путем копирования существующих практик.

Новые государственные технологии необходимо изобретать и испытывать.

1.59. Государственные пилоты

Пилот является одной из наиболее практичных форм государственного эксперимента.

Он позволяет внедрить новую политику, услугу, организационную модель или технологию в ограниченном масштабе до принятия решения о массовом распространении.

Но слово «пилот» часто используется слишком широко.

Иногда пилотом называют просто первый этап реализации проекта.

В настоящей Программе необходимо использовать более строгое определение.

Государственный пилот — это ограниченное по масштабу и времени внедрение новой модели, специально спроектированное для получения доказательств о ее работоспособности, эффекте, стоимости и рисках перед решением о масштабировании.

Ключевое слово — доказательств.

Пилот не является демонстрацией

Демонстрационный проект отвечает:

можно ли технически показать новую систему?

Пилот должен отвечать:

будет ли она работать в реальных условиях и создавать необходимый результат?

Это разные задачи.

Красивый демонстрационный центр может показать технологическую возможность.

Но не доказать:

стоимость массового внедрения;

способность обычных сотрудников пользоваться системой;

эффект при другом масштабе;

устойчивость результата.

Поэтому пилот должен происходить в максимально реалистичной среде.

Пилот начинается до запуска

Одна из наиболее распространенных ошибок — сначала запустить пилот, а затем думать, как оценивать результат.

Тогда обнаруживается:

baseline отсутствует;

непонятно, какие показатели собирать;

нет сопоставимой группы;

изменение невозможно отделить от внешних факторов.

Актуальная британская Magenta Book прямо рекомендует проектировать evaluation вместе с самой интервенцией; для pilots, trials и новых политик доля ресурсов на оценку обычно должна быть выше, чем для рутинных давно работающих программ.

Следовательно, пилот имеет два проекта одновременно:

проект вмешательства;

проект получения знания о вмешательстве.

Паспорт пилота

Каждый государственный пилот должен иметь стандартный паспорт.

В него входят:

1. Гипотеза.

Что мы проверяем?

2. Baseline.

Что происходит сегодня?

3. Масштаб.

Где и на ком проверяется?

4. Метрики.

Как будет определяться успех?

5. Срок.

Когда данных станет достаточно?

6. Риски.

Как ограничивается потенциальный ущерб?

7. Evaluation design.

Как будет определен причинный эффект?

8. Decision rule.

При каких условиях масштабируем?

При каких — корректируем?

При каких — прекращаем?

Контрольная группа, где возможно

Если пилот просто показал улучшение до и после, это еще не доказывает причинность.

В то же время могла измениться:

экономика;

сезон;

кадры;

другая государственная политика.

Поэтому, где это возможно и этически допустимо, следует использовать:

control groups;

randomisation;

quasi-experimental comparison.

Magenta Book рекомендует экспериментальные и квазиэкспериментальные методы для оценки impact, когда требуется установить, в какой степени произошедшее изменение действительно вызвано интервенцией.

Регион как государственная экспериментальная единица

Федеративное устройство России создает здесь огромное преимущество.

Для ряда политик регион является естественной единицей пилотирования.

Можно отобрать:

несколько различных субъектов;

различные типы территории;

разную административную способность.

Это позволяет проверить не только:

работает ли решение,

но и:

при каких условиях оно работает.

Это существенно важнее.

Политика, прекрасно работающая в Москве, может потребовать другого механизма в малонаселенном регионе.

Поэтому pilot portfolio должен включать разнообразие контекстов.

Не масштабировать до доказательства

Политическая логика часто создает давление:

пилот выглядит успешным;

необходимо немедленно распространить на всю страну.

Но ранний визуальный успех не всегда означает устойчивый эффект.

Поэтому между пилотом и масштабированием должен существовать stage gate.

На нем независимо проверяются:

данные;

эффект;

стоимость;

риски;

масштабируемость.

Только затем принимается решение.

Масштабируемость сама должна проверяться

Некоторые решения хорошо работают именно потому, что пилот получает исключительные ресурсы.

Например:

лучших специалистов;

повышенное внимание руководства;

индивидуальную IT-поддержку;

отдельное финансирование.

При массовом внедрении эти условия исчезают.

Поэтому необходимо отдельно задавать вопрос:

какая часть результата связана с самой моделью, а какая — с исключительными условиями пилота?

Пилот должен проектировать стандарт массового внедрения

Если решение работает, необходимо заранее подготовить:

методологию;

нормативную модель;

IT-компоненты;

обучение;

финансирование;

KPI;

руководство для регионов и организаций.

То есть настоящий пилот должен производить не только доказательство, но и пакет масштабирования.

Реестр государственных пилотов

Для России целесообразно создать единый Национальный реестр государственных экспериментов и пилотов.

Он позволит видеть:

что уже тестируется;

где;

кем;

с каким результатом.

Это предотвратит ситуацию, когда разные ведомства и регионы независимо проверяют одну и ту же гипотезу, не зная друг о друге.

Особенно важно сохранять неудачные пилоты.

Отрицательный результат также является государственным знанием.

Если он исчезает из отчетности, другой регион через несколько лет повторяет тот же эксперимент и ту же ошибку.

1.60. Регуляторные эксперименты

Особый тип государственного экспериментирования связан не с услугой или организационным процессом, а с правилами.

Это особенно важно в условиях быстрого технологического развития.

Традиционное регулирование сталкивается с фундаментальной проблемой:

новая технология появляется быстрее, чем государство успевает полностью понять ее последствия.

Если регулировать слишком рано и жестко, можно подавить перспективную инновацию.

Если слишком поздно — могут возникнуть:

риски безопасности;

ущерб потребителям;

монополизация;

системные последствия.

Регуляторный эксперимент позволяет создать промежуточный режим.

Что такое regulatory experimentation

OECD определяет regulatory experimentation как сознательное использование ограниченных и контролируемых регуляторных режимов для получения нового знания и создания более адаптивной, инновационной и информированной регуляторной политики. Такой подход рассматривается как часть agile regulatory governance.

Главное отличие регуляторного эксперимента от обычного изменения законодательства состоит в том, что эксперимент с самого начала имеет:

ограниченный масштаб;

ограниченный срок;

цель обучения;

специальный мониторинг;

заранее предусмотренную возможность изменения режима.

Regulatory sandbox

Наиболее известный инструмент — регуляторная песочница.

Европейская комиссия описывает regulatory sandbox как схему, позволяющую тестировать инновацию в контролируемой реальной среде по согласованному плану под надзором компетентного органа. В некоторых случаях режим допускает временную гибкость отдельных требований при сохранении основных целей регулирования, например безопасности и защиты потребителя.

Особенно важно последнее.

Sandbox не означает:

«на этой территории закон не действует».

Правильная логика:

регулятор временно создает контролируемую возможность проверить иной способ достижения регуляторной цели.

Цель sandbox — обучение двух сторон

Песочница нужна не только компании.

Она нужна самому государству.

Компания узнает:

можно ли законно и безопасно применять новую технологию.

Регулятор узнает:

как технология фактически работает;

какие риски реальны;

какие требования необходимы;

какие являются избыточными.

То есть возникает двустороннее институциональное обучение.

Это особенно ценно для искусственного интеллекта, финансовых технологий, энергетики, автономного транспорта, биотехнологий и других быстро развивающихся областей.

Экспериментальные оговорки в законодательстве

Другой механизм — experimentation clause.

Закон заранее разрешает уполномоченному органу временно использовать альтернативный режим в определенных границах.

Это позволяет не менять весь закон для каждого пилота.

Но такая гибкость требует четких ограничений:

кто может применить;

на какой срок;

для какой цели;

какие нормы нельзя ослаблять;

какие данные необходимо собирать;

что происходит после окончания эксперимента.

Sunset clause

Регуляторный эксперимент по своей природе должен иметь дату окончания.

Иначе временное исключение незаметно превращается в постоянный режим.

Поэтому важен sunset clause:

эксперимент автоматически прекращает действие к определенной дате, если государство специально не принимает решение:

продлить;

масштабировать;

изменить;

сделать постоянным.

Это дисциплинирует процесс обучения.

Regulatory sandbox не должен становиться каналом привилегий

Существует серьезный риск.

Если отдельной компании разрешается работать по более мягким правилам, она получает конкурентное преимущество.

Поэтому необходимо обеспечить:

ясные критерии входа;

прозрачность процедуры;

равный доступ сопоставимых участников;

ограниченность режима;

контроль конфликта интересов.

Иначе регуляторный эксперимент способен превратиться в селективную льготу.

Риск-ориентированные safeguards

Чем выше потенциальный ущерб, тем более строгими должны быть защитные механизмы.

Они могут включать:

ограничение числа пользователей;

географические границы;

лимит транзакций;

дополнительное страхование;

постоянный мониторинг;

право регулятора немедленно прекратить эксперимент.

Таким образом, свобода экспериментирования и управление риском не противопоставляются.

Они проектируются совместно.

OECD 2025: регулирование должно становиться более адаптивным

OECD Regulatory Policy Outlook 2025 подчеркивает, что традиционный подход «принять правила и забыть» плохо соответствует скорости инноваций. Для поддержки технологического развития государствам необходимо активнее использовать экспериментирование, sandboxes, альтернативные нерегуляторные механизмы и последующий пересмотр правил на основе фактических данных.

Это фактически означает изменение философии регулятора.

Регулирование становится не статическим продуктом.

Оно становится обучающейся системой.

Новая европейская стадия 2026 года

Тенденция продолжает усиливаться.

9 сентября 2026 года Европейская комиссия предложила отдельную Recommendation Совета ЕС по regulatory sandboxes, направленную на формирование более общего европейского понимания этого инструмента и минимальных элементов единой рамки в сферах, где специальное регулирование ЕС еще отсутствует.

Сам факт такого шага показателен.

Еще недавно sandboxes были преимущественно отдельными экспериментами финансовых или технологических регуляторов.

Теперь инструмент постепенно становится частью общей архитектуры инновационного регулирования.

Отрасли наиболее высокой ценности

Для России regulatory experimentation особенно перспективна там, где одновременно существуют:

быстрый технологический прогресс;

высокая неопределенность;

высокая потенциальная ценность инновации;

существенный регуляторный риск.

Например:

искусственный интеллект;

автономный транспорт;

робототехника;

финансовые технологии;

цифровые активы;

новые медицинские технологии;

биотехнологии;

энергетические технологии;

беспилотные системы.

Федеральные территории и регионы как регуляторные лаборатории

Федеративная система России дает дополнительную возможность.

Для части регулирования можно использовать региональные экспериментальные режимы.

Один регион тестирует новую систему.

Другой — другую.

Федеральный центр собирает сопоставимые данные.

После этого выбирается лучший механизм.

Так федерализм снова превращается в государственный R&D.

Но для этого необходима единая национальная методология, иначе результаты разных экспериментов невозможно сравнить.

Регуляторный эксперимент должен завершаться нормативным знанием

Главный продукт sandbox — не успешная работа нескольких компаний.

Продуктом является знание о регулировании.

Что оказалось необходимым?

Что избыточно?

Какой новый риск обнаружился?

Какой контроль можно автоматизировать?

Какие требования необходимо изменить?

Если эксперимент завершился, но правила остались прежними и выводы нигде не зафиксированы, государство не научилось.

AI и непрерывное регулирование

В государстве нового поколения регулирование может стать значительно более динамическим.

Вместо цикла:

закон → пять лет применения → крупная реформа

может постепенно появляться цикл:

ПРАВИЛО
→ ДАННЫЕ О ФАКТИЧЕСКОМ ПРИМЕНЕНИИ
→ AI-АНАЛИЗ ПОСЛЕДСТВИЙ
→ ВЫЯВЛЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
→ ЭКСПЕРИМЕНТ
→ ОБНОВЛЕНИЕ ПРАВИЛА.

Это не означает ежедневного изменения законодательства.

Предсказуемость остается фундаментальной ценностью.

Но аналитическая система должна работать постоянно.

Государство должно видеть, когда регулирование перестает соответствовать реальности, значительно раньше, чем проблема становится критической.

От статического к обучающемуся государству

Шесть рассмотренных разделов образуют единый интеллектуальный цикл государственного решения:

НАУКА И ЭКСПЕРТИЗА
→ ПОМОГАЮТ ПОНЯТЬ РЕАЛЬНОСТЬ;

АНАЛИЗ АЛЬТЕРНАТИВ
→ РАСШИРЯЕТ ПРОСТРАНСТВО ВЫБОРА;

EX ANTE EVALUATION
→ ОЦЕНИВАЕТ ПОСЛЕДСТВИЯ ДО МАСШТАБНОГО РЕШЕНИЯ;

ЭКСПЕРИМЕНТ
→ СОЗДАЕТ НОВОЕ ЗНАНИЕ ТАМ, ГДЕ ЕГО НЕДОСТАТОЧНО;

ПИЛОТ
→ ПРОВЕРЯЕТ РАБОТОСПОСОБНОСТЬ МОДЕЛИ В РЕАЛЬНЫХ УСЛОВИЯХ;

РЕГУЛЯТОРНЫЙ ЭКСПЕРИМЕНТ
→ ПОЗВОЛЯЕТ ОБУЧАТЬ И САМО ПРАВО.

Из этого возникает один из центральных принципов государства нового поколения:

КРУПНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕШЕНИЕ НЕ ДОЛЖНО НАЧИНАТЬСЯ С МАСШТАБИРОВАНИЯ НЕПРОВЕРЕННОЙ УВЕРЕННОСТИ.
ОНО ДОЛЖНО НАЧИНАТЬСЯ С МАКСИМАЛЬНО КАЧЕСТВЕННОГО ЗНАНИЯ, СРАВНЕНИЯ АЛЬТЕРНАТИВ И, ТАМ ГДЕ ЭТО ВОЗМОЖНО, ДЕШЕВОЙ ПРОВЕРКИ ГИПОТЕЗЫ ДО ДОРОГОГО МАССОВОГО ВНЕДРЕНИЯ.

Именно такой механизм превращает государство из системы, периодически проводящей реформы, в постоянно обучающуюся управленческую систему.

********

1.61. Ex post evaluation

Если ex ante evaluation отвечает на вопрос:

«Что, по нашим расчетам, должно произойти после принятия решения?»

то ex post evaluation отвечает на значительно более важный для обучающегося государства вопрос:

«Что произошло в действительности и почему?»

Именно этот этап замыкает цикл доказательного государственного управления.

Без него государство способно годами принимать решения, расходовать ресурсы и исполнять программы, не получая надежного ответа на фундаментальный вопрос:

создает ли данная государственная политика тот общественный результат, ради которого она существует?

В этом смысле ex post evaluation является не вспомогательной аналитической процедурой.

Это один из основных механизмов институциональной обратной связи государства.

Исполнение программы и эффективность программы — не одно и то же

Традиционная система государственного контроля хорошо умеет отвечать на вопросы:

выделены ли средства;

израсходованы ли они по назначению;

выполнены ли мероприятия;

построены ли объекты;

приняты ли нормативные документы;

достигнуты ли формально установленные показатели.

Но этого недостаточно.

Программа может быть полностью исполнена и одновременно оказаться неэффективной.

Например:

все мероприятия проведены;

финансирование освоено;

объекты построены;

отчетность сдана.

Но исходная общественная проблема практически не изменилась.

Это означает, что необходимо различать как минимум четыре уровня.

Исполнение.

Сделано ли то, что было запланировано?

Непосредственный результат.

Произведен ли ожидаемый output?

Конечный эффект.

Изменилось ли состояние общества, экономики или государственной системы?

Причинный вклад.

В какой степени изменение произошло именно благодаря государственной программе, а не вследствие внешних факторов?

Именно последние два вопроса являются предметом полноценной ex post evaluation.

Международная практика пока существенно слабее, чем могла бы быть

Показательно, что даже развитые государства далеко не полностью решили эту проблему.

OECD в Government at a Glance 2025 отмечает существенные недостатки систем ex post evaluation регулирования сразу по четырем направлениям: методология, систематичность применения, прозрачность и контроль качества. В 2024 году только 7 из 38 стран OECD требовали периодической ex post evaluation всех законов, инициированных исполнительной властью, и еще 4 страны — всех крупных законов. OECD прямо указывает, что во многих государствах такие оценки по-прежнему проводятся преимущественно ad hoc.

Для России это важный вывод.

Здесь существует возможность не просто воспроизводить мировую практику, а сразу проектировать значительно более системную модель.

Ex post evaluation должна быть предусмотрена до запуска программы

Наиболее сильная система оценки начинается не после завершения программы, а еще на этапе ее проектирования.

Уже при принятии решения необходимо определить:

какие данные будут собираться;

каков baseline;

какие показатели должны измениться;

когда должна проводиться промежуточная оценка;

когда проводится итоговая оценка;

кто ее выполняет;

каким образом будет измеряться causal impact;

какие решения будут приняты в зависимости от результата.

Актуальная британская Magenta Book 2026 прямо рекомендует рассматривать evaluation на всех стадиях проектирования и заранее включать в business case необходимые финансовые и кадровые ресурсы для оценки. Она также подчеркивает: требования к доказательству должны быть связаны с будущими точками принятия решений — например, продолжать ли программу, изменять ли ее или масштабировать.

Таким образом, evaluation становится не исследованием «для истории», а заранее встроенным элементом управления.

Главные вопросы ex post evaluation

Полноценная оценка должна отвечать по меньшей мере на семь вопросов.

Первый. Программа действительно была реализована так, как планировалось?

Если нет, невозможно сразу делать вывод, что сама идея политики ошибочна.

Возможно, проблема находилась в исполнении.

Второй. Достигнут ли запланированный outcome?

Не количество мероприятий, а конечное изменение.

Третий. Было ли изменение вызвано именно программой?

Если экономика выросла по внешним причинам, нельзя автоматически приписывать весь результат государственной интервенции.

Четвертый. Какова стоимость достигнутого результата?

Два механизма способны создавать одинаковый эффект при принципиально разной стоимости.

Пятый. Возникли ли непредвиденные последствия?

Государственная политика почти всегда воздействует на более широкую систему, чем предполагает первоначальная модель.

Шестой. Кто выиграл и кто понес издержки?

Среднее положительное значение может скрывать значительные негативные последствия для отдельных групп или территорий.

Седьмой. Что следует делать дальше?

Продолжить?

Масштабировать?

Изменить?

Объединить с другой программой?

Сократить?

Прекратить?

Именно последний вопрос превращает evaluation в управленческий механизм.

Impact evaluation и process evaluation

Для понимания результата необходимо разделять два типа оценки.

Impact evaluation отвечает:

сработала ли программа?

Process evaluation:

почему она сработала или не сработала?

Предположим, программа не достигла целевого результата.

Возможны принципиально разные причины.

Неверна сама theory of change.

Правильная модель, но слабое исполнение.

Недостаточный объем ресурсов.

Слишком короткий срок.

Неправильный целевой контингент.

Внешний шок.

Без process evaluation государство может отменить хорошую идею из-за плохой реализации.

Или, наоборот, продолжать плохую идею, объясняя ее неудачу недостаточным исполнением.

Поэтому оба типа оценки должны использоваться совместно.

Cost-effectiveness

Для государственного управления чрезвычайно важен вопрос не только:

«получен ли результат?»

но и:

«мог ли тот же результат быть получен дешевле?»

Это выводит ex post evaluation непосредственно к государственной производительности.

Предположим, две программы уменьшили одну и ту же проблему на одинаковую величину.

Первая стоила 100 единиц.

Вторая — 50.

Если качество и риски сопоставимы, вторая имеет более высокую производительность.

Поэтому оценка должна постепенно переходить от простого анализа achievement к value for money.

Counterfactual

Самая сложная часть ex post evaluation — построение ответа на вопрос:

что произошло бы без программы?

Фактический результат мы наблюдаем.

Контрфактическую реальность — нет.

Но именно разница между этими двумя состояниями представляет собой реальный эффект вмешательства.

Поэтому там, где это возможно, используются:

контрольные группы;

randomisation;

quasi-experimental methods;

сопоставимые регионы;

различия времени внедрения;

эконометрическое моделирование.

Там, где строгий counterfactual невозможен, необходимо использовать другие методы и прямо обозначать ограничения вывода.

Ex post evaluation регулирования

Особое значение имеет оценка уже действующих правил.

OECD подчеркивает, что законы и нормативные требования способны быстро устаревать либо создавать непредвиденные последствия, а регулярная ex post evaluation позволяет установить, как правила работают в реальности, какие изменения необходимы и где можно уменьшить ненужную административную нагрузку на граждан и бизнес.

Это принципиально важно для концепции административного трения.

Каждое новое требование может выглядеть незначительным.

Но через десятилетия государственная система накапливает тысячи таких требований.

Если старое регулирование никогда системно не пересматривается, административная нагрузка имеет естественную тенденцию только к росту.

Следовательно, государству необходим не только механизм создания правил, но и механизм их институционального удаления.

Evaluation должна попадать в точку решения

Главная слабость многих оценочных систем заключается не в недостатке исследований.

Исследование может быть качественным, но опубликованным после того, как новый бюджет уже утвержден.

Тогда оно практически не влияет на ресурс.

Magenta Book 2026 подчеркивает необходимость проектировать evaluation так, чтобы доказательства были доступны именно в те моменты, когда принимаются решения о rollout, законодательстве, бизнес-планировании или распределении ресурсов.

Это принципиальный организационный вывод.

Evaluation должна быть синхронизирована с бюджетным и стратегическим циклом.

Национальная система ex post evaluation

Для России целесообразно создать единый стандарт.

Все крупные государственные программы и значимые реформы должны иметь:

baseline;

theory of change;

заранее установленный набор outcomes;

план evaluation;

срок обязательного пересмотра;

формальное решение по результатам оценки.

Для наиболее крупных программ evaluation желательно проводить или валидировать с участием независимых аналитических команд.

Результаты должны поступать одновременно:

в профильное ведомство;

в Centre of Government;

в финансовый контур;

в систему Spending Reviews;

в государственную институциональную память.

Таким образом, ex post evaluation становится связующим звеном между знанием и перераспределением ресурсов.

1.62. Механизмы прекращения неэффективных государственных программ

Государство сравнительно хорошо умеет создавать новые программы.

Значительно хуже оно умеет их прекращать.

Причина носит системный характер.

После создания программа приобретает:

бюджет;

штат;

исполнителей;

контракты;

объекты;

политических защитников;

группы получателей;

собственную отчетность.

Постепенно возникает институциональная инерция.

В результате вопрос ежегодного финансирования формулируется не так:

«Нужно ли государству продолжать эту программу?»

а так:

«На сколько увеличить или уменьшить финансирование уже существующей программы?»

Именно здесь возникает один из крупнейших источников бюджетной неэффективности — автоматическое воспроизводство исторически сложившейся структуры расходов.

Любая программа должна иметь право на существование, но не право на бессрочное существование

Создание государственной программы всегда основывается на гипотезе.

Существует проблема.

Предложенный механизм должен ее изменить.

Следовательно, по истечении определенного времени эта гипотеза должна быть проверена.

Если проблема исчезла, программа может стать ненужной даже в случае первоначального успеха.

Если механизм не работает, программу необходимо изменить.

Если появился более производительный способ достижения цели, ресурс должен быть перераспределен.

Поэтому для части государственных программ должен действовать принцип:

продолжение требует повторного подтверждения необходимости и эффективности.

Четыре результата пересмотра

Актуальное британское руководство по Post-Implementation Review формализует несколько возможных результатов оценки регулирования:

продолжение;

изменение;

отмена или истечение;

замена другим механизмом.

Такая логика универсальна и далеко выходит за пределы регулирования.

Для любой крупной государственной программы после evaluation должны существовать реальные варианты:

CONTINUE — продолжить;

SCALE — расширить;

MODIFY — изменить;

MERGE — объединить;

REDUCE — сократить;

TERMINATE — прекратить;

REPLACE — заменить другим инструментом.

Если evaluation может приводить только к продолжению программы, это не evaluation, а отчетность.

Sunset clauses

Один из наиболее сильных институциональных механизмов — sunset clause.

Программа, льгота, нормативный режим или иной инструмент изначально получает ограниченный срок действия.

После установленной даты он прекращается автоматически, если не принято специальное решение о продлении.

Таким образом изменяется burden of proof.

В обычной системе для закрытия программы необходимо доказать, почему ее следует прекратить.

При sunset principle необходимо доказать, почему ее следует продолжить.

Это принципиально иной стимул.

В британской практике post-implementation review review и sunset clauses используются для того, чтобы значимые меры через установленный период снова проходили проверку необходимости и эффективности.

Sunset не должен применяться ко всему механически

Однако автоматическое ограничение срока любой государственной функции было бы ошибкой.

Существуют постоянные функции:

оборона;

правосудие;

базовое образование;

налоговое администрирование.

Но даже внутри них отдельные:

программы;

льготы;

процедуры;

отчетные требования;

субсидии

могут иметь срок обязательного пересмотра.

Поэтому sunset principle должен применяться на уровне инструмента, а не обязательно всей государственной функции.

Zero-base challenge

Следующий механизм — периодическая постановка вопроса «с нуля».

Не:

сколько программе нужно дополнительно?

А:

если бы этой программы сегодня не существовало, создали бы мы ее заново в текущем виде?

Такой вопрос помогает преодолевать status quo bias.

Необязательно ежегодно проводить полноценное zero-based budgeting для всего государства — это чрезвычайно ресурсоемко.

Но отдельные крупные категории расходов должны периодически проходить zero-base challenge.

Spending Review как механизм выхода

Именно Spending Reviews создают институциональную возможность пересматривать уже существующую расходную базу.

OECD подчеркивает, что эти обзоры позволяют не только искать экономию, но и проверять, продолжают ли программы соответствовать государственным приоритетам и можно ли достигать сопоставимых результатов меньшими ресурсами или устранением дублирования.

Следовательно, прекращение неэффективной программы не должно рассматриваться как исключительно кризисная мера.

Это нормальный результат качественного бюджетного управления.

Почему программы практически трудно закрывать

Существуют как минимум пять барьеров.

Политический барьер.

У программы есть получатели, которые потеряют выгоду.

Организационный барьер.

Ведомство теряет бюджет, штат и влияние.

Психологический барьер.

Признать программу неэффективной означает признать ошибку предыдущего решения.

Информационный барьер.

Доказательств недостаточно, чтобы уверенно отделить слабую программу от слабой реализации.

Бюджетный барьер.

Если ведомство знает, что любая найденная экономия автоматически будет изъята, у него возникает стимул скрывать резервы.

Следовательно, механизмы termination должны проектироваться с учетом этих стимулов.

Неэффективность не должна автоматически означать наказание

Если руководитель сам обнаружил слабую программу, прекратил ее и освободил ресурс, это должно рассматриваться как качественное управление, а не как доказательство плохой работы.

Иначе возникает антистимул.

Организации будут защищать старые программы до последнего, чтобы не выглядеть неэффективными.

Поэтому необходимо культивировать принцип:

способность прекратить неработающее решение является признаком сильного государства.

Частичное сохранение экономии

Один из возможных стимулов — позволять ведомству сохранять часть высвобожденного ресурса для более сильных инициатив внутри собственной сферы.

Тогда поиск эффективности становится не только угрозой сокращения бюджета, но и источником свободы для новых приоритетов.

Конкретная модель требует аккуратного дизайна, но общий принцип важен:

у исполнителя должен существовать мотив искать собственные неэффективные расходы.

National Programme Portfolio

В перспективе государство должно видеть все крупные программы как единый портфель.

Для каждой программы известны:

стратегическая цель;

стоимость;

срок;

владелец;

результаты;

последняя evaluation;

уровень доказательности;

решение о продолжении.

Тогда становится возможно выявить:

дублирование;

старые программы без оценки;

систематически слабые результаты;

расходы, утратившие стратегический приоритет.

ИИ способен поддерживать такой portfolio review, но окончательное решение остается политико-бюджетным.

Институциональное правило

В результате для крупных программ целесообразно закрепить принцип:

НЕТ БЕССРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПРАВА БЕЗ ПЕРИОДИЧЕСКОГО ПОДТВЕРЖДЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЦЕННОСТИ.

Именно этот механизм позволяет финансовой системе стать частью обучающегося государства.

1.63. Результативное бюджетирование

Традиционный бюджет прежде всего отвечает на вопрос:

сколько денег государство имеет право потратить и на какие статьи?

Это необходимая функция.

Финансовая дисциплина является фундаментом государственного управления.

Но для эффективного государства этого недостаточно.

Необходимо отвечать и на другой вопрос:

какой общественный результат государство получает за выделенный ресурс?

Именно из этого возникает концепция результативного бюджетирования.

В настоящей Программе под результативным бюджетированием предлагается понимать более широкую архитектуру государственного финансового управления, в которой бюджет системно связывается с:

национальными целями;

государственными программами;

outputs;

outcomes;

evaluation;

государственной производительностью;

решениями о перераспределении ресурсов.

Таким образом, бюджет перестает быть только финансовым реестром.

Он становится инструментом стратегического управления государством.

От контроля inputs к управлению outcomes

Традиционная бюджетная система очень хорошо измеряет inputs.

Сколько рублей выделено?

Сколько штатных единиц?

Какой лимит?

Но обществу в конечном счете необходимы не inputs.

Ему нужны:

здоровье;

знания;

безопасность;

транспортная доступность;

рост производительности;

инновации;

качественная среда.

Следовательно, бюджетная система должна сохранять жесткий контроль законности расходов, но одновременно добавлять второй контур:

что получено?

OECD рассматривает performance budgeting именно как средство сдвига фокуса от входных ресурсов к измеримым результатам и более обоснованного распределения публичных средств.

Необходимо видеть полную цепочку

Для каждого крупного направления следует различать:

РЕСУРС;

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ;

OUTPUT;

OUTCOME.

Например:

ресурс — финансирование дорожной программы;

деятельность — строительство и реконструкция;

output — километры дороги;

outcome — сокращение времени перевозки, аварийности и логистических издержек.

Если бюджет связывается только с количеством километров, существует риск построить больше дорог там, где marginal public value ниже.

Если бюджет связывается с outcome, государство получает возможность сравнивать разные способы решения транспортной задачи.

Иногда дополнительная железная дорога или интеллектуальная транспортная система создает больший эффект, чем еще одна автодорога.

Бюджет должен быть трассируем до национальной цели

В идеальной архитектуре значительная часть государственных расходов должна иметь ясную стратегическую трассировку:

национальная цель → миссия → программа → бюджет → проект → результат.

Это не означает, что каждый рубль можно математически привязать к одной цели.

Часть государственных расходов обеспечивает общую инфраструктуру или несколько результатов одновременно.

Но государство должно максимально понимать:

какие ресурсы реально работают на какую стратегическую задачу.

Без этого невозможно судить:

достаточно ли профинансирован приоритет;

не существует ли дублирования;

не расходуется ли большая часть средств на исторически сложившиеся программы, слабо связанные с новыми целями.

Бюджет по инерции и бюджет по приоритету

Большая часть государственного бюджета обычно является baseline — продолжением существующих расходов.

Новые инициативы конкурируют только за сравнительно небольшую часть прироста.

Это означает, что исторически сложившаяся программа часто имеет фактическое преимущество перед новой идеей независимо от их сравнительной эффективности.

Результативное бюджетирование должно постепенно уменьшать эту асимметрию.

Существующий расход также должен периодически доказывать собственную ценность.

Именно здесь соединяются:

performance budgeting;

evaluation;

Spending Reviews;

приоритизация.

Результат нельзя напрямую превратить в автоматическую бюджетную формулу

Здесь необходима осторожность.

На первый взгляд логично:

выполнил KPI — получи больше денег;

не выполнил — меньше.

Но в государстве это часто создает неправильные стимулы.

Министерство образования может не достичь результата из-за внешнего демографического или социального фактора.

Сокращение финансирования способно еще больше ухудшить ситуацию.

Высокий результат иногда означает, что проблема почти решена и дополнительное финансирование уже менее полезно.

Низкий результат иногда означает, наоборот, необходимость усиления ресурса.

Поэтому бюджетная система должна быть performance-informed, а не механически performance-determined.

Именно такая модель является сегодня наиболее распространенной в OECD.

Маржинальная отдача важнее средней

Для нового распределения бюджета государству необходим вопрос:

что создаст следующий дополнительный миллиард рублей?

Это отличается от вопроса:

хороша ли программа в среднем?

Программа может быть очень полезной, но достигнуть стадии diminishing returns.

Следующий миллиард в ней создает небольшой эффект.

В другой программе дополнительный ресурс может дать значительно больший результат.

Следовательно, зрелое бюджетирование должно постепенно оценивать предельную общественную отдачу дополнительного ресурса.

Именно это позволяет сравнивать программы за пределами ведомственной логики.

Результативное бюджетирование и национальные миссии

Миссионная модель требует видеть ресурсы поверх ведомственных границ.

Если одна национальная миссия финансируется через пять министерств, обычный бюджет показывает пять отдельных потоков.

Миссионный взгляд должен показывать:

совокупный объем;

структуру;

разрывы;

дублирование;

результат.

Так возникает миссионный финансовый контур.

Он не обязательно заменяет существующую бюджетную классификацию.

Но накладывает поверх нее дополнительную аналитическую архитектуру.

Бюджет как инструмент обучения

Наиболее зрелая модель выглядит следующим образом:

предыдущий цикл создал данные;

evaluation показала, что работает;

Spending Review выявил низкопроизводительные расходы;

новый бюджет перераспределил ресурс;

следующий цикл снова измеряет эффект.

Так бюджет становится не ежегодным финансовым ритуалом, а механизмом непрерывного повышения производительности государства.

1.64. Performance budgeting

Если «результативное бюджетирование» в настоящей Программе используется как широкая концепция соединения ресурсов и общественного результата, то performance budgeting — конкретная международно сложившаяся группа бюджетных практик.

OECD определяет performance budgeting как систематическое использование информации о результативности при принятии бюджетных решений — либо непосредственно как один из факторов распределения ресурсов, либо как контекстную информацию, которая помогает бюджетному планированию и повышает прозрачность и подотчетность.

Performance budgeting уже стало международной нормой

По данным Government at a Glance 2025, из 33 стран OECD, ответивших на соответствующее обследование, 28 стран — 85% — применяли ту или иную форму performance budgeting.

Наиболее распространенной была именно performance-informed budgeting: ее использовали 14 из 33 стран.

Еще по 7 государств применяли преимущественно presentational и managerial approaches.

Эти различия принципиально важны.

Presentational performance budgeting

Самая слабая связь.

В бюджетных документах публикуется информация:

что делает программа;

какие имеет показатели;

каковы результаты.

Но эти сведения преимущественно информируют парламент и общество и слабо влияют непосредственно на allocations.

Преимущество:

прозрачность.

Недостаток:

риск превращения performance data в приложение к бюджету, которое мало кто использует при принятии решений.

Performance-informed budgeting

Следующий уровень.

Информация о результативности реально входит в бюджетное обсуждение.

Но отсутствует жесткая формула:

«KPI вырос на 10% — бюджет автоматически растет на 10%».

Это принципиально правильнее для сложного государства.

Результативность становится одним из аргументов наряду со стратегическими приоритетами, правовыми обязательствами, потребностями населения, рисками и финансовыми ограничениями.

Именно эта модель сегодня доминирует среди стран OECD, использующих performance budgeting.

Managerial performance budgeting

Здесь performance data используется прежде всего для внутреннего управления.

Руководитель государственного органа получает:

цели;

ресурсы;

показатели;

и значительную управленческую свободу.

Главный вопрос:

почему возникает отклонение и какое управленческое изменение необходимо.

OECD отмечает, что такой подход часто делает акцент именно на понимании причин недостаточного результата, а не на автоматическом сокращении финансирования.

Direct performance budgeting

Теоретически возможно напрямую связывать формулу финансирования с результатом.

Но мировой опыт показывает серьезные ограничения такой модели.

OECD еще в своих Good Practices отмечала, что полностью direct performance budgeting практически не применяется как универсальная система, поскольку государственный бюджет неизбежно содержит политические, правовые и причинно-аналитические сложности, не позволяющие механически превращать outcomes в формулу финансирования.

Для России это особенно важное предостережение.

Нельзя строить систему:

плохой KPI → автоматическое сокращение бюджета.

Она быстро начнет производить:

манипуляцию показателями;

выбор легкодостижимых целей;

искусственное занижение baseline;

избегание сложных групп населения;

сокрытие проблем.

Что действительно должна делать performance information

По данным OECD за 2023 год, среди стран, использующих performance budgeting, 71% применяли performance information при годовом распределении ресурсов, 57% — для управленческих решений, но только 32% — при многолетнем бюджетном планировании.

Это показывает следующий мировой фронтир.

Performance budgeting должен работать не только в годовом цикле.

Он должен проникать в среднесрочное распределение ресурсов.

Иначе государство видит результаты программы, но основные финансовые траектории на несколько лет вперед уже определены независимо от них.

Качество показателей

Performance budgeting имеет смысл только при хорошем наборе показателей.

Плохой KPI способен ухудшить управление.

Например, если полиция измеряется количеством зарегистрированных правонарушений, возникает специфический стимул.

Если больница — количеством процедур, это не обязательно означает лучший health outcome.

Поэтому хороший набор показателей должен быть:

ограниченным;

связанным с outcome;

контролируемым или хотя бы существенно зависимым от действий организации;

трудным для манипуляции;

понятным;

сопоставимым во времени.

Нельзя перегружать бюджет KPI

Если у одной программы существует 150 показателей, практически невозможно понять, что действительно важно.

Возникает performance fog.

Поэтому необходимо выделять небольшой набор headline indicators, а подробные операционные показатели оставлять для внутреннего управления.

Высшее руководство и бюджетный процесс должны видеть критические результаты.

Performance dialogue

Особенно важно, что performance budgeting должно быть не только системой цифр, но и системой разговора.

OECD отмечает, что почти 80% стран, использующих performance budgeting, проводят регулярные обсуждения качества performance information между финансовыми и отраслевыми министерствами.

Это показывает зрелую модель.

Финансовый орган не просто спрашивает:

«выполнен показатель или нет?»

Он должен спрашивать:

почему;

что изменилось;

насколько доказательна причинная связь;

какое решение требуется.

Performance budgeting превращается в диалог о государственном результате.

Связь с evaluation и Spending Reviews

OECD прямо рассматривает performance budgeting, programme evaluation и Spending Reviews как взаимодополняющие инструменты.

Ex ante evaluation улучшает проектирование программы.

Ex post evaluation показывает фактический эффект.

Spending Review позволяет использовать эти данные для перераспределения ресурсов.

Именно такая интегрированная модель необходима России.

1.65. Spending Reviews

Spending Review — один из наиболее сильных инструментов современной бюджетной системы.

Его задача принципиально отличается от обычного формирования бюджета.

Обычный бюджетный процесс в значительной степени обсуждает:

какие новые расходы необходимо добавить;

насколько изменить существующие ассигнования.

Spending Review специально возвращается к уже существующей расходной базе и задает вопрос:

продолжают ли эти расходы быть лучшим способом использования государственного ресурса?

OECD определяет Spending Reviews как систематический анализ существующих расходов, тесно связанный с бюджетным процессом и направленный на управление общим уровнем расходов, поиск экономии или перераспределения и повышение эффективности существующих программ.

Spending Reviews почти стали стандартом OECD

По данным обследования OECD за 2023 год, 34 из 35 ответивших стран использовали Spending Reviews.

Это одна из наиболее широко распространенных современных бюджетных практик.

Причина очевидна.

Без Spending Review бюджетная система имеет выраженную инерцию.

Новая задача должна искать ресурс почти исключительно среди новых доходов или нового дефицита, тогда как огромная исторически сложившаяся расходная база продолжает воспроизводиться.

Spending Review ломает эту асимметрию.

Три задачи Spending Review

OECD выделяет три основные цели.

Первая — контроль совокупного уровня расходов.

Если государству необходимо снизить дефицит, Spending Review помогает определить, где сокращение имеет наименьшую общественную стоимость.

Вторая — освобождение ресурса для новых приоритетов.

Старые расходы пересматриваются, чтобы профинансировать новые задачи без постоянного наращивания общего бюджета.

Третья — повышение эффективности программ.

Даже если общая сумма не уменьшается, можно получить больший результат за тот же ресурс.

Для Программы глобального лидерства особенно важны вторая и третья функции.

Почему Spending Review лучше равномерного сокращения

При дефиците ресурсов существует простой административный способ:

сократить каждому ведомству бюджет, например, на 5%.

Это легко.

Но экономически примитивно.

Такое решение одинаково сокращает:

эффективные программы;

неэффективные программы;

приоритетные направления;

второстепенные направления.

OECD прямо отмечает, что Spending Reviews являются более качественной альтернативой одинаковым процентным сокращениям, которые способны ослабить приоритетные или и без того недофинансированные направления.

Правильная логика:

не одинаково сокращать всех, а различать общественную ценность расходов.

Targeted и comprehensive Spending Reviews

Возможны две основные формы.

Targeted Review.

Анализируется:

одна программа;

одно ведомство;

одна функция;

один тип расходов.

Например:

закупки;

субсидии;

IT;

социальная программа.

Comprehensive Review.

Проверяется значительная часть или практически весь бюджет.

Такой обзор значительно тяжелее и проводится реже.

Между этими крайностями возможна rolling model, при которой разные направления проходят review по очереди и за несколько лет покрывается большая часть государственных расходов.

Нидерланды являются одним из примеров долгой системной традиции Spending Reviews: регулярные обзоры используются с 1980-х годов, а программа reviews организуется таким образом, чтобы со временем охватывать широкий спектр расходов.

Spending Review должен быть связан с бюджетом

Это центральный критерий.

Если review завершился красивым докладом, но бюджет уже сформирован, реального эффекта мало.

OECD прямо называет связь с бюджетным процессом одним из обязательных условий эффективного Spending Review.

Следовательно, график должен быть обратным.

Сначала review.

Затем решения о перераспределении.

Затем бюджет.

Кто должен участвовать

Классическая модель предполагает совместную работу:

центрального финансового органа;

профильного министерства;

при необходимости Centre of Government;

аналитических экспертов.

Если review полностью проводит только финансовое ведомство, оно может недостаточно понимать содержательную специфику программы.

Если только отраслевое — возникает естественный конфликт интересов.

Поэтому необходим совместный challenge process.

Не только экономия

Важно избежать неправильного понимания.

Spending Review не означает кампанию сокращения расходов.

Иногда правильный результат review:

увеличить финансирование эффективной программы.

Иногда:

сохранить.

Иногда:

сократить.

Иногда:

полностью перепроектировать.

Иногда:

объединить несколько программ.

То есть Spending Review — инструмент перераспределения в пользу более высокой общественной ценности.

Какие вопросы должен задавать Spending Review

Для каждой программы необходимо последовательно проверять:

Стратегическую актуальность.

Продолжает ли проблема соответствовать государственным приоритетам?

Результативность.

Достигаются ли outcomes?

Производительность.

Можно ли получать тот же результат дешевле?

Альтернативы.

Существуют ли другие инструменты?

Дублирование.

Не финансируется ли аналогичная деятельность в другом месте?

Масштаб.

Оптимален ли текущий объем программы?

Модель исполнения.

Должно ли государство выполнять функцию самостоятельно?

Будущая потребность.

Как изменятся спрос и условия?

Review должен опираться на evidence, а не только на ведомственный торг

Без качественной evaluation Spending Review легко превращается в переговоры:

Министерство финансов требует экономию.

Отраслевое министерство защищает бюджет.

Каждая сторона использует собственные аргументы.

Доказательное государство должно заменить этот торг сравнительно объективной картиной:

затраты;

outcomes;

cost-effectiveness;

альтернативы;

международный benchmark.

Именно поэтому Spending Review должен быть конечной точкой более длинной цепочки:

EX ANTE → MONITORING → EX POST → SPENDING REVIEW → БЮДЖЕТНОЕ РЕШЕНИЕ.

Российский цикл Spending Reviews

В России целесообразно постепенно создать постоянную rolling system.

Ежегодно определяется набор крупных расходных направлений.

В течение года проводится review.

Результат включается в подготовку следующего бюджета.

За пятилетний период большая часть дискреционных государственных расходов должна хотя бы один раз пройти содержательный review.

Так появляется непрерывный аудит общественной ценности расходов.

1.66. Конкуренция государственных программ за ресурсы

Следующий логический шаг значительно более радикален.

Если государство действительно измеряет результаты программ, проводит evaluation и Spending Reviews, возникает возможность постепенно перейти от исторически-инерционного бюджета к системе, в которой государственные программы конкурируют за ограниченный ресурс.

Термин «конкуренция» здесь не означает механическое создание рынка внутри государства.

Речь идет о другом.

Каждый дополнительный бюджетный рубль имеет альтернативную стоимость.

Если он направлен в программу А, он не может одновременно финансировать программу Б.

Следовательно, бюджетное решение всегда представляет собой выбор между альтернативами — даже если этот выбор не формализован.

Задача эффективного государства состоит в том, чтобы сделать такую конкуренцию явной и рациональной.

Главный вопрос бюджетного процесса

Традиционная модель спрашивает:

сколько необходимо данной программе?

Более зрелая:

почему следующий рубль должен быть направлен именно сюда, а не в другую государственную задачу?

Это фундаментально другой вопрос.

Он переводит государственное бюджетирование:

от защиты ведомственного baseline

к сравнению общественной отдачи альтернативных направлений.

Top-down budget создает реальную необходимость выбора

Конкуренция возможна только в условиях ограниченного ресурса.

Если каждое новое предложение автоматически приводит к увеличению общего бюджета, реальной приоритизации нет.

Именно поэтому современная бюджетная система сочетает performance tools с top-down expenditure ceilings.

По данным OECD Government at a Glance 2025, 26 из 36 обследованных стран OECD использовали многолетние верхние лимиты расходов, причем почти все такие рамки охватывали 3–5 лет. Их задача — дисциплинировать бюджетный процесс и заставлять новые потребности конкурировать внутри ограниченного финансового пространства.

Это важнейшая архитектурная связка:

ФИНАНСОВЫЙ ПОТОЛОК СОЗДАЕТ ДЕФИЦИТ РЕСУРСА.
PERFORMANCE INFORMATION ПОКАЗЫВАЕТ РЕЗУЛЬТАТ.
SPENDING REVIEW СОЗДАЕТ ВАРИАНТЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ.
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРИОРИТЕТЫ ОПРЕДЕЛЯЮТ НАПРАВЛЕНИЕ.

Не ведомства должны конкурировать, а предельное использование ресурсов

Важно правильно определить единицу сравнения.

Цель не в том, чтобы определить:

«Министерство А лучше Министерства Б».

Разные органы выполняют принципиально разные функции.

Не имеет смысла напрямую сравнивать оборону и образование одним KPI.

Конкурировать должны альтернативные способы использования ограниченного ресурса на margin.

Например:

дополнительные 10 млрд рублей в существующую программу;

новая программа;

цифровизация процесса;

капитальный проект;

налоговая льгота;

сокращение долга.

Государство должно выбирать среди этих альтернатив с учетом своих целей.

Пять критериев конкуренции программы за дополнительный ресурс

Для каждой крупной бюджетной заявки необходимо оценивать минимум пять параметров.

1. Стратегическая значимость.

Насколько программа связана с национальными целями и миссиями?

2. Доказанная результативность.

Что уже известно о способности механизма создавать outcome?

3. Предельная отдача ресурса.

Что даст именно дополнительное финансирование?

4. Исполнительская готовность.

Способна ли система качественно использовать ресурс сейчас?

5. Риск и неопределенность.

Какова вероятность недостижения результата и насколько обратимо решение?

Дополнительно необходимо учитывать распределительный эффект, срочность и существующее недофинансирование.

Новый проект не должен иметь преимущества только потому, что он новый

Политическая система естественным образом любит новые инициативы.

Новый проект проще представить обществу.

Но часто максимальный эффект можно получить не созданием нового института, а улучшением уже существующего.

Следовательно, новая программа должна конкурировать не только с другими новыми предложениями, но и с вариантами:

усилить существующую;

перепроектировать;

цифровизировать;

или вообще не вводить новую программу.

Но и старый baseline не должен иметь автоматического преимущества

Обратная проблема — исторический расход.

Если программа существует двадцать лет, ее финансирование часто воспринимается как данность.

Новое предложение вынуждено проходить сложный business case.

Старое ежегодно продолжается практически автоматически.

Это создает систематический bias в пользу прошлого.

Spending Review и sunset mechanisms должны выравнивать условия:

существующая программа также периодически должна подтверждать свою относительную ценность.

Portfolio approach

Государственный бюджет необходимо постепенно рассматривать как портфель государственных инвестиций и функций.

В портфеле существуют разные категории.

Обязательные базовые функции.

Стратегические миссии.

Инвестиционные проекты.

Социальные программы.

Экспериментальные программы.

Инфраструктура.

Для каждой необходим различный критерий оценки.

Но весь портфель должен оптимизироваться относительно:

национальных целей;

фискальной устойчивости;

риска;

общественной отдачи.

Конкуренция не должна механически наказывать сложные задачи

Особенно важно учитывать, что не все общественные результаты одинаково легко измерить.

Программа профилактики может иметь эффект через десять лет.

Фундаментальная наука имеет высокую неопределенность.

Оборона производит общественную ценность, которую нельзя оценивать обычным ROI.

Поэтому конкуренция программ не может сводиться к одной финансовой метрике.

Это многокритериальное государственное решение.

Именно поэтому performance data должна информировать политический бюджетный выбор, а не автоматически его заменять.

Challenge function Министерства финансов

Современный финансовый орган должен выполнять не только бухгалтерскую функцию контроля бюджета.

Он должен иметь сильную challenge function.

Для крупной заявки он спрашивает:

какой outcome;

какие доказательства;

какова альтернатива;

что произойдет без финансирования;

почему нельзя перераспределить существующий ресурс;

какие программы можно сократить.

Так Министерство финансов превращается из контролера финансовой дисциплины в один из центральных институтов государственной производительности.

Centre of Government должен добавлять стратегическую перспективу

Но финансовый орган не может самостоятельно определять национальную стратегию.

Поэтому бюджетная конкуренция требует совместной работы:

финансового комплекса;

Centre of Government;

политического руководства;

отраслевых министерств.

Министерство финансов отвечает:

доступен ли ресурс и насколько эффективно он используется?

Centre of Government:

соответствует ли распределение высшим приоритетам?

Отраслевой орган:

каким механизмом достигается результат?

Политическое руководство:

какие общественные цели имеют приоритет?

Так финансовая архитектура становится частью более широкого интеграционного ствола.

Освобожденный ресурс должен иметь видимое новое применение

Реформа Spending Reviews получает значительно большую политическую устойчивость, если общество и ведомства видят:

ресурс не просто «отняли».

Он был перераспределен из менее полезной программы в более важную.

Например:

из административных издержек;

в медицинскую инфраструктуру;

из устаревшей субсидии;

в технологическое развитие.

Это создает понятную концепцию reallocation dividend.

Повышение государственной производительности освобождает ресурс для развития.

Конкуренция за ресурс как двигатель самообновления государства

Если такая система работает постоянно, возникает принципиально новый бюджетный цикл.

Программы знают, что существование не гарантирует бессрочного финансирования.

Руководители заинтересованы показывать результат.

Evaluation становится значимой.

Spending Review получает реальные последствия.

Новые инициативы вынуждены предъявлять доказательства.

Слабые программы освобождают ресурс.

Сильные получают возможность масштабирования.

Именно это превращает государственный бюджет из инерционного механизма распределения исторически сложившихся расходов в систему динамического перераспределения национальных ресурсов в пользу более высокой общественной отдачи.

В результате финансовый контур эффективного государства приобретает следующую логику:

ГОСУДАРСТВО СНАЧАЛА ОПРЕДЕЛЯЕТ ЦЕЛИ.

ЗАТЕМ ФИНАНСИРУЕТ ИНСТРУМЕНТЫ ИХ ДОСТИЖЕНИЯ.

ИЗМЕРЯЕТ ФАКТИЧЕСКИЙ РЕЗУЛЬТАТ.

ОЦЕНИВАЕТ ПРИЧИННЫЙ ЭФФЕКТ И СТОИМОСТЬ.

ПЕРЕСМАТРИВАЕТ СУЩЕСТВУЮЩИЕ РАСХОДЫ.

ПРЕКРАЩАЕТ ИЛИ ПЕРЕПРОЕКТИРУЕТ СЛАБЫЕ ПРОГРАММЫ.

ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЯЕТ РЕСУРС В ПОЛЬЗУ БОЛЕЕ СИЛЬНЫХ И НОВЫХ ПРИОРИТЕТОВ.

И СНОВА ИЗМЕРЯЕТ РЕЗУЛЬТАТ.

Так бюджет становится одним из главных механизмов институционального самообучения государства.

Связь шести разделов можно выразить одной управленческой последовательностью:

EX POST EVALUATION
→ УСТАНАВЛИВАЕТ, ЧТО РЕАЛЬНО РАБОТАЕТ;

SUNSET И МЕХАНИЗМЫ ПРЕКРАЩЕНИЯ
→ НЕ ПОЗВОЛЯЮТ СЛАБЫМ ПРОГРАММАМ СУЩЕСТВОВАТЬ БЕССРОЧНО;

РЕЗУЛЬТАТИВНОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ
→ СОЕДИНЯЕТ ДЕНЬГИ С ОБЩЕСТВЕННЫМ РЕЗУЛЬТАТОМ;

PERFORMANCE BUDGETING
→ ВСТРАИВАЕТ ИНФОРМАЦИЮ О РЕЗУЛЬТАТАХ В БЮДЖЕТНЫЕ РЕШЕНИЯ;

SPENDING REVIEWS
→ ПЕРЕСМАТРИВАЮТ ИСТОРИЧЕСКУЮ РАСХОДНУЮ БАЗУ;

КОНКУРЕНЦИЯ ПРОГРАММ ЗА РЕСУРСЫ
→ ПЕРЕНАПРАВЛЯЕТ ОГРАНИЧЕННЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ РЕСУРС ТУДА, ГДЕ ЕГО ОБЩЕСТВЕННАЯ ОТДАЧА ВЫШЕ.

Именно такой финансовый механизм необходим государству, которое должно не просто расходовать публичные средства законно, а постоянно увеличивать объем общественного результата, создаваемого каждой единицей национального ресурса.

**********

1.67. Лучшие системы управления государственными инвестициями

Государственные инвестиции являются одним из наиболее мощных инструментов развития страны.

Транспорт.

Энергетика.

Здравоохранение.

Образование.

Цифровая инфраструктура.

Оборонная и промышленная инфраструктура.

Научные комплексы.

Городская среда.

Вычислительные мощности.

Все эти системы требуют крупных долгосрочных вложений, последствия которых могут сохраняться десятилетиями.

Именно поэтому ошибка в государственном инвестиционном решении принципиально отличается от ошибки в небольшой текущей программе.

Неэффективная текущая программа может быть прекращена через несколько лет.

Неудачный крупный инфраструктурный проект способен:

поглотить огромный объем капитала;

создать многолетние бюджетные обязательства;

зафиксировать ошибочную территориальную структуру;

увеличить будущие эксплуатационные расходы;

ограничить финансирование более производительных проектов.

Следовательно, управление государственными инвестициями должно быть одной из наиболее интеллектуально и организационно сильных частей государства.

Главная задача — не построить проект, а выбрать правильный проект

Наиболее распространенная ошибка государственного инвестиционного управления начинается еще до строительства.

После того как конкретный объект получил политическое и административное название, государственная машина постепенно начинает обсуждать:

где строить;

какого размера;

каким способом финансировать;

какого подрядчика выбрать.

Но фундаментальный вопрос должен предшествовать всем этим решениям:

нужно ли вообще строить именно этот объект?

Может быть, общественную проблему можно решить:

существующей инфраструктурой;

изменением управления;

цифровой технологией;

ценовым механизмом;

реконструкцией;

другим типом инфраструктуры.

Поэтому лучшие системы управления инвестициями разделяют:

потребность

и

конкретный проект.

Сначала определяется общественная проблема.

Затем рассматриваются альтернативные концепции.

И только после этого выбирается проектное решение.

IMF Public Investment Management Assessment

Одной из наиболее системных международных рамок является разработанная Международным валютным фондом система Public Investment Management Assessment — PIMA.

Ее принципиальное значение состоит в том, что качество государственных инвестиций рассматривается не только как вопрос управления стройкой.

PIMA анализирует весь институциональный цикл — планирование, распределение ресурсов и реализацию инвестиций — и оценивает не только наличие формальных институтов, но и то, насколько эффективно они работают на практике. Исследования PIMA показывают, что государства в среднем значительно лучше выглядят по формальному дизайну инвестиционных институтов, чем по фактической эффективности их применения.

Это один из важнейших выводов для России.

Недостаточно иметь:

методические рекомендации;

процедуры согласования;

экспертизу;

проектные комитеты.

Необходимо измерять:

действительно ли слабые проекты отсеиваются;

действительно ли сравниваются альтернативы;

действительно ли стоимость контролируется;

действительно ли завершенные активы создают запланированный эффект.

Полный инвестиционный цикл

Сильная система управления государственными инвестициями должна охватывать как минимум следующие стадии:

СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ПОТРЕБНОСТЬ
→ КОНЦЕПЦИИ
→ СРАВНЕНИЕ АЛЬТЕРНАТИВ
→ ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ BUSINESS CASE
→ НЕЗАВИСИМЫЙ CHALLENGE
→ ДЕТАЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
→ ОКОНЧАТЕЛЬНОЕ ИНВЕСТИЦИОННОЕ РЕШЕНИЕ
→ ЗАКУПКА
→ РЕАЛИЗАЦИЯ
→ ВВОД В ЭКСПЛУАТАЦИЮ
→ РЕАЛИЗАЦИЯ ВЫГОД
→ EX POST EVALUATION.

Слабая система концентрируется в основном на середине этой цепочки:

закупка → строительство.

Сильная — прежде всего на начале и конце:

правильно ли выбран объект?

и

получена ли общественная ценность после его создания?

Великобритания: Green Book и Five Case Model

Британская система представляет один из наиболее развитых примеров формализованного инвестиционного appraisal.

Актуальная редакция HM Treasury Green Book 2026 является обязательной рамкой для значимых предложений о государственных расходах центральных ведомств и arm’s-length bodies.

Проект рассматривается одновременно в пяти измерениях — Five Case Model:

Strategic Case — почему вообще необходимо вмешательство;

Economic Case — какой из вариантов обеспечивает наилучший value for money;

Commercial Case — можно ли реализовать проект через работающую коммерческую и контрактную модель;

Financial Case — доступен ли он государству с финансовой точки зрения;

Management Case — существует ли реалистичная архитектура исполнения.

Эта модель чрезвычайно полезна концептуально.

Она не позволяет свести инвестиционное решение к одному расчету рентабельности.

Проект может выглядеть экономически привлекательным, но быть коммерчески нереализуемым.

Может быть коммерчески реализуемым, но финансово непосильным.

Может быть финансово доступным, но организационно неготовым.

Следовательно, крупная государственная инвестиция должна пройти многомерный тест реализуемости.

Не один business case, а последовательное созревание решения

Британская система также не предполагает, что подробный проектный документ готовится один раз.

Business case развивается по мере созревания проекта.

Сначала Strategic Outline Case — SOC обосновывает потребность, цели и основные варианты.

Затем Outline Business Case — OBC детальнее сравнивает варианты и формирует preferred option.

После подготовки коммерческой и управленческой модели возникает Full Business Case — FBC, на основании которого принимается окончательное решение о реализации. Актуальный Treasury Approvals Process 2026 связывает эти этапы с отдельными точками центрального approval и assurance.

Это важнейший принцип:

чем больше государство знает о проекте, тем крупнее может становиться его финансовое обязательство.

Не наоборот.

Норвегия: State Project Model

Еще более интересный benchmark представляет Норвегия.

Действующая с декабря 2025 года State Project Model устанавливает специальные требования к анализу, планированию и quality assurance крупных государственных инвестиций.

В настоящее время порог модели составляет 300 млн норвежских крон для цифровизационных проектов и 1 млрд крон для других государственных инвестиционных проектов.

Цель модели сформулирована предельно практично: обеспечить достаточное качество проектов и информации до принятия крупных инвестиционных решений, предотвращать ненужные инвестиции и контролировать расходы и выгоды как при планировании, так и в процессе реализации.

Особенно важна сама формулировка:

избежать ненужной инвестиции.

Лучший способ сэкономить на плохом мегапроекте — не построить его.

Инвестиционный портфель должен конкурировать

Качественное управление инвестициями предполагает не только оценку каждого проекта по отдельности.

Необходимо сравнивать проекты между собой.

Если у государства имеется двадцать потенциально хороших проектов, но ресурс позволяет реализовать только десять, возникает portfolio management.

Необходимо понимать:

какой проект создает наибольшую общественную ценность;

какой критически зависит от срока;

какой открывает возможности для других инвестиций;

какой можно отложить;

какой содержит слишком большую неопределенность.

Именно поэтому государственные инвестиции должны быть встроены в рассмотренный выше механизм конкуренции программ за ресурсы.

Государственная инвестиционная карта

Для России целесообразно создать единый цифровой Национальный портфель государственных инвестиций.

Для каждого крупного проекта государство должно видеть:

цель;

стадию;

полную прогнозную стоимость;

уже понесенные расходы;

будущие обязательства;

expected social value;

ключевые риски;

готовность проектирования;

контрактную модель;

статус экспертизы;

ответственного владельца;

прогноз срока;

фактические отклонения;

планируемые и реализованные выгоды.

Так бюджет, Centre of Government и высшее руководство получают возможность управлять портфелем национального капитала, а не отдельными изолированными стройками.

Главный принцип

Лучшие системы управления государственными инвестициями показывают:

решение о строительстве является не началом инвестиционного анализа, а его результатом.

Сначала государство доказывает:

проблема существует;

инвестиция действительно является лучшим способом ее решения;

из нескольких концепций выбрана лучшая;

проект финансово и коммерчески реалистичен;

организация способна его выполнить;

риски понятны;

существует план получения выгод.

И только после этого общество принимает на себя крупное необратимое обязательство.

1.68. Управление государственными мегапроектами

Мегапроект отличается от обычного проекта не только стоимостью.

Его основная характеристика — сложность системы взаимозависимостей.

Крупная транспортная сеть.

Атомный объект.

Новый промышленный кластер.

Национальная цифровая платформа.

Космическая система.

Крупный оборонный проект.

Подобные проекты объединяют:

десятки организаций;

тысячи контрактов;

множество технологий;

регуляторные решения;

земельные вопросы;

финансирование;

инфраструктурные зависимости;

сложные цепочки поставок.

Поэтому увеличение масштаба проекта не является линейным.

Проект стоимостью в сто раз больше не просто требует в сто раз больше работы.

Количество интерфейсов и взаимозависимостей способно расти значительно быстрее.

Мегапроект — временная государственная система

Обычный проект можно рассматривать как набор работ.

Мегапроект правильнее рассматривать как временно создаваемую сложную организационную систему.

У нее должны существовать:

собственная governance architecture;

владелец;

совет проекта;

project management office;

единая структура данных;

система рисков;

контрактная стратегия;

управление конфигурацией;

система assurance.

Без этого государство пытается управлять системой масштаба крупной корпорации обычной административной процедурой.

Government Major Projects Portfolio

В Великобритании наиболее сложные и стратегически значимые государственные проекты объединяются в Government Major Projects Portfolio — GMPP.

В 2023–2024 году портфель включал 227 крупных проектов совокупной стоимостью около £834 млрд — от транспортной и энергетической инфраструктуры до IT, оборонных и трансформационных программ. Наличие отдельного портфеля позволяет государственному центру применять к наиболее крупным проектам усиленные стандарты мониторинга, assurance и профессиональной поддержки.

Это важнейший принцип для России.

Не все проекты должны получать одинаковый уровень центрального внимания.

Необходимо применять risk-based project governance.

Чем выше:

стоимость;

стратегическая значимость;

сложность;

необратимость;

технологическая новизна,

тем сильнее должен быть уровень независимого challenge и центрального мониторинга.

Senior Responsible Owner

Крупный проект должен иметь одного персонально идентифицируемого Senior Responsible Owner — SRO или российского функционального аналога.

Это не обязательно человек, который ежедневно руководит строительной площадкой.

SRO отвечает за то, чтобы проект в целом:

сохранял стратегический смысл;

имел ресурсы;

оставался реализуемым;

проходил необходимые точки решений;

создал ожидаемые выгоды.

Это решает фундаментальную проблему мегапроекта:

множество организаций участвуют, но никто не отвечает за целое.

Ответственность должна охватывать выгоды, а не только строительство

Если руководитель проекта отвечает только за:

срок;

стоимость;

объем,

возникает риск успешно построить объект, который не создает запланированный общественный результат.

Поэтому управление мегапроектом должно различать:

delivery success

и

benefit realisation.

Первое:

проект построен.

Второе:

получены ожидаемые экономические и социальные эффекты.

Именно поэтому современная британская Gate Review система заканчивается не на вводе объекта, а включает отдельный Gate 5 — Operations Review and Benefit Realisation.

Reference class forecasting

Еще одна проблема мегапроектов — систематический оптимизм.

На ранней стадии участники заинтересованы показать:

низкую стоимость;

короткий срок;

высокий эффект.

Это может происходить без сознательного обмана.

Человек систематически недооценивает сложность будущего.

Поэтому один из сильнейших методов — сравнивать прогноз проекта не только с его внутренней моделью, но с фактическими результатами класса аналогичных проектов.

Если десять предыдущих туннельных проектов в среднем превышали первоначальную стоимость, новый проект не должен строить бюджет на предположении, что все риски на этот раз исчезли.

Актуальный Green Book 2026 требует использовать данные предыдущих оценок и фактических forecast errors, в том числе при определении optimism bias adjustments.

Это превращает институциональную память в финансовый инструмент.

Риск должен иметь владельца

Реестр рисков сам по себе не управляет рисками.

Каждый крупный риск должен иметь:

вероятность;

возможный ущерб;

меру снижения;

владельца;

trigger;

решение при реализации.

Особенно важны interface risks — риски между частями проекта.

Один подрядчик выполнил работу.

Второй тоже.

Но системы не соединяются.

Именно такие риски особенно характерны для мегапроектов.

Управление изменениями

Мегапроект практически никогда не реализуется без изменений.

Появляется новая технология.

Изменяется рынок.

Возникают геологические или логистические условия.

Поэтому необходимо различать:

необходимое адаптивное изменение

и

неконтролируемое расползание scope.

Каждое крупное изменение должно показывать:

почему оно необходимо;

сколько стоит;

как влияет на срок;

какие выгоды создает;

какие альтернативы рассмотрены.

В противном случае мегапроект постепенно становится значительно дороже первоначального решения, но государство никогда не принимает одного явного решения об увеличении стоимости.

Необходимо управлять и цепочкой поставок

Крупный государственный проект может зависеть от:

ограниченного количества поставщиков;

редкого оборудования;

внешней технологии;

единственного производителя компонента.

Поэтому управление мегапроектом должно включать supply chain intelligence.

Особенно для стратегических проектов необходимо понимать:

узкие места;

время поставки;

географическую концентрацию;

заменяемость поставщика;

риски санкций или внешних ограничений;

кадровую способность рынка.

Мегапроекты как источник государственного знания

Каждый крупный проект должен после завершения оставлять цифровой след опыта.

Где была ошибка первоначальной оценки?

Какие риски реализовались?

Какая контрактная схема работала лучше?

Какие поставщики оказались надежными?

Какова реальная стоимость отдельных элементов?

Именно эти данные должны поступать в государственную институциональную память и использоваться при планировании следующих проектов.

В противном случае государство многократно оплачивает одинаковую ошибку.

1.69. Stage-gate управление

Одним из наиболее сильных механизмов снижения риска крупных проектов является stage-gate governance.

Его основной принцип:

крупный проект не получает сразу безусловное право пройти весь путь от идеи до полного финансирования.

Он движется стадиями.

Между стадиями существуют ворота — gates.

На каждом gate независимый или уполномоченный орган задает вопрос:

достаточно ли зрел проект, чтобы государство взяло на себя следующую, более крупную степень обязательств?

Логика постепенного обязательства

В самом начале проекта неопределенность максимальна.

Именно в этот момент особенно опасно принимать крупные необратимые решения.

По мере работы появляются:

исследования;

проектирование;

данные;

оценки рынка;

контрактные предложения.

Неопределенность постепенно снижается.

Следовательно, рациональная финансовая архитектура выглядит так:

ВЫСОКАЯ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ → МАЛЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА.

БОЛЬШЕ ДОКАЗАТЕЛЬСТВ → БОЛЬШЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ.

Это и есть фундамент stage-gate.

Актуальная британская Gateway System

В августе 2026 года британская National Infrastructure and Service Transformation Authority — NISTA обновила Gate Review framework для крупных государственных проектов.

Система содержит последовательность:

Gate 0 — Strategic Assessment;

Gate 1 — Business Justification;

Gate 2 — Delivery Strategy;

Gate 3 — Investment Decision;

Gate 4 — Readiness for Service;

Gate 5 — Operations Review and Benefit Realisation.

Gate Reviews предназначены для независимого анализа способности проекта достичь запланированных результатов по времени, стоимости, выгодам и качеству. Для проектов GMPP результаты могут передаваться Accounting Officers, HM Treasury и центральному руководству.

Это практически идеальная иллюстрация жизненного цикла проекта.

Gate 0. Нужна ли программа стратегически?

На первом уровне обсуждается не техническая деталь.

Основной вопрос:

соответствует ли инициатива стратегическим целям и существует ли разумная архитектура программы?

Это защита от одной из самых дорогих ошибок — начинать качественно исполнять неправильную стратегическую идею.

Gate 1. Достаточно ли обоснована необходимость инвестиций?

Gate 1 связан с Business Justification.

Здесь проверяется case for change, цели, варианты и обоснование дальнейшей разработки business case.

То есть государство еще не спрашивает:

«какого подрядчика выбрать?»

Оно спрашивает:

есть ли достаточные основания вообще продолжать этот путь?

Gate 2. Реалистична ли Delivery Strategy?

После выбора направления необходимо понять, как проект будет реально исполнен.

Проверяются:

delivery model;

market capability;

commercial strategy;

governance;

план реализации.

Gate 2 связан с Outline Business Case и должен предшествовать дальнейшему крупному обязательству.

Gate 3. Можно ли принимать инвестиционное решение?

На этой стадии проект уже должен иметь значительно более высокий уровень зрелости.

Стоимость.

Коммерческая модель.

Контракты.

Governance.

Риски.

Финансирование.

Именно здесь происходит переход от подготовительной деятельности к крупному инвестиционному обязательству.

Gate 4. Готова ли система к эксплуатации?

Даже построенный объект нельзя автоматически считать готовым к пользованию.

Необходимо проверить:

операционный персонал;

процессы;

безопасность;

тестирование;

данные;

обслуживание;

готовность пользователей.

Именно это проверяет Readiness for Service.

Gate 5. Получены ли выгоды?

Финальный gate принципиально важен.

После ввода объекта государственная система должна вернуться к первоначальному business case и спросить:

получили ли мы то, ради чего проект был одобрен?

Так investment management соединяется с ex post evaluation.

Gate должен иметь реальную силу

Если каждый gate заканчивается автоматическим:

«проект продолжить»,

система становится бюрократической формальностью.

Поэтому возможные решения должны реально включать:

GO;

GO WITH CONDITIONS;

REWORK;

PAUSE;

STOP.

Самое трудное из них — STOP.

Но именно наличие возможности остановки делает gate настоящим.

Чем раньше остановлен плохой проект, тем лучше

В государственном управлении остановка проекта часто воспринимается как провал.

Но правильнее различать.

Отмена проекта после расходования 5% бюджета, когда обнаружена фундаментальная проблема, может быть успехом системы assurance.

Продолжение до 90%, потому что «уже слишком много вложено», может быть значительно большим провалом.

Поэтому stage-gate architecture институционализирует право государства не попадать в sunk-cost trap.

Российская модель Investment Gates

Для России целесообразно создать единую систему National Investment Gates для проектов выше установленного уровня стоимости, сложности или стратегической значимости.

Возможная последовательность:

GATE A — стратегическая потребность;

GATE B — выбор концепции;

GATE C — инвестиционный business case;

GATE D — готовность к контрактованию;

GATE E — окончательное инвестиционное решение;

GATE F — готовность к эксплуатации;

GATE G — реализация общественных выгод.

Количество gates вторично.

Главное — установить принцип:

между идеей и крупным необратимым расходованием должно находиться несколько независимых точек доказательства зрелости.

1.70. Независимая экспертиза крупных проектов

Проектная команда по определению заинтересована в собственном проекте.

Она потратила время.

Сформировала концепцию.

Создала организацию.

Получила политическую поддержку.

Чем дальше проект продвинулся, тем сильнее эта психологическая и институциональная привязанность.

Поэтому крупный государственный проект не должен оценивать только сам себя.

Необходим independent challenge.

Независимая экспертиза нужна не потому, что проектной команде нельзя доверять

Это важное разграничение.

Даже абсолютно добросовестная команда подвержена:

optimism bias;

anchoring;

groupthink;

confirmation bias;

sunk-cost effect.

Внешняя экспертиза создает вторую интеллектуальную позицию.

Ее задача не доказать, что проект плох.

Ее задача — проверить, выдерживает ли проект профессиональный challenge.

Норвежская двухступенчатая модель

Один из наиболее сильных мировых примеров — норвежская система внешнего quality assurance крупных государственных инвестиций.

Действующая State Project Model сохраняет специальные механизмы QA1 и QA2, выполняемые внешними quality assurers; Министерство финансов поддерживает рамочные соглашения с независимыми консалтинговыми командами, отбираемыми через государственные закупки.

Историческая логика модели чрезвычайно показательна.

QA1 проверяет концептуальную основу проекта до перехода к детальному планированию.

Традиционно анализ включает:

needs assessment;

цели;

requirements;

feasibility;

альтернативные концепции;

социально-экономический анализ.

При этом сравнивается и сценарий отсутствия проекта, а также альтернативные основные концепции.

То есть независимый эксперт приходит до того, как государство влюбилось в конкретный инженерный объект.

QA2

Следующая стадия проводится значительно ближе к окончательному инвестиционному решению.

Здесь проверяется уже не необходимость самой концепции, а зрелость проекта для реализации:

стоимость;

неопределенность;

управленческая основа;

контрактная стратегия;

готовность к исполнению.

Норвежская система строится вокруг принципа, что крупные проекты должны пройти external quality assurance до окончательного решения о существенных государственных расходах.

Это исключительно сильная конструкция:

сначала независимый challenge выбора концепции;
затем независимый challenge готовности выбранного проекта.

Разделение разработчика и оценщика

Один из универсальных принципов:

тот, кто разрабатывает проект, не должен быть единственным, кто подтверждает качество его business case.

Это не означает полного недоверия.

Это означает профессиональное разделение ролей.

Проектная команда оптимизирует решение.

Assurance team пытается найти то, что команда могла не увидеть.

Экспертиза не должна быть только технической

Для крупного проекта недостаточно проверить:

правильность сметы;

прочность конструкции.

Необходимо одновременно оценивать:

стратегическую необходимость;

экономическую эффективность;

альтернативы;

спрос;

технологический риск;

контрактную модель;

реалистичность графика;

управленческую способность заказчика.

Именно поэтому современная британская Five Case Model и норвежская State Project Model являются намного шире классической технической экспертизы.

Внешняя экспертиза должна быть достаточно ранней

Самая слабая форма независимой экспертизы — проверка уже практически окончательного проекта.

К этому моменту:

проектирование оплачено;

политические обещания сделаны;

участки выбраны;

команды сформированы.

Отмена становится очень дорогой институционально.

Следовательно, наибольшую ценность expert challenge имеет до фиксации концепции.

Это один из главных уроков QA1.

Независимая экспертиза должна видеть предыдущие проекты

Экспертная команда должна располагать не только проектной документацией, но и национальной базой:

фактической стоимости аналогов;

реальных сроков;

типичных рисков;

изменений контрактов;

результатов после ввода.

Так независимая экспертиза перестает быть мнением нескольких консультантов и превращается в data-driven assurance.

Независимость должна быть институциональной

Недостаточно пригласить формально внешнего эксперта.

Необходимо управлять:

конфликтом интересов;

зависимостью оплаты;

доступом к информации;

правом публиковать неудобный вывод;

качеством экспертов.

Если оценщик знает, что будущие контракты зависят от одобрения текущего проекта, независимость становится сомнительной.

Поэтому для национальной системы нужна отдельная архитектура accreditation, rotation и контроля качества экспертных организаций.

Challenge board

Для крупнейших проектов можно использовать не только внешнюю консалтинговую экспертизу, но и independent challenge board.

В него могут входить:

опытные бывшие SRO;

инженеры;

экономисты;

специалисты по procurement;

risk experts;

отраслевые специалисты.

Такой совет периодически проверяет проект на ключевых стадиях.

Независимая экспертиза не снимает ответственность с владельца

Это принципиально.

Эксперт не должен становиться человеком, который фактически принимает государственное решение без политической ответственности.

Он дает независимую профессиональную оценку.

Окончательное решение остается за уполномоченным государственным органом.

Но если руководство отклоняет существенное отрицательное заключение, основания такого решения должны быть ясно зафиксированы.

Так сохраняются:

профессиональная честность;

политическая ответственность;

институциональная память.

Российская система

Для России целесообразно сформировать многоуровневый независимый assurance крупных проектов:

CONCEPT ASSURANCE — до выбора проектной концепции;

BUSINESS CASE ASSURANCE — до включения полного финансирования;

DELIVERY ASSURANCE — перед ключевыми контрактными и строительными стадиями;

READINESS ASSURANCE — перед вводом;

BENEFITS ASSURANCE — после эксплуатации.

Именно тогда независимая экспертиза становится не разовой процедурой, а постоянным вторым контуром интеллектуальной защиты общественного капитала.

1.71. Лучшие системы государственных закупок

Государственные закупки являются одной из крупнейших производственных систем государства.

По данным OECD, в 2023 году публичные закупки в странах организации составляли в среднем около 12,7% ВВП и 29,9% общих государственных расходов.

Следовательно, даже небольшое повышение их эффективности способно создавать огромный совокупный финансовый эффект.

Но закупка часто ошибочно воспринимается преимущественно как юридическая процедура.

Подготовить документацию.

Опубликовать тендер.

Соблюсти сроки.

Определить победителя.

Заключить контракт.

Для государства нового поколения этого недостаточно.

Закупка должна рассматриваться как профессиональная функция получения необходимого результата на рынке с оптимальным соотношением стоимости, качества и риска.

Первый принцип — профессиональный заказчик

OECD в Government at a Glance 2025 прямо подчеркивает, что procurement больше нельзя рассматривать только как административно-правовую функцию.

Современный закупщик должен владеть:

правом;

market research;

анализом спроса;

оценкой предложений;

contract management;

project management;

переговорами.

В 2024 году только 49% обследованных стран OECD формально признавали procurement отдельной профессией государственной службы, а модели профессиональных компетенций существовали у 54% стран.

Это показывает большой мировой резерв.

Сложные государственные закупки должны вести профессиональные покупатели, а не сотрудники, для которых закупка является второстепенной административной обязанностью.

Второй принцип — закупка начинается с потребности, а не с тендера

До объявления конкурса государство должно определить:

что именно ему необходимо получить;

почему;

какой конечный outcome;

существует ли рынок;

как структурировать контракт;

какие риски передать поставщику, а какие оставить государству.

Ошибку, допущенную при формировании требования, невозможно исправить идеальной конкурсной процедурой.

Можно абсолютно прозрачно закупить неправильный продукт.

Поэтому procurement является продолжением business case.

Третий принцип — market engagement

Для сложных закупок государство должно понимать рынок до написания окончательной документации.

Сколько поставщиков способны выполнить задачу?

Существуют ли технологические альтернативы?

Как разделение лотов повлияет на конкуренцию?

Не создаст ли контракт долгосрочную vendor lock-in?

Какая модель оплаты будет стимулировать результат?

Предварительное взаимодействие с рынком при прозрачных правилах позволяет государству составить значительно более реалистичную procurement strategy.

Четвертый принцип — конкуренция

Конкуренция является не самоцелью, а механизмом получения:

лучшей цены;

качества;

инноваций;

снижения риска зависимости от одного поставщика.

Следовательно, система закупок должна измерять не только формальную законность, но и реальную конкурентность.

Например:

число заявок;

долю закупок с одним участником;

концентрацию рынка;

повторяемость победителей;

снижение числа участников;

ценовые аномалии.

Современная аналитика данных позволяет обнаруживать закупочные рынки, где конкуренция постепенно деградирует.

Пятый принцип — end-to-end digital procurement

Мировым benchmark является корейская система KONEPS — Korea ON-line E-Procurement System.

OECD характеризует ее как комплексную интегрированную платформу, охватывающую полный цикл закупки.

По состоянию на январь 2025 года KONEPS была связана с 227 внешними публичными и частными системами, благодаря чему необходимые сертификаты и подтверждения могли автоматически извлекаться из государственных баз вместо повторного предоставления поставщиком.

В марте 2025 года была запущена Next-generation KONEPS, дополнительно объединяющая другие закупочные системы и использующая AI и Big Data для поддержки операций и анализа.

Это практически прямое применение once-only principle к procurement.

Поставщик не должен становиться курьером между государственными системами.

Цифровизация должна охватывать весь цикл

OECD в 2025 году выделяет три основных направления цифровой трансформации procurement:

сквозную интеграцию end-to-end;

применение emerging technologies;

data-driven decision-making.

Задача состоит не просто в электронной публикации тендера, а в цифровом соединении:

планирования;

рынка;

конкурса;

контракта;

платежа;

исполнения;

аналитики.

Это особенно важно для последующей AI-аналитики.

Шестой принцип — централизовать там, где существует эффект масштаба

Для стандартных товаров и услуг часто рациональны:

framework agreements;

central purchasing bodies;

joint procurement;

e-catalogues.

По данным OECD, 32 из 35 обследованных стран в 2024 году имели национальные или федеральные central purchasing bodies для общих товаров и услуг.

Централизация позволяет:

снижать транзакционные издержки;

концентрировать профессиональную экспертизу;

получать экономию масштаба;

быстрее реализовывать государственные стандарты.

Но это не означает централизацию каждой закупки.

Специализированная или локальная потребность может требовать децентрализованного решения.

Применяется уже знакомый принцип:

централизовать платформу и типовой спрос;
децентрализовать специализированное решение.

Седьмой принцип — contract management важнее победителя тендера

Слабая закупочная система заканчивает внимание в момент подписания контракта.

Но именно после этого начинается фактическое производство результата.

Необходимо отслеживать:

качество;

срок;

изменения стоимости;

claims;

subcontractors;

service levels;

выгоды.

Плохой contract management способен уничтожить преимущество отличного конкурса.

Поэтому профессиональная закупочная функция должна охватывать весь жизненный цикл контракта.

Восьмой принцип — AI и закупочная аналитика

AI способен использовать массив государственных закупок для:

выявления аномальных цен;

поиска потенциального сговора;

анализа риска поставщика;

прогноза задержки;

сравнения технических требований;

поиска дублирующих закупок;

рекомендаций по консолидации спроса.

В корейской системе уже используются data-driven инструменты и специальные механизмы анализа признаков bid rigging; Next-generation KONEPS расширяет AI-supported functionality.

Для государства российского масштаба это потенциально дает огромный эффект.

Девятый принцип — закупка должна поддерживать инновации, но не становиться скрытой промышленной субсидией

Государственный спрос может создавать рынок для новых технологий.

Но стратегическая закупка должна сохранять:

конкуренцию;

прозрачность;

измеримость результата.

Особенно перспективен переход от чрезмерно детальной технической спецификации к outcome-based procurement там, где это возможно.

Вместо:

«поставщик обязан использовать конкретную технологию X»

государство определяет:

«необходим такой результат при таких стандартах безопасности и качества».

Тогда рынок получает возможность предложить более эффективный способ.

Российская система закупок нового поколения

Она должна соединить:

единую цифровую платформу;

once-only;

профессиональный корпус закупщиков;

category management;

market intelligence;

централизованные закупки типового спроса;

гибкие режимы инновационных закупок;

AI-анализ;

профессиональный contract management;

единый реестр фактической результативности контрактов.

Особенно важно накопление памяти о поставщике.

Не только:

выиграл ли он контракт.

Но:

какова фактическая надежность;

сколько было изменений стоимости;

какова доля просрочек;

каково качество результата.

Так закупочная система начинает выбирать не только по обещанию, но и по доказанной способности исполнения в пределах закона и конкурентной процедуры.

1.72. Value for money

Понятие Value for Money — VFM является одним из центральных принципов современной системы государственных инвестиций и закупок.

Его часто ошибочно переводят в упрощенную формулу:

«получить как можно дешевле».

Это неверно.

Минимальная цена и максимальная общественная ценность — совершенно разные категории.

Актуальный HM Treasury Green Book 2026 определяет Value for Money как сбалансированное суждение об оптимальном использовании публичных ресурсов для достижения целей предложения.

При этом учитываются одновременно:

способность достичь цели;

монетизируемые выгоды и издержки;

немонетизируемые эффекты;

финансовое воздействие на государство;

распределение выгод и издержек между группами и территориями;

риски и неопределенность.

Это чрезвычайно важное определение.

Самый дешевый вариант может иметь худший VFM

Предположим, государство выбирает между двумя видами оборудования.

Вариант А дешевле при покупке.

Но:

быстрее ломается;

потребляет больше энергии;

требует дорогого обслуживания;

имеет короткий срок службы.

Вариант Б дороже первоначально, но дешевле по всему жизненному циклу.

Закупка по критерию минимальной цены выбирает А.

Value for Money может выбрать Б.

Следовательно, государству необходимо измерять whole-life cost.

Жизненный цикл

Для актива необходимо учитывать:

разработку;

строительство или приобретение;

финансирование;

эксплуатацию;

обслуживание;

ремонт;

модернизацию;

вывод из эксплуатации.

Это особенно важно для инфраструктуры.

Стремление сократить капитальные затраты способно увеличить будущие операционные расходы на десятилетия.

Таким образом, CAPEX нельзя анализировать отдельно от OPEX.

Economy, efficiency, effectiveness

Полезно разделять три классических элемента.

Economy.

Получает ли государство необходимые inputs по разумной стоимости и качеству?

Efficiency.

Насколько производительно эти inputs превращаются в outputs?

Effectiveness.

Создают ли outputs необходимый общественный outcome?

Это можно выразить последовательностью:

ECONOMY — ПРАВИЛЬНО ПОКУПАЕМ.

EFFICIENCY — ПРОИЗВОДИТЕЛЬНО ИСПОЛЬЗУЕМ.

EFFECTIVENESS — ПОЛУЧАЕМ НУЖНЫЙ РЕЗУЛЬТАТ.

Только их сочетание создает полноценный Value for Money.

VFM начинается с цели

Green Book 2026 особо подчеркивает фундаментальный принцип:

вариант, который не достигает целей предложения, не может считаться Value for Money независимо от низкой стоимости.

Это кажется очевидным, но имеет огромное практическое значение.

Нельзя называть экономией ситуацию:

потрачено меньше,

но задача не решена.

Дешевая неэффективность не является эффективностью.

VFM не равно Benefit-Cost Ratio

Еще одна опасная редукция — свести все государственные решения к BCR.

Высокий Benefit-Cost Ratio является важной информацией.

Но Green Book 2026 прямо предупреждает, что британское государство не выбирает проекты исключительно по максимальному BCR.

Необходимо одновременно учитывать:

немонетизируемые эффекты;

распределение;

риски;

финансовую стоимость;

неопределенность;

стратегическое соответствие.

Это особенно важно для:

безопасности;

фундаментальной науки;

территориального развития;

стратегической инфраструктуры.

Не вся общественная ценность корректно превращается в одну финансовую цифру.

Риск является частью Value for Money

Два проекта могут показывать одинаковую ожидаемую выгоду.

Но один имеет:

высокую вероятность умеренного результата.

Другой:

небольшую вероятность огромного успеха и высокую вероятность провала.

Для государства это различные risk profiles.

Следовательно, VFM должен учитывать:

вероятность;

дисперсию;

downside;

необратимость.

Особенно это важно для мегапроектов.

Flexibility value

При высокой неопределенности ценность имеет и способность изменить курс.

Проект, который можно реализовать модульно, иногда предпочтительнее огромного монолитного проекта даже при несколько большей unit cost.

Почему?

Потому что государство сохраняет право:

остановиться;

изменить технологию;

адаптировать масштаб.

Эта гибкость сама по себе имеет экономическую ценность.

Value for Money в закупках

В procurement VFM означает выбирать предложение не только на основании цены покупки.

Необходимо учитывать:

качество;

надежность;

эксплуатационные расходы;

риск исполнения;

срок службы;

условия контракта.

В результате государственный buyer должен быть способен профессионально сравнивать total value proposition.

Именно поэтому OECD связывает способность государственных закупок создавать Value for Money с профессионализацией procurement workforce, market analysis, tender evaluation и contract management.

VFM должен измеряться после исполнения

Самая глубокая проблема Value for Money состоит в том, что на момент инвестиционного решения он является прогнозом.

Реальный VFM становится известен только позже.

Следовательно, после завершения проекта необходимо сравнивать:

обещанную стоимость;

фактическую стоимость;

обещанные выгоды;

фактические выгоды;

прогнозные риски;

реализованные риски.

Green Book 2026 прямо соединяет appraisal с последующей evaluation: результаты предыдущих проектов должны использоваться для улучшения новых инвестиционных оценок.

Так возникает обучающийся инвестиционный цикл.

Forecast accuracy как KPI инвестиционной системы

Для государства особенно полезно измерять не только результат проекта, но и качество первоначального прогнозирования.

Например:

среднее превышение бюджета;

средняя задержка;

средняя ошибка прогноза спроса;

средняя ошибка прогноза выгод.

Если определенный класс проектов систематически недооценивает стоимость на 30%, будущая appraisal должна автоматически учитывать этот empirical bias.

Так институциональная память начинает корректировать оптимизм.

Национальный показатель Value for Money

В перспективе государство должно иметь возможность сравнивать крупные инвестиции по нескольким параметрам:

STRATEGIC VALUE;

SOCIAL VALUE;

WHOLE-LIFE COST;

DELIVERY RISK;

FLEXIBILITY;

BENEFIT REALISATION.

Это не обязательно сводить в одну магическую цифру.

Наоборот, для крупных решений полезнее многомерная панель, показывающая компромиссы.

Государственный инвестиционный цикл нового поколения

В итоге шесть рассмотренных разделов соединяются в единую архитектуру.

УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИНВЕСТИЦИЯМИ
отбирает правильные проекты и формирует портфель.

УПРАВЛЕНИЕ МЕГАПРОЕКТАМИ
создает профессиональную организационную машину для сложнейших инициатив.

STAGE-GATE
не позволяет проекту получить все ресурсы до доказательства его зрелости.

НЕЗАВИСИМАЯ ЭКСПЕРТИЗА
защищает решение от группового мышления, оптимизма и конфликта интересов.

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ЗАКУПКИ
превращают одобренный проект в качественный контракт и фактический результат.

VALUE FOR MONEY
проверяет, получила ли страна максимальную общественную ценность из использованного ресурса.

В совокупности возникает принцип, критически важный для всей Программы:

ГОСУДАРСТВО НЕ ДОЛЖНО ГОРДИТЬСЯ ТЕМ, СКОЛЬКО КРУПНЫХ ПРОЕКТОВ ОНО НАЧАЛО.
ОНО ДОЛЖНО ИЗМЕРЯТЬ, СКОЛЬКО ПРАВИЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ ОНО ВЫБРАЛО, СКОЛЬКО ИЗ НИХ РЕАЛИЗОВАЛО В РАЗУМНЫЕ СРОКИ И СТОИМОСТЬ И КАКУЮ ФАКТИЧЕСКУЮ ОБЩЕСТВЕННУЮ ЦЕННОСТЬ ОНИ СОЗДАЛИ.

Для России это означает переход от логики:

«ОСВОИТЬ КАПИТАЛЬНЫЕ РАСХОДЫ»

к логике:

«МАКСИМИЗИРОВАТЬ ОБЩЕСТВЕННУЮ ОТДАЧУ ОТ НАЦИОНАЛЬНОГО КАПИТАЛА».

Именно этот переход превращает инвестиционный комплекс государства из механизма финансирования объектов в систему производства долгосрочной национальной мощности.

*******

1.73. Стоимость жизненного цикла

Одна из наиболее дорогостоящих ошибок государственного управления состоит в том, что решение оценивается по цене приобретения, тогда как государство фактически оплачивает объект, систему или услугу на протяжении всего периода их существования.

Первоначальная стоимость может составлять лишь часть реальных расходов.

После закупки возникают:

эксплуатация;

энергопотребление;

техническое обслуживание;

ремонт;

обновление;

лицензии;

кибербезопасность;

обучение персонала;

контрактное управление;

модернизация;

миграция;

утилизация;

замена системы.

Поэтому профессиональный государственный заказчик должен задавать не вопрос:

«Сколько стоит купить?»

а вопрос:

«Сколько государству будет стоить владеть, использовать, поддерживать, изменять и в конечном счете вывести из эксплуатации данный объект на протяжении всего его жизненного цикла?»

Именно это составляет основу Life-Cycle Costing — LCC.

Цена закупки и стоимость решения — разные категории

Рассмотрим два варианта оборудования.

Первый стоит дешевле при приобретении.

Но потребляет больше энергии, чаще требует ремонта и имеет более короткий срок эксплуатации.

Второй дороже на начальном этапе, но значительно экономичнее в течение десяти лет.

Если конкурс оценивает только цену закупки, победит первый вариант.

Если оценивается жизненный цикл, второй может оказаться значительно дешевле для государства.

Это принципиально меняет содержание понятия экономии.

Экономия в момент закупки может создавать дополнительные расходы на протяжении десятилетий.

Поэтому минимальная первоначальная цена не является достаточным показателем государственной производительности.

Международная институционализация LCC

В европейской системе публичных закупок подход life-cycle costing закреплен непосредственно в законодательстве.

Статья 68 Директивы ЕС 2014/24 предусматривает возможность учитывать в стоимости жизненного цикла:

стоимость приобретения;

расходы использования, включая энергию и другие ресурсы;

техническое обслуживание;

расходы конца жизненного цикла, включая сбор и переработку;

а при наличии объективной и проверяемой методологии — некоторые монетизируемые экологические внешние эффекты.

OECD рассматривает LCC как инструмент перехода от обычного сравнения первоначальных цен к оценке всех значимых потоков расходов в течение срока существования товара, работы или услуги. При этом жизненный цикл может использоваться уже при выборе предложения, а затем — при проверке того, действительно ли обещанные поставщиком эксплуатационные характеристики были достигнуты.

Основные составляющие стоимости жизненного цикла

Для государственного решения необходимо, насколько это применимо, учитывать:

стоимость приобретения;

стоимость внедрения;

стоимость эксплуатации;

стоимость персонала;

энергетические и ресурсные расходы;

обслуживание и ремонт;

обновления и модернизацию;

стоимость простоев;

стоимость управления контрактом;

стоимость изменения поставщика;

утилизацию и вывод из эксплуатации.

Для отдельных систем необходимо учитывать и стоимость зависимости.

Например, дешевое цифровое решение способно оказаться чрезвычайно дорогим, если через пять лет невозможно сменить поставщика без полной замены архитектуры.

Life-cycle cost цифровой системы

Для IT и AI-систем этот вопрос особенно важен.

Цена разработки может быть только началом.

Необходимо учитывать:

облачные или вычислительные ресурсы;

хранение данных;

лицензирование;

API;

обновления;

кибербезопасность;

поддержку;

модернизацию;

модельные вычисления;

переобучение AI-моделей;

миграцию;

data portability;

стоимость выхода из поставщика.

Если государственная информационная система технически связана с одним поставщиком так, что переход становится практически невозможным, возникает vendor lock-in.

Тогда низкая цена первого контракта способна стать механизмом высокой стоимости последующих контрактов.

Следовательно, в цифровых закупках жизненный цикл должен включать отдельную оценку:

стоимости технологической зависимости.

Whole-life cost государства шире стоимости контракта

Британский Government Functional Standard GovS 008 определяет whole-life commercial cost как совокупность прямых и косвенных расходов, связанных с закупкой или коммерческой моделью, включая расходы самого государства на управление контрактом.

Это важное расширение.

Поставщик может предложить сравнительно дешевый контракт.

Но если государство вынуждено содержать огромную административную команду для:

проверки счетов;

контроля исполнения;

управления изменениями;

разрешения постоянных споров,

реальная стоимость модели значительно выше.

Следовательно, необходимо считать стоимость всей производственной архитектуры, а не только платеж поставщику.

Стоимость пользователя

В логике настоящей Программы LCC необходимо расширять еще дальше.

Государственный объект или сервис может создавать расходы не только государству, но и пользователю.

Например, новая информационная система может быть дешевой для бюджета, но требовать от каждого предприятия десятков дополнительных часов административной работы.

Следовательно, для ряда государственных решений необходимо применять social life-cycle cost:

**РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВА

• РАСХОДЫ ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
• АДМИНИСТРАТИВНОЕ ВРЕМЯ
• СУЩЕСТВЕННЫЕ ВНЕШНИЕ ЭФФЕКТЫ.**

Это непосредственно связывает life-cycle costing с Индексом административного трения.

Необходимо учитывать дисконтирование

Расход сегодня и расход через пятнадцать лет не являются экономически одинаковыми.

Поэтому инвестиционные и закупочные альтернативы с длинным горизонтом должны сравниваться с использованием последовательной методологии дисконтирования.

Иначе решение может искусственно выглядеть дешевым только потому, что значительная часть расходов перенесена в будущее.

Сценарии вместо одной цифры

Долгосрочная стоимость всегда содержит неопределенность.

Цена энергии изменится.

Срок эксплуатации может оказаться другим.

Технология устареет быстрее.

Поэтому для крупных решений не следует рассчитывать только одну цифру LCC.

Нужны как минимум:

базовый сценарий;

оптимистический;

стрессовый.

Руководитель должен понимать не только ожидаемую стоимость, но и диапазон потенциального финансового риска.

Цена выхода

Для долгосрочных контрактов особенно важен вопрос:

сколько стоит прекратить отношения?

Некоторые контракты создают настолько дорогую процедуру перехода, что государство фактически теряет будущую переговорную позицию.

Поэтому еще до закупки необходимо определять:

кому принадлежат данные;

кому принадлежит интеллектуальная собственность;

как осуществляется передача документации;

как передается инфраструктура;

какие стандарты интерфейсов используются;

как новый поставщик получает возможность продолжить работу.

Иными словами, профессиональная закупка должна проектировать exit strategy еще до входа в контракт.

От Life-Cycle Cost к Life-Cycle Value

Однако даже полная стоимость жизненного цикла не является конечным критерием.

Два варианта могут иметь разную стоимость и разный результат.

Поэтому в конечном счете необходимо сравнивать не:

LCC само по себе,

а:

ОБЩЕСТВЕННУЮ ЦЕННОСТЬ / СТОИМОСТЬ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА.

Именно это соединяет LCC с Value for Money.

Основной принцип:

ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ОПТИМИЗИРОВАТЬ НЕ ЦЕНУ ЗАКУПКИ, А ПОЛНУЮ СТОИМОСТЬ ПОЛУЧЕНИЯ НЕОБХОДИМОГО РЕЗУЛЬТАТА НА ПРОТЯЖЕНИИ ВСЕГО ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА.

1.74. Профессиональный государственный заказчик

Даже лучшая закупочная процедура не обеспечивает Value for Money, если государство является слабым заказчиком.

Поставщик профессионально знает собственный продукт.

Он понимает:

рынок;

цену;

технологию;

контракт;

свои коммерческие риски;

собственную прибыль.

Если со стороны государства ему противостоит человек, для которого закупка является эпизодической административной задачей, возникает фундаментальная асимметрия компетентности.

Поэтому одним из ключевых элементов эффективного государства является профессиональный государственный заказчик.

Заказчик — это не специалист по оформлению тендера

Государственный заказчик должен понимать весь коммерческий цикл:

ПОТРЕБНОСТЬ
→ РЫНОК
→ ВАРИАНТЫ ИСПОЛНЕНИЯ
→ КОММЕРЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ
→ ЗАКУПКА
→ КОНТРАКТ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ ИЗМЕНЕНИЯ
→ ВЫХОД.

Британский GovS 008: Commercial в редакции 2026 года именно так рассматривает государственную коммерческую функцию: сначала формируется потребность и delivery model, затем анализируется рынок и коммерческие альтернативы, после чего проводится procurement, а далее — полноценное управление контрактом.

Это значительно шире классической функции закупочного отдела.

OECD: procurement становится отдельной профессией

OECD подчеркивает, что публичные закупки больше нельзя рассматривать только как административно-правовой процесс.

Современному procurement professional требуются одновременно:

знания законодательства;

market research;

анализ предложений;

contract management;

project management;

переговоры;

понимание стратегии.

Это означает переход:

от сотрудника по закупочной процедуре — к государственному коммерческому профессионалу.

Государственный заказчик должен понимать предмет

Однако коммерческой компетентности также недостаточно.

Нельзя качественно закупать сложную медицинскую систему, не понимая медицину.

Нельзя закупать промышленную технологию без инженеров.

Нельзя закупать AI-систему без технологической архитектуры.

Поэтому профессиональный государственный заказчик — это не один человек.

Это команда нескольких типов компетенций.

Для крупной закупки необходимы:

владелец государственного результата;

профессиональный procurement/commercial specialist;

отраслевой или технический эксперт;

финансовый специалист;

юрист;

contract manager;

при необходимости:

специалисты по данным, информационной безопасности и управлению рисками.

Владелец результата и закупщик выполняют разные роли

Это особенно важно.

Procurement professional отвечает за качество коммерческой конструкции.

Но он не должен единолично определять, что государству нужно получить.

Это ответственность business owner — владельца результата.

Если эти роли смешиваются, появляется риск оптимизации процедуры в ущерб конечной потребности.

Необходимо разделять:

что получить;

как купить;

как обеспечить исполнение.

Профессиональный заказчик начинается с problem definition

Слабый заказчик приходит на рынок с уже готовой технической спецификацией.

Сильный сначала формулирует:

какую проблему необходимо решить;

какой outcome требуется;

какие ограничения существуют.

После этого анализируется рынок.

Возможно, поставщики предложат способ достижения результата, о котором государство первоначально не думало.

Это особенно важно для инновационных закупок.

Market intelligence

Профессиональный заказчик должен постоянно знать рынок, а не изучать его только за неделю до тендера.

Необходимо понимать:

основных поставщиков;

структуру конкуренции;

новых игроков;

технологические изменения;

типовые цены;

риски цепочек поставок;

состояние рынка труда;

производственную способность отрасли.

Таким образом, государственный заказчик становится рынко-информированным, но не зависимым от одного поставщика.

Should-cost modelling

Для сложных закупок государство должно уметь оценивать, сколько решение объективно должно стоить.

Актуальный британский Commercial Standard рекомендует использовать should-cost modelling особенно для высокорисковых закупок с неопределенным рынком или сложными требованиями.

Это резко усиливает переговорную позицию государства.

Без собственной модели стоимости заказчик фактически сравнивает предложения поставщиков между собой.

Но если весь рынок использует завышенную структуру цены, государство этого не увидит.

Should-cost model позволяет сравнить:

предложенную цену

с

экономически обоснованной структурой стоимости.

Профессиональный заказчик управляет рынком, а не только тендером

Для стратегически важных категорий государство должно понимать последствия собственной закупочной политики для рынка.

Если один огромный контракт способен уничтожить конкуренцию и оставить одного поставщика, это долгосрочная проблема.

Если слишком мелкие контракты не позволяют поставщикам инвестировать в мощности, это другая проблема.

Следовательно, заказчик должен владеть элементами market shaping.

Category management

Многие типы закупок повторяются во всем государстве.

IT.

Телекоммуникации.

Строительство.

Медицинская техника.

Транспорт.

Консалтинг.

Облачные услуги.

Для таких категорий полезно создавать профессиональные команды, которые накапливают специализированное рыночное знание.

Это снижает ситуацию, когда тысячи государственных организаций независимо учатся покупать один и тот же тип товара.

Государственный заказчик должен иметь профессиональную карьеру

Британская Government Commercial Function использует формализованные профессиональные уровни — от начальных коммерческих ролей до Senior Commercial Specialist; стандарты применяются при найме, продвижении и развитии и охватывают коммерческий жизненный цикл, рынок, управление поставщиками и контрактами.

Это показывает важный принцип.

Закупки должны иметь не только инструкции.

Они должны иметь профессию.

Для России необходим собственный:

Корпус профессиональных государственных заказчиков.

От оценки процедуры к оценке коммерческого результата

KPI закупочной функции должны включать не только:

долю конкурентных процедур;

отсутствие нарушений;

соблюдение сроков.

Но также:

экономию жизненного цикла;

качество контрактного результата;

конкурентность рынка;

количество существенных изменений контракта;

надежность поставщиков;

фактический Value for Money.

Только тогда профессиональный государственный заказчик становится полноценным элементом государственной производительности.

1.75. Управление государственными контрактами

Подписание контракта часто воспринимается как завершение закупки.

В действительности это только середина процесса.

До подписания государство получает обещание результата.

После подписания оно должно превратить это обещание в реальный результат.

Именно этим занимается contract management.

Для сложных государственных закупок качество управления контрактом способно иметь не меньшее значение, чем качество самого конкурса.

Контракт не управляет собой

Даже идеально сформулированный контракт не исполняется автоматически.

Необходимо:

контролировать сроки;

проверять качество;

управлять платежами;

разрешать проблемы;

изменять требования;

контролировать риски;

управлять отношениями с поставщиком;

готовить переход после завершения.

Поэтому контракт должен иметь владельца и профессионального contract manager.

Актуальные британские Contract Management Principles требуют ясного распределения accountability, ролей и ответственности, Contract Management Plan и governance, соответствующей размеру и риску контракта.

Управление должно начинаться до подписания

Contract manager должен подключаться к закупке до award.

Почему?

Потому что будущая управляемость контракта определяется уже на стадии его проектирования.

Если KPI невозможно измерить;

данные не предусмотрены;

непонятен механизм изменения;

штрафы юридически существуют, но практически неприменимы;

exit procedure отсутствует,

после подписания исправлять архитектуру значительно дороже.

GovS 008 рассматривает mobilisation и contract management как естественное продолжение коммерческого lifecycle после закупки.

Mobilisation

Период между подписанием и полноценным запуском особенно рискован.

Необходимо проверить:

команду поставщика;

инфраструктуру;

доступы;

данные;

процессы;

security;

handover;

планы непрерывности.

Многие крупные проблемы возникают не потому, что поставщик технически неспособен исполнить контракт, а потому, что переход был плохо организован.

Следовательно, mobilisation является отдельной управленческой стадией.

Contract Management Plan

Для существенного контракта должен существовать единый план управления.

В нем фиксируются:

владелец;

роли;

governance;

KPI;

данные;

ритм performance review;

система платежей;

риски;

change control;

escalation;

dispute resolution;

exit strategy.

Это превращает контракт из юридического документа в операционную систему отношений государства и поставщика.

KPI контракта должны вести к business outcome

Поставщик естественным образом оптимизируется под то, что государство измеряет и оплачивает.

Если измеряются неправильные показатели, контракт может формально исполняться идеально, но не создавать требуемого результата.

Поэтому необходимо строить цепочку:

CONTRACT DELIVERABLE
→ SERVICE LEVEL
→ BUSINESS OUTPUT
→ PUBLIC OUTCOME.

Не каждый outcome можно напрямую включить в оплату поставщика.

Но заказчик должен видеть связь между контрактным исполнением и конечной государственной задачей.

Payment mechanism формирует поведение

Способ оплаты является управленческим инструментом.

Возможны:

фиксированная цена;

оплата объема;

milestone payments;

performance payments;

gainshare;

painshare.

Каждая модель создает различные стимулы.

Следовательно, контракт должен распределять не только деньги, но и риски и мотивацию.

Change control

Один из главных источников роста стоимости крупных контрактов — изменения после award.

Первоначальная цена может выглядеть привлекательной.

Затем появляются:

дополнительные требования;

вариации;

extension;

новые объемы.

В результате фактическая стоимость значительно отличается от конкурентно выбранной.

Поэтому каждое существенное изменение должно показывать:

причину;

стоимость;

влияние на срок;

альтернативу;

сохранение Value for Money.

Британские профессиональные стандарты отдельно выделяют contract variation и change control как центральную компетенцию contract management.

Управление стратегическими поставщиками

Часть поставщиков становится критически важной для государства.

От них могут зависеть:

крупные IT-системы;

оборудование;

инфраструктура;

социальные услуги.

Такой supplier должен оцениваться не только по одному контракту.

Необходимо видеть совокупную зависимость государства:

сколько контрактов;

какова общая стоимость;

какие критические функции;

какие финансовые и operational risks.

Так возникает strategic supplier management.

Слабый поставщик должен оставлять след в государственной памяти

Одна из наиболее очевидных возможностей цифрового государства — накопление фактической истории исполнения.

По каждому существенному поставщику можно видеть:

соблюдение сроков;

качество;

частоту изменений;

споры;

нарушения;

ценовую дисциплину;

готовность устранять проблемы.

Эта информация должна использоваться в допустимых законом формах при:

risk assessment;

проектировании будущих контрактов;

определении требуемых гарантий.

Государство не должно каждый раз начинать отношения с рынком с институциональной амнезии.

Exit management

Хороший контракт заканчивается управляемо.

Необходимо заранее предусматривать:

передачу данных;

документацию;

переход персонала, если применимо;

интеллектуальную собственность;

передачу новому поставщику;

непрерывность услуги.

Особенно это важно для цифровых и аутсорсинговых систем.

Цена выхода должна быть частью первоначального commercial design.

Профессионализация contract management

Британская система поддерживает отдельные Contract Management Professional Standards, уровни Foundation, Practitioner и Expert, обучение, аккредитацию и постоянное профессиональное развитие; для аккредитованных Practitioner и Expert в действующей системе предусмотрено регулярное CPD.

Это показывает важный мировой benchmark:

управление крупным государственным контрактом является самостоятельной профессией.

Для России необходимо развивать такую функцию системно.

Итоговый принцип:

ЗАКУПКА ВЫБИРАЕТ ОБЕЩАНИЕ.
CONTRACT MANAGEMENT ПРЕВРАЩАЕТ ОБЕЩАНИЕ В РЕЗУЛЬТАТ.

1.76. Лучшие системы межведомственной координации

Одной из наиболее сложных проблем современного государства является необходимость одновременно иметь:

сильные специализированные ведомства;

и способность действовать как единое целое.

Без профессиональной специализации государство теряет компетентность.

Но чрезмерная специализация создает ведомственные silos.

Каждая организация начинает оптимизировать собственную функцию, бюджет, данные и показатели.

Между тем самые значимые современные задачи проходят между ведомствами.

Демография.

Технологическое лидерство.

Пространственное развитие.

Снижение бедности.

Энергетический переход.

Искусственный интеллект.

Государственная производительность.

Все эти задачи невозможно разместить в одной традиционной административной вертикали.

Следовательно, мировой управленческий фронтир все больше определяется качеством межведомственной координации.

Координация — это не количество совещаний

Слабая система реагирует на межведомственную проблему созданием новой комиссии.

После этого появляются:

совещания;

протоколы;

поручения;

повторные согласования.

Но само количество взаимодействий ничего не говорит о качестве координации.

Напротив, чрезмерное количество согласований может быть признаком плохой архитектуры.

Координация должна измеряться способностью быстро:

сформировать общую картину проблемы;

определить единый результат;

разделить ответственность;

устранить конфликт ресурсов;

принять решение.

OECD 2026: CoG как broker

Новейшее исследование OECD 2026 года показывает, что Centres of Government при работе со сложными cross-cutting priorities все чаще действуют прежде всего как facilitators и brokers, а не как сверхведомства, директивно заменяющие профильные министерства.

Их задача — созывать участников, структурировать совместную работу, вносить общие данные в дискуссию и помогать министерствам согласовывать решения по проблемам, которые ни один орган не способен решить самостоятельно.

Это полностью соответствует принципу сильного интеграционного ствола:

соединять — не значит подменять.

Постоянные inter-ministerial working groups

OECD отмечает, что среди наиболее распространенных механизмов координации используются:

постоянные межминистерские рабочие группы;

кабинетные комитеты;

группы senior officials;

совместные аналитические процессы;

общие dashboards.

Особенно важна многоуровневость.

Политический конфликт не должен решаться на уровне аналитика.

Техническая проблема не должна автоматически подниматься премьер-министру.

Для каждого класса вопроса необходим правильный уровень координации.

Ирландия: Senior Officials Groups

В исследовании OECD 2026 года выделяется ирландская практика Senior Officials Groups, связанных с cabinet committees.

Такие группы под председательством senior official из Department of the Taoiseach помогают заранее готовить повестку комитетов, согласовывать позиции ведомств, искать межведомственные компромиссы и поднимать на политический уровень только те вопросы, которые невозможно решить административно.

Это очень сильная архитектурная идея.

Политический центр не должен тратить время на конфликт, который способны разрешить профессиональные руководители.

Но нерешаемый вопрос должен иметь короткий путь эскалации.

Финляндия: политико-технические группы

OECD также обращает внимание на финские политико-технические working groups, поддерживаемые формальными секретариатами и объединяющие политический и высший административный уровни ключевых министерств.

Это позволяет соединить:

политический приоритет;

профессиональную экспертизу;

координацию исполнения.

Для России это особенно актуально для национальных миссий.

Пять уровней межведомственной координации

Целесообразно различать как минимум пять уровней.

1. Политический.

Разрешает конфликт целей и крупных ресурсов.

2. Высший административный.

Согласовывает работу ведомств и решает системные вопросы исполнения.

3. Миссионный.

Управляет конкретным межведомственным outcome.

4. Аналитический.

Создает единую картину данных и причин.

5. Операционный.

Решает практические интерфейсы исполнения.

Смешение этих уровней создает административную перегрузку.

Координация должна иметь секретариат

Межведомственный орган без постоянно работающего аналитического и организационного ядра быстро превращается в серию совещаний.

Необходимо небольшое professional secretariat, которое:

собирает данные;

формирует варианты;

ведет карту решений;

фиксирует ответственность;

контролирует unresolved issues;

готовит эскалацию.

То есть координация требует производственной инфраструктуры.

Единая картина данных

Участники не смогут эффективно координироваться, если спорят о самой реальности.

Поэтому одна из фундаментальных функций Centre of Government — создавать общую аналитическую базу для cross-government priorities.

OECD 2026 прямо относит центральную аналитическую способность, data systems и shared monitoring к ключевым условиям межведомственного управления.

Измерение координации

В перспективе необходимо измерять:

время межведомственного согласования;

число органов в процессе;

число итераций документа;

время разрешения конфликта;

долю вопросов, требующих высшей эскалации;

повторяемость одних и тех же конфликтов;

срок исполнения совместных решений.

Так межведомственная координация становится объектом управленческой инженерии, а не абстрактной культуры сотрудничества.

1.77. Горизонтальная интеграция государственного аппарата

Межведомственная координация решает отдельные вопросы взаимодействия.

Но государству нового поколения необходимо более глубокое свойство — горизонтальная интеграция.

Это способность различных частей аппарата постоянно работать как элементы единой государственной системы, не теряя собственной профессиональной специализации.

Вертикали необходимы

Нельзя отменить ведомственный принцип.

Современная экономика и общество слишком сложны.

Государству необходимы профессиональные вертикали:

финансов;

здравоохранения;

транспорта;

энергетики;

промышленности;

образования;

безопасности.

Именно они накапливают глубокую предметную компетентность.

Проблема возникает не из существования вертикалей.

Она возникает, когда интерфейсы между ними спроектированы плохо.

Государство можно рассматривать как систему интерфейсов

В сложной машине качество определяется не только качеством компонентов.

Критически важно, как они соединены.

То же относится к государству.

Два сильных министерства могут совместно создавать слабый результат, если между ними:

неясно распределена ответственность;

несовместимы данные;

конфликтуют KPI;

дублируются полномочия;

отсутствует быстрый механизм решения спора.

Следовательно, объектом реформы должны становиться не только государственные органы, но и интерфейсы между органами.

Шесть главных интерфейсов

Горизонтальная интеграция должна существовать как минимум по шести направлениям.

Цели.

Разные ведомства должны видеть общий конечный outcome.

Данные.

Они должны использовать совместимые и авторитетные данные.

Бюджет.

Ресурс должен быть видим на уровне общей миссии.

Процессы.

Сквозная операция не должна разрушаться на границе ведомства.

Кадры.

Люди должны иметь возможность работать между организациями.

Цифровая инфраструктура.

Системы должны взаимодействовать технически.

Это превращает whole-of-government из лозунга в конкретную архитектуру.

OECD: joint work должно быть встроено в обычные процессы государства

Исследование OECD 2026 года подчеркивает, что сети планирования, межминистерские группы и центральные аналитические подразделения эффективны только тогда, когда они соединены с обычными государственными процессами — подготовкой решений кабинета, планированием, бюджетированием и мониторингом.

Это важнейшее наблюдение.

Горизонтальная интеграция не должна существовать как параллельное государство из специальных совещаний.

Она должна быть встроена в основной operating system правительства.

Матрица: вертикаль функции + горизонталь результата

Оптимальная архитектура для сложных задач представляет собой матрицу.

Вертикаль обеспечивает:

глубину;

профессиональный стандарт;

постоянную способность.

Горизонталь:

соединяет несколько вертикалей вокруг конкретного outcome.

Например:

Министерство здравоохранения остается постоянной функциональной системой.

Но миссия здорового долголетия может включать также:

образование;

спорт;

городскую среду;

труд;

социальную политику;

цифровые технологии.

Так возникает модель:

ВЕРТИКАЛИ СОХРАНЯЮТ КОМПЕТЕНТНОСТЬ.
ГОРИЗОНТАЛИ СОЗДАЮТ РЕЗУЛЬТАТ.

Cross-government professional functions

Еще один тип горизонтальной интеграции — единые государственные профессии.

Например:

финансы;

HR;

закупки;

данные;

IT;

проектное управление;

юридическая функция.

Сотрудник может находиться в конкретном министерстве, но одновременно принадлежать общегосударственному профессиональному сообществу со:

стандартами;

карьерной моделью;

обучением;

методологией.

Британские Government Functional Standards и Government Commercial Function являются примером такой логики: общие функциональные требования действуют через организационные границы ведомств.

Для России это способ одновременно сохранить децентрализованное исполнение и унифицировать качество профессиональной функции.

Shared platforms

Горизонтальная интеграция может обеспечиваться и через общие государственные платформы.

Например:

единая идентификация;

платежи;

общие справочники;

HR-платформа;

закупочная платформа;

аналитическая инфраструктура.

OECD выделяет цифровую публичную инфраструктуру как фундамент интегрированного государства и относит к ее ключевым компонентам identity, payments, data-sharing systems, digital post, notifications и base registries.

Здесь снова действует принцип:

централизовать инфраструктуру — не значит централизовать все решения.

Наоборот, общая платформа дает ведомствам возможность действовать более самостоятельно, не создавая повторно одинаковые базовые компоненты.

Горизонтальная интеграция снижает потребность в ручном управлении

Если интерфейсы плохие, каждую межведомственную проблему приходится решать наверху.

Если интерфейсы стандартизированы, значительная часть взаимодействия происходит автоматически.

Поэтому интеграция — это не обязательно больше централизованных поручений.

В зрелой системе она позволяет использовать меньше ручного вмешательства.

Интеграционный ствол как архитектура интерфейсов

Это позволяет уточнить ключевое понятие настоящей Программы.

Интеграционный ствол государственной системы не должен пониматься как один сверхорган, принимающий максимальное количество решений.

Более точное понимание:

это система, которая проектирует и поддерживает связность государства.

Она обеспечивает:

общие цели;

стратегическую иерархию;

интерфейсы данных;

межведомственные механизмы;

эскалацию;

delivery;

общие профессиональные стандарты;

обратную связь.

Именно такая интерпретация позволяет соединить стволовую концепцию с лучшими практиками whole-of-government governance, не создавая гиперцентрализованного административного bottleneck.

Показатели горизонтальной интеграции

Ее можно измерять.

Например:

время межведомственного цикла;

число ручных передач данных;

долю сквозных процессов;

долю национальных результатов с одним владельцем;

количество дублирующих государственных функций;

долю совместимых информационных систем;

долю общих профессиональных стандартов;

скорость разрешения межведомственного конфликта.

Таким образом, horizontal integration становится самостоятельным компонентом управленческой мощности государства.

1.78. Управление государством на основе данных

Современное государство производит и получает огромный объем информации.

Налоговые данные.

Реестры.

Транспорт.

Здравоохранение.

Образование.

Государственные закупки.

Бюджет.

Социальные выплаты.

Лицензии.

Инфраструктура.

Если эти данные существуют в различных ведомственных системах, но не превращаются в качественное государственное решение, информационный потенциал остается неиспользованным.

Поэтому одним из основных элементов мирового управленческого фронтира становится data-driven government — управление государством на основе данных.

Что означает data-driven public sector

В методологии OECD Digital Government Index data-driven public sector определяется как государство, которое рассматривает данные в качестве стратегического актива для создания общественной ценности, использует их при планировании, исполнении и мониторинге политики и одновременно устанавливает правила их надежного, безопасного и этичного повторного использования.

Ключевое слово здесь — стратегический актив.

Данные перестают быть побочным продуктом ведомственной отчетности.

Они становятся частью государственной производственной инфраструктуры.

Современный мировой benchmark

В OECD Digital Government Index, опубликованном в Government at a Glance 2025, наиболее высокие совокупные показатели цифрового государственного управления получили Республика Корея — 0,94, Дания — 0,81 и Великобритания — 0,78 при среднем значении OECD 0,61.

Отдельно измеряются digital by design, data-driven public sector, government as a platform, open by default, user-driven и proactiveness.

Это важно методологически.

Сильное цифровое государство — не просто государство с большим количеством электронных услуг.

Оно должно одновременно иметь:

данные;

платформы;

процессы;

проактивность;

ориентацию на пользователя.

От отчетных данных к операционным данным

Традиционное государство часто получает данные после события.

Квартальный отчет.

Годовая статистика.

К моменту поступления информации проблема уже могла существенно измениться.

Цифровое государство способно сокращать data latency — задержку данных.

Например, вместо вопроса:

«Что произошло в прошлом году?»

руководитель получает:

«Что происходит сейчас и что, по имеющимся данным, вероятно произойдет дальше?»

Это переход:

от отчетности → к situational awareness → к prediction.

Data pipeline государственного решения

Данные должны проходить последовательную цепочку:

ПЕРВИЧНОЕ СОБЫТИЕ
→ АВТОРИТЕТНЫЕ ДАННЫЕ
→ ПРОВЕРКА КАЧЕСТВА
→ ИНТЕГРАЦИЯ
→ ПОКАЗАТЕЛЬ
→ АНАЛИТИКА
→ МОДЕЛЬ
→ РЕШЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ НОВЫЕ ДАННЫЕ.

Это превращает государственное управление в замкнутый информационный цикл.

Один источник истины

Для ключевых государственных объектов должен существовать authoritative source.

Например:

организация;

адрес;

земельный объект;

лицензия;

государственный контракт;

объект инфраструктуры.

Если несколько ведомств ведут несколько противоречащих друг другу версий одного объекта, аналитика становится ненадежной.

Поэтому data-driven state начинается не с AI.

Оно начинается с качества базовых данных.

Государственная data governance

Необходимо четко определить:

владельца данных;

data steward;

стандарт;

частоту обновления;

правила качества;

правила доступа;

retention;

безопасность;

правовые основания использования.

Это отдельная государственная функция.

Без нее идея «использовать больше данных» приводит к информационному хаосу.

Метаданные и происхождение

Руководитель должен иметь возможность понять:

откуда появилась цифра;

когда обновлена;

что означает показатель;

каким методом рассчитан;

какие ограничения имеет.

Это называется data lineage.

Без него число может выглядеть точным, но быть методологически непригодным для решения.

В государстве нового поколения любой значимый показатель должен быть прослеживаем до первичного источника.

Не одна гигантская база

Data-driven government не обязательно требует собрать все данные страны в одном централизованном хранилище.

Такой подход способен создавать:

технические риски;

киберриски;

необоснованную концентрацию информации.

Более зрелая архитектура может сохранять данные в авторитетных распределенных системах, но обеспечивать:

единые стандарты;

идентификаторы;

API;

права доступа;

интероперабельность.

Именно в этом состоит логика рассмотренной ранее эстонской X-tee.

Dashboard не равен data-driven management

Существует риск поверхностной цифровизации управления.

Создается красивая панель с:

графиками;

цветами;

KPI.

Но если исходные данные плохие, dashboard просто быстрее визуализирует неточность.

Настоящее управление на основе данных начинается не с dashboard, а с data governance и причинной модели результата.

От описания к прогнозу

Существует условная лестница зрелости аналитики.

DESCRIPTIVE ANALYTICS.

Что произошло?

DIAGNOSTIC.

Почему произошло?

PREDICTIVE.

Что вероятно произойдет?

PRESCRIPTIVE.

Какие варианты действий могут дать лучший результат?

Большинство традиционной государственной статистики находится преимущественно на первом уровне.

Государство нового поколения должно последовательно развивать все четыре.

Data-driven не значит data-determined

Это принципиальное ограничение.

Данные не должны автоматически принимать политическое решение.

Данные могут быть:

неполными;

систематически смещенными;

устаревшими;

не отражающими нематериальную ценность.

Поэтому правильный принцип:

DATA-INFORMED DECISION, HUMAN ACCOUNTABILITY.

Данные усиливают человека.

Они не устраняют ответственность за решение.

AI усиливает ценность государственных данных

Когда качественные данные становятся доступными и интероперабельными, возникает новый уровень.

AI способен:

анализировать миллионы записей;

обнаруживать аномалии;

предсказывать риск срыва программы;

искать связи между политиками;

сравнивать регионы;

выявлять дублирование;

готовить сценарии;

находить ранее принятое аналогичное решение.

Но способность AI определяется качеством информационного фундамента.

Формула:

ПЛОХИЕ ДАННЫЕ + СИЛЬНЫЙ AI = БЫСТРОЕ ПРОИЗВОДСТВО ОШИБОЧНОЙ АНАЛИТИКИ.

Поэтому государственный AI-комплекс должен строиться после и одновременно с модернизацией data architecture.

От таблиц к государственному графу знаний

Следующий мировой фронтир может состоять не просто в интеграции наборов данных, а в построении государственного графа знаний.

Например:

национальная цель связана со стратегией;

стратегия — с программами;

программа — с проектами;

проекты — с бюджетами;

бюджеты — с контрактами;

контракты — с поставщиками;

проекты — с регионами;

показатели — с фактическими результатами.

Тогда государство начинает видеть не отдельные таблицы, а систему взаимосвязей.

Это особенно важно для сложного causal analysis и AI.

Decision memory

Data-driven government должно хранить не только факты об обществе, но и данные о собственных решениях.

Для крупного решения необходимо сохранять:

проблему;

данные на момент решения;

альтернативы;

прогноз;

выбранный вариант;

фактический результат.

Через несколько лет можно сравнить:

что ожидалось;

что произошло.

Так создается возможность измерять качество государственного прогнозирования и принятия решений.

Проактивное государство

OECD рассматривает proactiveness как одну из наиболее передовых стадий цифрового государства: система способна предвидеть пользовательскую потребность и предоставлять данные или услуги без избыточных формальных запросов.

В Digital Government Index лидерами по этой характеристике являлись Корея, Эстония, Великобритания и Дания.

Это показывает направление следующего перехода.

Традиционное государство:

ждет обращения.

Цифровое:

обрабатывает обращение быстро.

Проактивное:

понимает, что потребность возникла, еще до отдельного заявления.

Предиктивное государство

Следующий шаг относится уже к Субпрограмме-максимум.

Государство начинает использовать данные не только для услуг, но и для управления самой системой.

Например:

предсказывать инфраструктурную перегрузку;

риск срыва проекта;

рост нагрузки на социальную систему;

нехватку определенной профессии;

аномалию закупок;

финансовый риск региона.

Это и есть переход:

от реактивного управления — к предиктивному.

Метрики data-driven государства

Чтобы развитие не превращалось в лозунг, необходимо измерять:

долю ключевых данных с определенным authoritative source;

уровень качества;

среднюю задержку обновления;

долю автоматического межведомственного обмена;

число повторных ручных вводов;

долю управленческих решений, обеспеченных актуальными данными;

время получения набора данных;

долю показателей с прозрачным data lineage;

число data-driven policy evaluations;

долю проактивных процессов.

Так данные становятся самостоятельным объектом государственной производительности.

Итоговая архитектура

Рассмотренные шесть разделов образуют следующий уровень комбинированного мирового benchmark.

СТОИМОСТЬ ЖИЗНЕННОГО ЦИКЛА
не позволяет экономить сегодня ценой многолетних будущих расходов.

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗЧИК
создает компетентного представителя государства на сложном рынке.

CONTRACT MANAGEMENT
обеспечивает превращение договорного обещания в фактический результат.

МЕЖВЕДОМСТВЕННАЯ КООРДИНАЦИЯ
позволяет решать задачи, находящиеся между организационными вертикалями.

ГОРИЗОНТАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ
встраивает такую координацию в саму архитектуру государства.

DATA-DRIVEN GOVERNMENT
создает единую информационную основу, на которой вся система способна понимать реальность, измерять результат и корректировать действия.

В совокупности возникает принцип:

СИЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО — ЭТО НЕ СОВОКУПНОСТЬ СИЛЬНЫХ ВЕДОМСТВ.
ЭТО СИСТЕМА, В КОТОРОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ВЕДОМСТВА СОЕДИНЕНЫ КАЧЕСТВЕННЫМИ ИНТЕРФЕЙСАМИ, РАБОТАЮТ НА ОБЩИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ И ИСПОЛЬЗУЮТ ОБЩУЮ, ДОСТОВЕРНУЮ И СВОЕВРЕМЕННУЮ КАРТИНУ ДАННЫХ.

Именно здесь понятие интеграционного ствола приобретает наиболее практический смысл:

ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ — ЭТО НЕ МЕХАНИЗМ, КОТОРЫЙ ЗАБИРАЕТ У ВЕТВЕЙ ИХ ФУНКЦИИ.
ЭТО АРХИТЕКТУРА, КОТОРАЯ ОБЕСПЕЧИВАЕТ ИХ СОВМЕСТИМОСТЬ, ОБЩУЮ НАПРАВЛЕННОСТЬ, ОБМЕН ДАННЫМИ, БЫСТРОЕ РАЗРЕШЕНИЕ КОНФЛИКТОВ И ПРЕВРАЩЕНИЕ РАСПРЕДЕЛЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ В ЕДИНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ РЕЗУЛЬТАТ.

********

1.79. Государственные панели результатов

Цифровизация государственного управления естественным образом приводит к появлению государственных панелей результатов — performance dashboards.

На первый взгляд речь идет всего лишь о более удобной форме отчетности.

Вместо многостраничного документа руководитель видит на экране:

ключевые цели;

фактические показатели;

плановую траекторию;

отклонения;

состояние проектов;

проблемные регионы;

риски исполнения.

Но правильно спроектированная государственная панель является значительно более серьезным инструментом.

Она меняет информационную архитектуру управления.

Традиционная модель выглядит так:

СОБЫТИЕ
→ ПЕРВИЧНЫЙ УЧЕТ
→ ОТЧЕТ
→ АГРЕГАЦИЯ
→ НОВЫЙ ОТЧЕТ
→ СОГЛАСОВАНИЕ
→ ДОКЛАД РУКОВОДСТВУ.

Между реальностью и человеком, принимающим решение, возникает длинная информационная цепочка.

На каждом этапе информация:

запаздывает;

агрегируется;

интерпретируется;

может терять детали;

иногда бессознательно сглаживается.

Современная цифровая панель позволяет существенно сократить этот контур:

СОБЫТИЕ
→ ДАННЫЕ
→ АВТОМАТИЧЕСКАЯ АНАЛИТИКА
→ УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ПАНЕЛЬ
→ РЕШЕНИЕ.

Именно поэтому dashboard представляет интерес не как визуализация, а как механизм сокращения расстояния между фактом и решением.

Панель должна показывать результат, а не деятельность

Самая простая ошибка — перенести на экран старую отчетность.

Количество совещаний.

Количество документов.

Процент освоения бюджета.

Количество мероприятий.

Такая панель может выглядеть современной, но продолжать измерять административную активность вместо общественного результата.

Поэтому верхний уровень должен начинаться с outcomes.

Например, для национальной миссии:

конечный результат;

несколько ключевых промежуточных результатов;

leading indicators;

критические риски;

ресурс;

прогноз достижения цели.

Операционные показатели могут существовать на нижнем уровне drill-down.

Руководителю не требуется одновременно видеть тысячи показателей.

Ему необходимо понимать, где именно государственная система отклоняется от требуемой траектории.

Dashboard как интерфейс Delivery System

Наиболее продуктивная роль панели возникает тогда, когда она встроена в delivery management.

OECD в исследовании Centres of Government 2026 года отмечает, что большинство подробно рассмотренных центров правительства используют централизованные цифровые платформы или системы мониторинга для отслеживания долгосрочных и межведомственных приоритетов. При этом сам факт наличия платформы ничего не гарантирует: система действительно влияет на управление тогда, когда ее данные регулярно используются при подготовке заседаний правительства, бюджетных обсуждениях и диалоге министров; если же платформа становится только хранилищем информации, ее влияние остается ограниченным.

Это фундаментальное различие.

ПАНЕЛЬ БЕЗ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО РИТМА — ВИЗУАЛИЗАЦИЯ.

ПАНЕЛЬ, ВСТРОЕННАЯ В РЕШЕНИЯ, — ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ.

Великобритания: результат, планирование и бюджет в одном цикле

Современная британская planning and performance framework связывает стратегические outcomes министерств, измеримые metrics, Spending Review, бюджетные процессы и регулярный мониторинг.

С ноября 2025 года прежние Outcome Delivery Plans заменены Strategic Plans. Для межведомственных результатов предусматривается совместное планирование нескольких departments, а результаты и показатели должны отражаться в единой системе планирования и отчетности.

Это показывает важный принцип.

Панель результатов не должна существовать отдельно от:

стратегии;

бюджета;

планирования;

оценки;

управленческой ответственности.

Все эти элементы должны использовать одну систему целей и показателей.

Одна цифра должна иметь одно определение

Для государственной панели критически важна семантическая целостность данных.

Если показатель «ввод жилья» в одном ведомстве считается одним способом, а в другом — другим, единая панель создает лишь иллюзию целостности.

Поэтому каждый ключевой показатель должен иметь:

формальное определение;

единицу измерения;

источник;

владельца данных;

частоту обновления;

правило расчета;

историю методологических изменений.

Это позволяет государству говорить на едином языке результата.

Не только факт, но и траектория

Показатель сам по себе недостаточен.

Допустим:

факт — 72;

цель — 100.

Плохо это или хорошо?

Если промежуточный план предполагал 60, система идет быстрее графика.

Если предполагал 90 — существует серьезное отставание.

Поэтому dashboard должен показывать:

BASELINE;

TARGET;

ПЛАНОВУЮ ТРАЕКТОРИЮ;

ФАКТИЧЕСКУЮ ТРАЕКТОРИЮ;

ПРОГНОЗ.

Тогда управленческий вопрос меняется:

не просто «каково текущее значение?»,

а:

«с какой вероятностью мы придем в целевую точку?»

От красного индикатора к диагностике причины

Красный цвет на панели не решает проблему.

После фиксации отклонения руководитель должен иметь возможность провалиться на следующий уровень и увидеть:

какой регион;

какой проект;

какая часть процесса;

какой ресурс;

какая зависимость

создает отставание.

Именно это превращает dashboard из системы сигнализации в диагностический инструмент.

В государстве нового поколения AI способен автоматически строить гипотезы:

какие факторы наиболее сильно связаны с отклонением;

где сформировался bottleneck;

какой проект создает системный риск.

Но аналитическая рекомендация должна оставаться проверяемой человеком.

Панель исключений

Чем выше уровень государственного руководителя, тем меньше информации он должен видеть одновременно.

Президент или Председатель Правительства не должен управлять десятками тысяч зеленых показателей.

Ему необходим dashboard исключений.

На верхнем уровне показываются только:

критические отставания;

новые риски;

межведомственные конфликты;

значительные изменения прогноза;

вопросы, требующие решения именно данного уровня.

Так реализуется принцип:

УПРАВЛЯТЬ ИСКЛЮЧЕНИЯМИ, А НЕ РУТИНОЙ.

Разные панели для разных уровней

Единая data architecture не означает единого интерфейса для всех.

Президент.

Правительство.

Министр.

Губернатор.

Руководитель проекта.

Операционный менеджер.

Каждому требуется различная глубина.

Но все должны смотреть на одну причинно связанную систему данных.

Так создается vertical drill-down:

НАЦИОНАЛЬНЫЙ OUTCOME
→ МИССИЯ
→ ПРОГРАММА
→ ПРОЕКТ
→ ПРОЦЕСС
→ ПЕРВИЧНЫЕ ДАННЫЕ.

Общественная и управленческая панели — не одно и то же

Часть результатов должна быть публичной.

Это поддерживает:

подотчетность;

понимание национальных целей;

общественную обратную связь.

Но внутренняя управленческая система может содержать:

более детальные данные;

ранние прогнозы;

риски;

чувствительную информацию.

Следовательно, необходимо различать:

public transparency dashboard

и

executive management dashboard.

Первый объясняет обществу результат.

Второй помогает руководству управлять системой.

Панель должна заканчиваться действием

Для каждого красного сигнала необходимо понимать:

кто владелец;

какова причина;

какое корректирующее действие принято;

какой срок;

требуется ли эскалация.

Иначе dashboard превращается в электронную витрину проблем.

Поэтому зрелая панель должна соединять:

ПОКАЗАТЕЛЬ
→ ОТКЛОНЕНИЕ
→ ПРИЧИНА
→ РЕШЕНИЕ
→ ВЛАДЕЛЕЦ
→ СРОК
→ НОВЫЙ РЕЗУЛЬТАТ.

Именно такая конструкция должна стать информационным интерфейсом российской National Delivery System.

1.80. Управление в режиме актуальных данных

Следующий этап после dashboard — переход к управлению в режиме актуальных данных.

Это не обязательно означает буквальный real-time для каждой государственной функции.

Не все решения требуют обновления каждую секунду.

Демографические тренды не изменяются ежеминутно.

Макроэкономическая политика не должна автоматически переключаться при каждом новом наблюдении.

Поэтому более точный принцип:

не real-time любой ценой, а right-time data — данные с такой задержкой, которая соответствует скорости управляемого процесса.

Время данных является частью качества управления

Если показатель поступает через год после события, государство управляет прошлым.

Если через квартал — может реагировать быстрее.

Если через день — еще быстрее.

Следовательно, необходимо измерять data latency:

время между реальным событием и появлением надежной информации о нем у человека, принимающего решение.

Для разных систем норматив будет различным.

Кибератака — секунды и минуты.

Срыв критического инфраструктурного проекта — дни.

Исполнение бюджета — дни или недели.

Качество образования — более длинные интервалы.

Но принцип универсален:

информация должна поступать раньше, чем истекает окно полезного управленческого действия.

От периодической отчетности к событиям

Традиционная отчетность построена календарно.

Каждый месяц организация формирует отчет.

Цифровая система может быть построена иначе — event-driven.

Она реагирует не потому, что наступило первое число месяца, а потому что:

показатель вышел за допустимый диапазон;

риск резко вырос;

проект пропустил milestone;

произошла необычная транзакция;

изменилась прогнозная вероятность достижения цели.

Это значительно снижает объем информационного шума.

Leading indicators

Конечный outcome часто появляется слишком поздно.

Если пятилетняя программа оценивается только по конечному показателю в конце пятого года, исправлять уже нечего.

Поэтому необходимо выделять leading indicators — показатели, которые меняются раньше конечного результата.

Например:

не ждать окончательного срыва строительства;

видеть задержку проектирования;

затем задержку закупки;

затем изменение темпа работ.

Хорошая управленческая система видит будущий результат до того, как он окончательно сформировался.

От фактологии к прогнозу

Современная data-driven система должна постепенно переходить от:

«план — факт»

к:

«план — факт — прогноз».

Например:

цель 100;

сегодня 72;

текущая траектория показывает вероятный результат 86.

Это значительно ценнее простой констатации 72.

Возникает время для вмешательства.

Confidence intervals

Прогноз нельзя изображать как абсолютно точную цифру.

Необходимо показывать неопределенность.

Например:

вероятный диапазон результата;

вероятность достижения цели;

основные факторы риска.

Это особенно важно при использовании AI.

Цифровая система не должна создавать ложную видимость математической определенности.

Управление по сигналам

Для каждого критического показателя целесообразно определить допустимый диапазон.

Например:

GREEN — траектория соответствует цели;

AMBER — риск повышается;

RED — высокая вероятность недостижения.

Но цвет должен формироваться по понятным правилам.

Иначе возникает соблазн вручную менять статус программы перед совещанием.

Автоматизация reporting burden

Одно из крупнейших преимуществ актуальных данных состоит в возможности резко сократить ручную отчетность.

Если первичные данные уже существуют в операционной системе, сотрудник не должен ежемесячно вручную переносить их в Excel, затем в презентацию, а затем в другой федеральный отчет.

Система должна автоматически агрегировать информацию из авторитетных источников.

Тогда государство переходит:

от производства отчетов — к анализу данных.

OECD 2026: платформа должна быть встроена в реальное решение

Исследование OECD Centres of Government 2026 особенно важно именно здесь: центральные monitoring platforms наиболее полезны не тогда, когда просто собирают актуальные данные, а когда эти данные системно входят в cabinet preparation, budget discussions и регулярный диалог с министрами.

Следовательно, актуальность данных необходимо оценивать не только технологически.

Главный вопрос:

успевает ли информация попасть в точку принятия решения?

Situation Room для национальных миссий

Для ограниченного набора критических миссий может использоваться формат постоянно обновляемой National Mission Situation Room.

Не обязательно физической комнаты.

Это цифровой управленческий контур, где видны:

главный outcome;

траектория;

критические milestones;

карта регионов;

ресурсы;

риски;

межведомственные зависимости;

решения;

эскалации.

Именно этот интерфейс может стать инструментом регулярных delivery sessions.

Актуальные данные не означают постоянное вмешательство

Это принципиально.

Видеть происходящее в режиме близком к реальному времени не означает управлять каждым действием вручную.

Наоборот.

Лучшее применение данных — позволить системе не вмешиваться, пока показатели находятся в допустимом коридоре.

Руководство подключается только при отклонении.

Таким образом:

БОЛЬШЕ ДАННЫХ
НЕ ДОЛЖНО ОЗНАЧАТЬ
БОЛЬШЕ МИКРОМЕНЕДЖМЕНТА.

Правильный результат:

БОЛЬШЕ ДАННЫХ
→ ЛУЧШЕ АВТОНОМИЯ НОРМАЛЬНО РАБОТАЮЩИХ СИСТЕМ
→ БЫСТРЕЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО ПРИ ИСКЛЮЧЕНИИ.

Это особенно важно для государства российского масштаба.

1.81. Государственная институциональная память

Любое государство постоянно производит огромный объем уникального знания.

Почему было принято конкретное решение?

Какие альтернативы рассматривались?

Какие риски прогнозировались?

Почему определенный вариант был отклонен?

Что показал пилот?

Какая реформа уже предпринималась десять лет назад?

Почему она не сработала?

Часть этого знания сохраняется в официальных документах.

Но значительная часть существует в:

памяти людей;

переписке;

рабочих материалах;

неформальном опыте;

контексте принятия решения.

После ухода участников значительная доля контекста исчезает.

Это можно назвать институциональной амнезией.

Документальный архив и институциональная память — не одно и то же

Архив отвечает:

«какой документ существовал?»

Институциональная память должна отвечать:

«что государство тогда знало, почему приняло такое решение и чему научилось после?»

Это существенно более сложная задача.

Британские Knowledge Principles, разработанные государственными специалистами по Knowledge and Information Management, прямо различают информацию и знание. Они рассматривают знание как накопление опыта, образования и insight и подчеркивают, что организационное обучение возникает тогда, когда организация способна использовать совокупное знание своих людей, а его ценность увеличивается при повторном использовании.

Knowledge and Information Management как отдельная государственная профессия

В Великобритании Government Knowledge and Information Management Profession объединяет около 4 тысяч специалистов в министерствах, агентствах и arm’s-length bodies.

В ее компетенции входят:

information architecture;

information management;

information rights;

knowledge management;

library management;

records management.

Профессия имеет межведомственный leadership network и специально отвечает за то, чтобы информация государства была организована, защищена, доступна и могла эффективно использоваться при принятии решений и предоставлении государственных услуг.

Это важный benchmark.

Институциональная память не должна быть побочным результатом делопроизводства.

Она является самостоятельной государственной способностью.

Что необходимо сохранять

Для крупного государственного решения должно сохраняться минимум пять слоев.

Первый — проблема.

Как она понималась в момент принятия решения?

Второй — evidence base.

Какие данные и исследования существовали?

Третий — альтернативы.

Что рассматривалось и почему отвергалось?

Четвертый — решение.

Что было выбрано и почему?

Пятый — результат.

Что произошло фактически?

Тогда возникает замкнутая запись государственного обучения:

ПРОБЛЕМА
→ ЗНАНИЕ
→ АЛЬТЕРНАТИВЫ
→ РЕШЕНИЕ
→ ПРОГНОЗ
→ ФАКТИЧЕСКИЙ РЕЗУЛЬТАТ
→ УРОК.

Решение без контекста теряет половину смысла

Предположим, через десять лет новый руководитель находит старое постановление.

Он видит, что было решено.

Но не понимает:

почему;

какие ограничения существовали;

какие другие варианты обсуждались.

В результате существует риск повторно начать весь интеллектуальный процесс.

Или отменить решение, не понимая причины его появления.

Поэтому память должна хранить не только output, но и decision rationale.

Память успехов и память ошибок

Организации естественно лучше документируют успех.

Но с точки зрения государственного обучения отрицательное знание не менее ценно.

Необходимо сохранять:

неудачные программы;

закрытые пилоты;

ошибочные прогнозы;

переоцененные технологии;

провалившиеся контрактные модели.

Если ошибка уничтожается вместе с неудобным отчетом, государство теряет оплаченное знание.

Следующий состав аппарата способен повторить ее.

Следовательно:

ОШИБКА, ИЗ КОТОРОЙ ИЗВЛЕЧЕН И СОХРАНЕН УРОК, ЯВЛЯЕТСЯ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНЫМ АКТИВОМ.

After Action Review

Для крупных:

кризисов;

проектов;

реформ;

учений;

национальных миссий

целесообразно проводить обязательный After Action Review.

Что ожидалось?

Что произошло?

Почему возникло различие?

Что необходимо изменить?

Какие знания должны быть перенесены в другие части государства?

Knowledge capture при кадровом переходе

Особый риск возникает при уходе опытного руководителя или эксперта.

Часто вместе с человеком государство теряет многолетнее tacit knowledge.

Поэтому для критических должностей необходим структурированный knowledge handover.

Не просто передача папки.

А:

карта ключевых решений;

важные внешние контакты;

неформальные зависимости;

нерешенные риски;

типичные ошибки;

история ключевых проектов.

AI radically меняет институциональную память

До появления современных AI-систем главный барьер заключался в том, что государство могло хранить миллионы документов, но практически не могло быстро использовать их совокупное содержание.

Сегодня становится возможным иной уровень.

Государственный AI-assistant способен ответить:

была ли похожая реформа раньше;

какие аргументы использовались;

каков был результат;

какие регионы уже тестировали аналогичный механизм;

какие эксперты участвовали.

Это превращает архив из пассивного хранилища в активную память государственного решения.

Но AI-память требует provenance

Нельзя позволить AI пересказывать прошлые решения без возможности проверить источник.

Для каждого существенного вывода должны быть доступны:

исходный документ;

автор;

дата;

статус;

уровень доступа;

контекст.

Таким образом, AI ускоряет поиск, но не разрушает доказательную трассируемость.

Национальная система государственной институциональной памяти

Для России целесообразно постепенно создать отдельную архитектуру, соединяющую:

нормативные документы;

служебные решения;

государственные программы;

evaluation;

business cases;

пилоты;

проекты;

контракты;

форсайт;

экспертные заключения;

after-action reviews.

Поверх нее формируется семантический слой — государственный граф знаний.

В таком графе можно связать:

проблему;

решение;

орган;

человека;

проект;

бюджет;

показатель;

результат;

урок.

Это уже не архив в традиционном смысле.

Это долговременная память государственной машины.

Именно она является фундаментом институциональной обучаемости.

1.82. Организация коллективного интеллекта государства

Даже самый сильный руководитель не способен самостоятельно понимать всю сложность современной страны.

Не способно этого сделать и одно министерство.

Не способна одна экспертная организация.

Современное государство обладает огромным распределенным интеллектом.

Он находится:

в государственном аппарате;

науке;

бизнесе;

регионах;

муниципалитетах;

профессиональных сообществах;

гражданском обществе;

среди самих граждан.

Проблема состоит не только в количестве знаний.

Ключевой вопрос:

умеет ли государство организовать их в коллективную способность решать сложные задачи?

Именно это в настоящей Программе обозначается как коллективный интеллект государства.

Коллективный интеллект — не массовое голосование экспертов

Нельзя понимать его как простое сложение мнений.

Сто экспертов не обязательно дадут более правильный ответ, чем десять.

Большая группа может создавать:

конформизм;

информационный шум;

повторение одинаковых взглядов;

групповое мышление.

Следовательно, необходимо проектировать архитектуру интеллектуального процесса.

Четыре слоя государственного коллективного интеллекта

Первый слой — внутреннее административное знание.

Служащие знают:

право;

государственные процессы;

ограничения исполнения;

практическую историю политики.

Второй — научное и экспертное знание.

Исследователи дают теории, данные, методы и независимый анализ.

Третий — практическое знание отрасли и территории.

Бизнес, регионы, врачи, инженеры, учителя и другие профессионалы знают то, что происходит непосредственно в реальной системе.

Четвертый — опыт гражданина и пользователя.

Гражданин может не обладать научной моделью государственного процесса, но знает фактический пользовательский опыт, который недоступен центральному аппарату.

Сильное государственное решение должно уметь соединять все четыре слоя.

OECD: collective intelligence как источник лучшего понимания реальности

OECD при анализе современных государственных инноваций отмечает, что коллективный интеллект может помогать государственным организациям лучше понимать реальные факты и пользовательский опыт, выявлять возможные решения и принимать более включающие решения. В качестве практик используются совместное проектирование услуг и структурированное вовлечение различных групп участников.

Это важный переход.

Обратная связь перестает быть только измерением удовлетворенности.

Она становится источником знания для проектирования политики.

Финляндия: распределенная сеть форсайта

Ранее была рассмотрена финская National Foresight Network.

Она представляет хороший пример организации распределенного интеллекта: сеть объединяет производителей foresight-информации, координируется Prime Minister’s Office и Sitra, а Government Foresight Group специально соединяет производителей и пользователей знания, усиливая связь между форсайтом и принятием решений.

Именно последний элемент особенно важен.

Сеть знаний без интерфейса к решению может быть интеллектуально интересной, но управленчески слабой.

Коллективный интеллект требует формулировки правильного вопроса

Нельзя просто обратиться:

«эксперты, скажите, что делать».

Необходимо декомпозировать проблему.

Например:

какие причины наиболее вероятны;

какие технологические варианты существуют;

какие ограничения недооценены;

каков диапазон возможных сценариев;

какие последствия имеет каждая альтернатива.

Качество коллективного интеллекта очень сильно зависит от качества постановки вопроса.

Интеллектуальное разнообразие

Если все эксперты имеют:

одинаковое образование;

одну профессиональную биографию;

работают в одном институте,

увеличение их количества не обязательно увеличивает интеллектуальное разнообразие.

Поэтому для сложных задач необходимо целенаправленно собирать:

различные дисциплины;

различные методологии;

различные регионы;

практиков и теоретиков;

сторонников и критиков основного подхода.

Так уменьшается риск groupthink.

Независимое первоначальное мнение

Одна из полезных организационных практик — получать первоначальные экспертные оценки до общей дискуссии.

Если первый авторитетный участник публично высказывает позицию, остальные могут бессознательно привязаться к ней.

Независимое предварительное мнение позволяет увидеть реальное распределение позиций.

Затем участники знакомятся с аргументами друг друга и при необходимости пересматривают оценку.

Red Team и интеллектуальная оппозиция

Для особо важных решений необходимо сознательно назначать участников, задача которых — найти слабость предпочтительной модели.

Это превращает разногласие из организационной проблемы в официальную часть качества решения.

В ноократически зрелом государстве несогласие не подавляется автоматически.

Оно структурируется.

Коллективный интеллект и AI

ИИ способен резко повысить производительность коллективной работы.

Например:

суммировать сотни экспертных заключений;

выявлять совпадающие аргументы;

отделять уникальные позиции;

находить противоречия;

строить карту причин;

сопоставлять позиции с исследованиями.

Но ИИ не должен превращать сложную дискуссию в искусственный «средний ответ».

Позиция меньшинства иногда оказывается наиболее ценной.

Поэтому AI должен сохранять plurality of views.

От коллективного интеллекта к коллективному решению — осторожно

Коллективный интеллект не означает, что коллектив автоматически принимает государственное решение.

Ответственность должна оставаться ясной.

Лучшие знания могут быть распределенными.

Но решение принимается уполномоченным государственным институтом.

Формула:

**РАСПРЕДЕЛЕННЫЙ ИНТЕЛЛЕКТ

• ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА РЕШЕНИЕ.**

Именно такое сочетание позволяет получить преимущества интеллектуальной сети без размывания ответственности.

1.83. Использование внешней экспертизы

Ни одно государство не может содержать внутри постоянного аппарата лучших специалистов по всем существующим и будущим вопросам.

Появляются новые:

технологии;

болезни;

финансовые инструменты;

угрозы;

инженерные решения;

рынки.

Если государственная система пытается полностью закрыть потребность во всех компетенциях собственным штатом, она неизбежно либо становится чрезмерно большой, либо начинает отставать от фронтира знаний.

Поэтому внешняя экспертиза является необходимым элементом современной государственной способности.

OECD в сравнительном исследовании policy advisory systems отмечает, что правительства при решении сложных и динамических проблем регулярно используют знания консультативных организаций и экспертных структур, находящихся на определенной дистанции от непосредственного государственного аппарата. Их ценность состоит в способности расширять доказательную базу и привносить в policy process независимые знания и различные точки зрения.

Внешняя экспертиза не должна заменять внутреннюю способность думать

Это главный принцип.

Если министерство полностью передает:

анализ проблемы;

разработку вариантов;

оценку последствий

внешнему подрядчику, государство постепенно теряет собственную интеллектуальную способность.

Возникает зависимость:

чтобы понять собственную политику, государству постоянно нужен консультант.

Поэтому внешняя экспертиза должна усиливать, а не заменять внутреннюю policy capacity.

Что целесообразно получать снаружи

Внешняя экспертиза особенно полезна, когда требуется:

редкая специализированная компетенция;

независимая проверка;

международный benchmark;

новая технология;

краткосрочное увеличение аналитической мощности;

академическое исследование;

контроль качества внутренней модели.

А вот способность:

сформулировать государственную проблему;

понимать национальные приоритеты;

интегрировать различные экспертные позиции;

принимать решение

должна оставаться внутри государства.

Boundary organisations

Современные science-for-policy ecosystems все чаще используют организации-посредники, задача которых — переводить язык науки в язык государственной политики и обратно.

Европейская платформа Knowledge4Policy в 2026 году системно развивает именно такую логику: картирование science-for-policy ecosystems, capacity building, обмен опытом и Community of Practice, соединяющую исследователей и policymakers в государствах ЕС.

Это важный institutional benchmark.

Проблема часто состоит не в отсутствии науки.

Она состоит в несовпадении двух профессиональных миров.

Исследователь думает в категориях:

методологии;

публикаций;

неопределенности.

Государственный руководитель:

решения;

срока;

ресурса;

полномочий.

Необходим профессиональный knowledge broker, способный соединить эти языки.

Экспертное задание определяет качество ответа

Очень часто слабая экспертиза начинается со слабого technical assignment.

Государство задает слишком общий вопрос.

Например:

«дать предложения по повышению инновационности».

Результат неизбежно будет общим.

Гораздо сильнее:

какие три ограничения наиболее существенно влияют на показатель X;

какие доказательства подтверждают причинность;

какие международные механизмы применялись;

каков ожидаемый эффект каждого;

какие условия переноса существуют.

То есть государство должно профессионально заказывать не только товары, но и знания.

Внешний эксперт должен быть независимым от желаемого ответа

Если вознаграждение или будущие контракты эксперта зависят от того, поддержит ли он позицию заказчика, независимость уменьшается.

Поэтому необходимо раскрывать:

финансовые интересы;

связи с компаниями;

участие в проектах;

потенциальные конфликты.

В отдельных случаях необходимо привлекать несколько независимых групп.

Внешняя экспертиза не равна консалтингу

Необходимо различать:

академического исследователя;

отраслевого практика;

профессиональную ассоциацию;

консалтинговую фирму;

общественную организацию;

индивидуального эксперта.

Каждый источник знания имеет собственные преимущества и ограничения.

Например, бизнес лучше понимает фактическую технологию рынка, но имеет коммерческий интерес.

Академическая группа может быть независимее, но хуже понимать операционные ограничения исполнения.

Поэтому требуется портфель источников экспертизы.

Экспертное несогласие должно быть видимо руководителю

Если три эксперта дали три разных вывода, аппарат не должен автоматически скрывать разногласие в усредненном заключении.

Необходимо показать:

в чем они согласны;

в чем расходятся;

какие данные лежат в основе различий;

какое дополнительное исследование способно разрешить спор.

Так неопределенность становится частью управленческой картины.

Экспертиза должна оцениваться после решения

Если эксперт систематически делает прогнозы, государство должно со временем иметь возможность сопоставлять их с фактическим результатом.

Это не означает рейтинг людей по одной ошибке.

Но государству необходимо понимать:

какие модели;

какие исследовательские группы;

какие методы

наиболее надежны в конкретных областях.

Так возникает метаобучение экспертной системы.

Реестр внешней экспертизы

Для России целесообразно создать единую платформу, где сохраняются:

экспертные исследования;

технические задания;

исполнители;

методология;

данные;

выводы;

использование в решении;

последующий фактический результат.

Это уменьшит дублирование заказов.

Одно ведомство сможет увидеть, что другое уже заказывало сходное исследование.

Государственный аппарат должен уметь быть умным заказчиком знаний

Это центральный принцип.

Внешняя экспертиза работает только тогда, когда внутри государства есть люди, способные:

поставить вопрос;

выбрать эксперта;

оценить метод;

отделить доказательство от мнения;

интегрировать вывод в решение.

Следовательно:

СИЛЬНАЯ ВНЕШНЯЯ ЭКСПЕРТИЗА ТРЕБУЕТ СИЛЬНОЙ ВНУТРЕННЕЙ ЭКСПЕРТИЗЫ.

Иначе государство не способно даже профессионально оценить качество полученного совета.

1.84. Государственные экспертные сети

Следующий шаг после эпизодического привлечения внешнего эксперта — создание постоянных государственных экспертных сетей.

Традиционная модель работает транзакционно.

Возникла проблема.

Нашли специалиста.

Провели совещание.

Получили заключение.

Отношения завершились.

Сетевой подход создает постоянную инфраструктуру.

Государство заранее знает:

кто обладает критическими компетенциями;

как быстро его подключить;

какие профессиональные сообщества существуют;

где находятся альтернативные точки зрения;

какие эксперты готовы работать в кризисе.

Это значительно уменьшает время интеллектуальной мобилизации.

Великобритания: сеть Chief Scientific Advisers

Один из наиболее наглядных примеров — британская сеть Chief Scientific Advisers.

Большинство departments имеют собственного CSA, а ведомственные советники работают как сеть под руководством Government Chief Scientific Adviser.

Сеть используется для консультаций министров, координации science and technology policy, обмена хорошими практиками и совместного решения межведомственных научно-технических проблем.

Government Office for Science, в свою очередь, действует через все правительство, координирует сеть CSAs, поддерживает независимый Council for Science and Technology и при кризисах организует Scientific Advisory Group for Emergencies.

Это очень важная модель.

Научная компетентность одновременно:

присутствует внутри отдельных ведомств;

и соединена горизонтальной общегосударственной сетью.

То есть реализуется уже знакомая формула:

ВЕДОМСТВЕННАЯ ГЛУБИНА + ГОРИЗОНТАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ.

Экспертная сеть должна существовать до кризиса

Если государство начинает искать лучших эпидемиологов, инженеров или специалистов по определенной технологии только после возникновения чрезвычайной ситуации, значительная часть времени будет потеряна на:

поиск;

верификацию;

организацию взаимодействия.

Гораздо сильнее система, где экспертные сети поддерживаются заранее.

Участники знают интерфейс государства.

Государство знает их компетенции.

Существуют правовые и информационные механизмы быстрого подключения.

Это можно назвать интеллектуальным мобилизационным резервом.

Government Science and Engineering Profession

В апреле 2026 года Великобритания обновила стратегию Government Science and Engineering Profession. Одним из четырех центральных направлений стали Connection and Community, а отдельным направлением — Talent and Interchange, включающим сети и кадровое взаимодействие внутри правительства и за его пределами.

Это показывает важную эволюцию.

Государственная экспертная способность — это не просто штат ученых.

Это:

профессия;

сообщество;

сеть;

карьерная система;

внешние связи.

Финская National Foresight Network

Другой тип экспертной сети — финская National Foresight Network.

Она объединяет производителей foresight-информации из различных организаций и создает регулярный форум координации, обсуждения, обучения и обмена знаниями.

Рядом действует Government Foresight Group, который обеспечивает связь между сетью и фактическими государственными решениями.

Это уже не только научная сеть.

Это национальная интеллектуальная экосистема по определенному классу государственных задач.

Европейские communities of practice

Европейская Commission Knowledge4Policy также развивает транснациональное сообщество специалистов по evidence-informed policymaking и инструменты mutual learning между государствами, администрациями, исследователями и другими участниками science-for-policy ecosystems.

Особенно важно, что сеть используется не только для обмена публикациями.

Она помогает развивать институциональную способность самих государственных систем использовать науку.

Какие сети нужны государству

Для России единая универсальная экспертная сеть была бы чрезмерно широкой.

Гораздо продуктивнее построить федерацию тематических сетей.

Например:

макроэкономика;

демография;

искусственный интеллект;

кибербезопасность;

энергетика;

биотехнологии;

промышленная политика;

образование;

пространственное развитие;

государственное управление;

прогнозирование;

инфраструктура.

Каждая сеть имеет:

ядро координаторов;

верифицированных участников;

систему компетенций;

правила конфликта интересов;

цифровую платформу;

интерфейс к соответствующим органам власти.

Не рейтинг «лучших экспертов», а карта компетенций

Опасно превращать государственную экспертную сеть в закрытый список официально признанных интеллектуальных авторитетов.

Научный и технологический фронтир постоянно меняется.

Поэтому необходима динамическая модель.

Не:

«этот человек навсегда главный эксперт по теме».

А:

«вот подтвержденные компетенции, публикации, проекты, профессиональный опыт и результаты работы по данному классу вопросов».

Так сохраняются:

открытость;

конкуренция;

обновление.

Несколько уровней участия

Участники могут иметь различные режимы взаимодействия.

Постоянный научный советник.

Регулярно работает с ведомством.

Член тематической сети.

Подключается к вопросам по своей специализации.

Эксперт быстрого реагирования.

Может участвовать в кризисной работе.

Рецензент.

Проводит independent peer review.

Red team expert.

Специально проверяет слабые стороны решения.

Foresight expert.

Участвует в долгосрочном анализе.

Это позволяет использовать интеллектуальный капитал значительно точнее.

Быстрая мобилизация экспертизы

Для критических вопросов государство должно иметь возможность в течение короткого периода сформировать:

десять;

пятьдесят;

сто

релевантных специалистов с различными компетенциями.

Цифровая система может автоматически предложить состав по:

предмету;

публикациям;

практическому опыту;

географии;

отсутствию конфликта интересов.

Так создается expertise-on-demand.

Expert network + state knowledge graph

Наиболее сильная архитектура возникает, когда государственный граф знаний и экспертная сеть соединяются.

Система видит:

какой человек работал над каким вопросом;

какие исследования подготовил;

в каких проектах участвовал;

какие прогнозы давал;

какой фактический результат впоследствии наблюдался.

Это позволяет не только находить экспертов, но и понимать структуру национальной компетентности.

Карта дефицитов знаний

Экспертная сеть должна показывать не только то, что государство знает.

Не менее важно понимать:

где экспертизы недостаточно?

Например, у страны имеется десять сильных коллективов в одной области и практически отсутствует компетентность в другой критической технологии.

Так экспертная сеть становится инструментом:

образовательной политики;

научной политики;

кадрового планирования;

технологической стратегии.

Защита от захвата экспертной системы

Постоянная экспертная сеть имеет и риск.

Она может постепенно превратиться в закрытый клуб, где одни и те же участники подтверждают позиции друг друга.

Поэтому необходимы:

регулярное обновление;

открытые nominations;

ротация;

внешние рецензенты;

international benchmarking;

конфликт-of-interest disclosure;

включение молодых специалистов.

Сеть должна быть институционально устойчивой, но интеллектуально открытой.

Гражданский опыт и профессиональная экспертиза должны различаться

Не каждое знание является научной экспертизой.

Но пользовательский опыт также важен.

Следовательно, рядом с экспертными сетями могут существовать сети:

пользователей государственных услуг;

профессиональных практиков;

региональных руководителей;

общественных организаций.

Это позволяет государству видеть и формальную экспертную модель, и фактическое состояние системы на земле.

Экспертные сети как элемент ноократической мощности

В совокупности государственные экспертные сети решают четыре задачи.

Поиск знания.

Быстро найти необходимую компетенцию.

Интеграция знания.

Соединить несколько дисциплин.

Challenge.

Проверить внутреннее государственное мышление извне.

Институциональное обучение.

Сохранить полученное знание и использовать его повторно.

Таким образом, экспертная сеть является не дополнением к государственному аппарату, а одним из ключевых компонентов ноократической мощности государства.

Шесть рассмотренных разделов образуют единый интеллектуально-управленческий цикл:

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПАНЕЛЬ РЕЗУЛЬТАТОВ
→ ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО ПРОИСХОДИТ;

АКТУАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ
→ ПОЗВОЛЯЮТ УВИДЕТЬ ПРОБЛЕМУ ДО ТОГО, КАК СТАНЕТ ПОЗДНО;

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
→ ПОКАЗЫВАЕТ, ЧТО ГОСУДАРСТВО УЖЕ ЗНАЛО И ДЕЛАЛО;

КОЛЛЕКТИВНЫЙ ИНТЕЛЛЕКТ
→ СОЕДИНЯЕТ РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ ЗНАНИЯ ВОКРУГ ПРОБЛЕМЫ;

ВНЕШНЯЯ ЭКСПЕРТИЗА
→ ПРИНОСИТ ЗНАНИЯ, КОТОРЫХ НЕТ ВНУТРИ АППАРАТА;

ЭКСПЕРТНЫЕ СЕТИ
→ ПРЕВРАЩАЮТ ТАКОЕ ПОДКЛЮЧЕНИЕ ИЗ РАЗОВОЙ ПРОЦЕДУРЫ В ПОСТОЯННУЮ ГОСУДАРСТВЕННУЮ СПОСОБНОСТЬ.

В итоге появляется качественно другая модель государства.

Не государство, в котором каждый руководитель должен знать все.

И не государство, в котором решения передаются экспертам.

А государство, способное в нужный момент сконцентрировать вокруг легитимного центра принятия решений лучшие доступные данные, институциональную память, внутренние компетенции, научное знание, внешний профессиональный опыт и коллективный интеллект.

Именно это и составляет практическое содержание понятия:

НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА.

*********

1.85. Общественная обратная связь

Эффективное государство невозможно построить как систему, в которой информация движется только сверху вниз.

Даже самая сильная аналитика, профессиональная государственная служба и современные цифровые системы не дают государству полного знания о том, что происходит в обществе.

Часть реальности становится видна только тому, кто непосредственно сталкивается с:

государственной услугой;

законом;

регуляторным требованием;

городской инфраструктурой;

социальной программой;

работой конкретного государственного органа.

Поэтому общество является не только получателем государственного решения.

Оно является одним из важнейших источников информации о качестве работы государства.

В рамках используемой в настоящей Программе стволовой метафоры этот принцип имеет особенно важное значение.

Если народ рассматривается как корневая система государства, то обратная связь является механизмом, через который государственная система получает информацию о состоянии своей социальной основы.

Ствол, который передает управляющие импульсы вниз, но не получает информации от корней, со временем неизбежно теряет связь с реальностью.

Поэтому зрелая архитектура государственной власти должна строиться как замкнутый контур:

РЕШЕНИЕ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕЗУЛЬТАТ
→ ОПЫТ ГРАЖДАН
→ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ АНАЛИЗ
→ КОРРЕКТИРОВКА РЕШЕНИЯ.

Обратная связь и общественное мнение — не одно и то же

Необходимо различать несколько понятий.

Общественное мнение показывает отношение людей к определенному вопросу.

Общественная обратная связь дает государству информацию о том, как политика, услуга или государственный институт работают в реальной жизни.

Например, гражданин может поддерживать общую цель программы, но сообщать, что конкретная процедура ее реализации:

слишком сложна;

занимает слишком много времени;

требует повторного предоставления документов;

работает по-разному в разных регионах.

Именно такая информация особенно ценна для повышения государственной производительности.

Пять контуров общественной обратной связи

Для государства нового поколения целесообразно различать минимум пять типов.

Первый — обратная связь по государственным услугам.

Насколько быстро, понятно и удобно государство решает конкретную задачу гражданина?

Второй — жалобы и обращения.

Где система не сработала, нарушила процедуру или создала необоснованное препятствие?

Третий — обратная связь по государственной политике.

Какие фактические последствия имеет новая норма или программа?

Четвертый — стратегическая общественная обратная связь.

Какие долгосрочные проблемы, ожидания и риски общество считает наиболее значимыми?

Пятый — локальная обратная связь.

Что происходит на конкретной территории, где федеральный или региональный центр может не видеть реальную ситуацию?

Эти контуры требуют различных инструментов.

Нельзя заменить их одним общенациональным опросом.

Международный benchmark: responsiveness становится измеряемой характеристикой государства

OECD в актуальном исследовании доверия 2026 года показывает, что повседневное взаимодействие с государственными институтами существенно влияет на доверие. При этом лишь около четырех из десяти респондентов в странах OECD считают вероятным, что публичные службы будут реагировать на новые идеи и жалобы граждан. Это означает, что даже в развитых государственных системах способность не просто собирать, но и обрабатывать обратную связь остается существенным резервом.

Еще более широкий показатель показывает разрыв между формальным политическим участием и субъективным ощущением влияния: в данных OECD 2026 года 68% респондентов полагают, что голосование влияет на действия правительства, но только 31% считают, что люди, подобные им, реально имеют возможность влиять на государственные решения. Между людьми, ощущающими наличие такого влияния, и теми, кто его не ощущает, существует крупный разрыв в уровне доверия.

Для настоящей Программы это важно не как политический рейтинг, а как показатель качества обратного информационного контура государства.

Жалоба должна превращаться в системное знание

Слабая административная модель рассматривает жалобу как индивидуальный кейс.

Гражданину ответили.

Дело закрыто.

Но если десять тысяч людей жалуются на одну и ту же процедуру, это уже не десять тысяч отдельных случаев.

Это системный сигнал.

Следовательно, обращения необходимо автоматически классифицировать:

по теме;

органу;

региону;

типу проблемы;

этапу процесса;

причине повторного обращения.

AI способен находить кластеры, которые вручную трудно обнаружить.

Например:

резкий рост жалоб после изменения определенного административного регламента;

систематическое отклонение в одном регионе;

непонятная формулировка в цифровой услуге;

повторяющееся требование лишнего документа.

Тогда система обращений превращается из канцелярской функции в сенсор государственного качества.

Обратная связь должна закрываться

Одна из наиболее распространенных проблем консультаций состоит в том, что человек сообщает государству позицию, но затем не понимает:

была ли она рассмотрена;

что с ней произошло;

почему решение принято иначе.

Возникает ощущение ритуального участия.

Поэтому необходим принцип feedback closure:

«ВЫ СООБЩИЛИ → МЫ ПРОАНАЛИЗИРОВАЛИ → ВОТ ЧТО ИЗМЕНИЛОСЬ ИЛИ ПОЧЕМУ НЕ ИЗМЕНИЛОСЬ».

Даже если государство не принимает предложение, качественное объяснение повышает содержательность обратной связи.

Обратная связь не означает управление государством через непрерывный опрос

Это принципиальное ограничение.

Популярность решения не является единственным критерием его правильности.

Существуют:

долгосрочные интересы;

права меньшинств;

бюджетные ограничения;

вопросы национальной безопасности;

технические проблемы, требующие профессиональной экспертизы.

Поэтому обратная связь является информацией для решения, а не автоматической заменой государственной ответственности.

Формула должна быть следующей:

ГОСУДАРСТВО СЛУШАЕТ ПОСТОЯННО,
НО РЕШЕНИЕ ПРИНИМАЕТ ОТВЕТСТВЕННО.

Национальная система общественной обратной связи

Для России целесообразно постепенно интегрировать существующие каналы в единую аналитическую архитектуру.

Она может соединять:

обращения граждан;

оценки государственных услуг;

результаты опросов;

публичные консультации;

региональные каналы;

омбудсменов;

общественные обсуждения;

структурированную обратную связь профессиональных сообществ.

При этом необходимо жестко соблюдать:

защиту персональных данных;

правовые ограничения;

запрет на необоснованное профилирование граждан;

аудит использования информации.

Задачей такой системы является не политическое манипулирование обществом, а постоянное измерение того, как фактически работают государственные институты с позиции общества.

1.86. Обратная связь бизнеса

Бизнес является одним из наиболее чувствительных сенсоров качества государственной машины.

Предприятие регулярно взаимодействует с государством через:

налоги;

лицензии;

разрешения;

строительство;

таможню;

сертификацию;

контроль;

государственные реестры;

регулирование труда;

государственные закупки.

Поэтому именно бизнес часто раньше государственного центра видит:

дублирование требований;

противоречия между органами;

неясные нормы;

избыточные согласования;

медленную выдачу разрешений;

непредсказуемость правоприменения.

Следовательно, систематическая обратная связь бизнеса является важным источником данных об административном трении экономики.

Бизнес-feedback нельзя сводить к лоббизму

Необходимо жестко различать:

обратную связь бизнеса

и

влияние отдельных компаний на государственную политику в собственных интересах.

Если государство слушает только крупнейшие компании или наиболее организованные отраслевые группы, возникает риск regulatory capture.

Поэтому правильная система должна специально включать:

малый бизнес;

средние предприятия;

новые компании;

региональный бизнес;

компании, не входящие в крупнейшие отраслевые объединения.

Главный вопрос:

какие системные препятствия создает государственная архитектура?

а не:

какое специальное правило выгодно конкретной компании?

Международная практика консультаций

По данным OECD Regulatory Policy Outlook 2025, обязательные механизмы stakeholder engagement при разработке регулирования существуют примерно в 82% стран OECD.

Но существует важный разрыв: только около трети государств систематически сообщают участникам консультаций, каким образом их предложения повлияли на итоговое регулирование. OECD отдельно указывает, что отсутствие такой обратной связи снижает содержательность консультаций и может уменьшать готовность участников взаимодействовать с государством в дальнейшем.

Следовательно, зрелая консультация должна иметь три стадии:

СПРОСИТЬ;

ПРОАНАЛИЗИРОВАТЬ;

ОТВЕТИТЬ.

Великобритания: регулярное измерение восприятия регулирования бизнесом

Полезным примером является британский Business Perceptions Survey.

Исследование проводится на протяжении многих лет и позволяет отслеживать, как бизнес воспринимает:

регуляторную нагрузку;

понятность правил;

работу регуляторов;

стоимость compliance;

способность государства понимать бизнес-среду.

Последняя опубликованная волна, относящаяся к 2024 году, включала 2 000 телефонных интервью с предприятиями и была опубликована Department for Business and Trade в октябре 2025 года.

Ценность такого механизма состоит именно в динамике.

Однократный опрос показывает настроение.

Повторяющаяся одинаковая методология позволяет увидеть:

улучшается ли административная среда;

где ситуация становится хуже;

какие группы бизнеса испытывают наибольшую нагрузку.

Обратная связь должна измерять не только мнение, но и затраты

Особенно важно дополнить perception surveys объективными метриками.

Например:

сколько часов предприятие тратит на выполнение требования;

сколько раз предоставляет одни и те же данные;

сколько органов участвуют в одном жизненном событии бизнеса;

сколько дней занимает разрешение;

какова стоимость внешних консультантов;

сколько повторных запросов получает заявитель.

Тогда государство может измерять стоимость собственного присутствия в экономике.

Канал для сообщения регуляторной проблемы

Интересен нидерландский подход, где предприниматели могут направлять через специальный государственный механизм Meldpunt Regelgeving сообщения об:

излишних требованиях;

неясных или противоречащих друг другу правилах;

необоснованной административной нагрузке;

предложениях по упрощению процедуры.

Сам по себе канал недостаточен.

Ключевое значение имеет то, существует ли дальше системный процесс:

СИГНАЛ
→ КЛАССИФИКАЦИЯ
→ АНАЛИЗ ПЕРВОПРИЧИНЫ
→ ВЛАДЕЛЕЦ
→ РЕФОРМА
→ ПРОВЕРКА ЭФФЕКТА.

Цифровой след бизнеса как источник обратной связи

Не всю обратную связь необходимо спрашивать.

Часть уже содержится в операционных данных.

Например:

доля заявлений, возвращенных на доработку;

среднее число контактов с регулятором;

разброс сроков между регионами;

доля процедур с повторным предоставлением документов;

частота обжалования решения.

Это revealed feedback — фактическое поведение системы.

Оно особенно ценно, потому что не зависит от субъективности опроса.

Карта административного трения бизнеса

Для России целесообразно создать единую Business Administrative Friction Map.

Она может показывать по ключевым жизненным событиям предприятия:

время;

число процедур;

число органов;

число документов;

стоимость;

повторные запросы;

частоту ошибки;

удовлетворенность;

жалобы;

различия регионов.

Например:

создание предприятия;

строительство объекта;

подключение инфраструктуры;

получение лицензии;

экспорт;

закрытие предприятия.

Обратная связь бизнеса как часть реформы регулирования

Особенно важно, чтобы система не существовала отдельно от RIA и ex post evaluation.

Если бизнес систематически сообщает о проблеме определенного требования, это должно автоматически становиться основанием для:

проверки нормы;

оценки административной стоимости;

сравнения альтернатив;

возможного регуляторного эксперимента.

Таким образом:

БИЗНЕС НЕ ПРОСТО ЖАЛУЕТСЯ НА РЕГУЛИРОВАНИЕ.
ОН ПРЕДОСТАВЛЯЕТ ГОСУДАРСТВУ ДАННЫЕ ДЛЯ ЕГО РЕИНЖИНИРИНГА.

1.87. Системы измерения пользовательского опыта государства

Государство традиционно измеряет собственную деятельность изнутри.

Сколько заявлений принято?

Сколько решений вынесено?

Сколько услуг предоставлено?

Но пользователь видит совершенно другую систему.

Для него важны:

понятно ли, что делать;

легко ли найти информацию;

сколько времени требуется;

сколько раз нужно обращаться;

предсказуем ли результат;

справедливо ли к нему относятся.

Следовательно, государству необходим отдельный слой измерения — Government User Experience — GovUX.

OECD: пользовательский опыт становится самостоятельным объектом государственного управления

Recommendation on Human-Centred Public Administrative Services и Government at a Glance 2025 закрепляют принцип систематического измерения пользовательского опыта и использования полученной информации для постоянного улучшения услуг.

По данным OECD, 14 из 27 обследованных стран в 2024 году применяли общенациональные опросы пользовательского опыта, еще 6 использовали такие surveys на уровне министерств или агентств.

Однако особенно показателен следующий результат: только 16 из 30 обследованных государств сообщали, что данные пользовательского опыта и performance information фактически используются в принятии решений для улучшения услуг.

Следовательно, мировой frontier — не просто научиться спрашивать пользователя, а научиться перестраивать государство по результатам измерения.

Международные показатели удовлетворенности

В OECD Trust Survey 2025 около 68% недавних пользователей административных услуг в среднем были удовлетворены их качеством.

При этом наибольшее значение для общей удовлетворенности имели два фактора:

скорость

и

простота получения услуги.

В Эстонии, Финляндии, Люксембурге и Швейцарии удовлетворенность превышала 80%.

Это особенно важно для настоящей Программы.

Гражданин оценивает государство не только по правильности итогового решения.

Он оценивает стоимость взаимодействия с государством.

Satisfaction недостаточно

Однако пользовательский опыт нельзя измерять одним показателем удовлетворенности.

Высокая удовлетворенность может объясняться низкими ожиданиями.

Некоторые качественно сложные решения по определению вызывают недовольство пользователя.

Например, отказ в неправомерном требовании может быть юридически абсолютно корректным и при этом получить низкую оценку.

Поэтому необходима комбинация:

субъективных

и

объективных

метрик.

Ключевые измерения GovUX

Для большинства административных процессов можно измерять:

Время.

Сколько занимает получение результата?

User Effort.

Сколько действий требуется от человека?

First-Time Resolution.

Получен ли результат за одно взаимодействие?

Repeat Contact Rate.

Сколько раз пришлось обращаться повторно?

Clarity.

Насколько понятна информация?

Accessibility.

Можно ли получить услугу удобным каналом?

Predictability.

Понимает ли пользователь, где находится его дело и когда будет решение?

Fairness.

Считает ли пользователь процесс справедливым?

Error Rate.

Как часто государство допускает ошибку?

Satisfaction.

Как человек оценивает весь опыт?

User Effort как особенно важная метрика

Для государства очень полезен показатель User Effort Score.

Потому что административное трение часто скрыто.

Формально услуга оказана успешно.

Но пользователь:

два часа искал информацию;

трижды заполнял форму;

дважды звонил;

один раз лично приехал.

Государственная статистика фиксирует:

«услуга оказана».

А экономика понесла значительную стоимость времени.

Поэтому GovUX напрямую связан с Национальным индексом государственной производительности.

Измерять весь journey, а не одно ведомство

Гражданин редко воспринимает государство как набор министерств.

Он решает жизненную задачу.

Например:

рождение ребенка;

переезд;

выход на пенсию;

открытие бизнеса.

Если первая часть процесса удобна, а вторая требует сложной бумажной процедуры, общий experience остается плохим.

Следовательно, необходимо измерять end-to-end journey.

Это еще одна причина горизонтальной интеграции государства.

Transactional feedback

После завершения конкретной услуги полезно задавать несколько коротких вопросов:

получен ли результат;

насколько легко;

насколько быстро;

что было главным препятствием.

Преимущество такой обратной связи — высокая конкретность.

Человек оценивает не государство вообще, а только что завершившийся опыт.

Поведенческие данные

Необходимо дополнять опросы цифровой аналитикой.

Например:

где пользователи бросают заполнение формы;

какое поле вызывает ошибку;

сколько времени занимает этап;

сколько раз человек возвращается;

сколько обращений переводится из цифрового канала в call centre.

Это позволяет выявить проблему даже до появления массовых жалоб.

Жалоба, survey и digital trace должны объединяться

Самая сильная система пользовательского опыта соединяет три источника:

WHAT PEOPLE SAY;

WHAT PEOPLE COMPLAIN ABOUT;

WHAT PEOPLE ACTUALLY DO.

Если все три сигнала указывают на одну проблему, приоритет улучшения становится очевидным.

Национальный индекс пользовательского опыта государства

Для России целесообразно создать National Government User Experience Index.

Он может строиться не как единая абстрактная оценка «нравится государство / не нравится», а как система сопоставимых показателей по конкретным административным journeys.

Это позволит:

сравнивать ведомства;

сравнивать регионы;

видеть динамику;

выявлять лучшие практики;

масштабировать удачные решения.

Главный принцип:

ГОСУДАРСТВО ДОЛЖНО ИЗМЕРЯТЬ СОБСТВЕННОЕ КАЧЕСТВО НЕ ТОЛЬКО ИЗНУТРИ АППАРАТА, НО И С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЧЕЛОВЕКА, КОТОРЫЙ С НИМ ВЗАИМОДЕЙСТВУЕТ.

1.88. Культура исполнения

Можно создать идеальную организационную схему.

Утвердить качественную стратегию.

Поставить KPI.

Создать Delivery Unit.

Но в конечном счете результат зависит от повседневного поведения тысяч руководителей и государственных служащих.

Поэтому существует еще один фундаментальный элемент государственной мощности — культура исполнения.

Под культурой исполнения в настоящей Программе понимается совокупность устойчивых норм поведения, при которых государственная система ориентирована не на подтверждение формального соблюдения процесса, а на достижение фактического результата.

Культура исполнения не означает культуру страха

Иногда сильное исполнение ошибочно отождествляется с максимально жесткой вертикальной дисциплиной.

Но система, в которой любой плохой сигнал опасен для карьеры, быстро начинает скрывать плохие сигналы.

Проблема существует.

Но вверх сообщается:

«все идет по плану».

Это один из самых опасных режимов для сложного государства.

Настоящая культура исполнения должна обеспечивать противоположное:

ПЛОХАЯ НОВОСТЬ ДОЛЖНА ДВИГАТЬСЯ ВВЕРХ БЫСТРЕЕ ХОРОШЕЙ.

Потому что хорошая ситуация обычно не требует вмешательства.

Плохая — требует.

Семь норм культуры исполнения

Первая — результат важнее активности.

Проведенное совещание не является результатом.

Принятый документ не является результатом.

Освоенный бюджет не является результатом.

Вторая — проблема имеет владельца.

Если возникло отклонение, должно быть понятно, кто отвечает за организацию решения.

Третья — ранняя эскалация лучше позднего объяснения.

Руководитель не должен скрывать проблему до момента, когда она стала неразрешимой.

Четвертая — межведомственный результат важнее ведомственной правоты.

Пятая — решение должно иметь срок.

Шестая — ошибка должна порождать обучение.

Седьмая — успешный механизм должен масштабироваться.

Сингапур: исполнение как государственная идентичность

В июле 2026 года министр, отвечающий за Public Service Сингапура, прямо связал международное доверие к сингапурскому государству с последовательностью policy thinking и execution и одновременно предупредил, что потеря качества исполнения будет означать потерю доверия внутри страны и уважения за ее пределами.

В том же выступлении приводились примеры трансформации: новые пограничные процессы сократили время прохождения контроля примерно на 60%, а AI-инструменты CPF Board позволили экономить около 20 тысяч рабочих часов в год при повышении доли вопросов, решаемых за первый контакт.

Ценность примеров состоит не в конкретных технологиях.

Они показывают культуру, в которой изменение должно быть выражено измеряемым operational result.

Культура создается системой

Нельзя издать приказ:

«с завтрашнего дня иметь культуру исполнения».

Культура формируется через:

кого назначают;

кого повышают;

что спрашивает руководитель;

какие данные показываются;

что происходит с плохой новостью;

что происходит с невыполненным поручением;

как оценивается межведомственное сотрудничество.

Если человека повышают прежде всего за формальную лояльность процессу, система получает одну культуру.

Если за:

результат;

способность решать проблему;

честность;

командную работу;

обучение,

возникает другая.

Что и как

Актуальная британская система performance management Senior Civil Service требует давать равный вес:

тому, что руководитель достиг,

и

тому, каким образом он этого достиг.

Также используется обратная связь от подчиненных, коллег, пользователей и, в соответствующих ролях, министров; для cross-government priorities специально рекомендуется feedback от партнерских организаций.

Это важный принцип.

Нельзя строить культуру исполнения только на цифре результата.

Руководитель, который достигает цели путем:

разрушения команды;

сокрытия риска;

перекладывания проблемы на другое ведомство,

создает долгосрочную неэффективность.

Ритм исполнения

Культура материализуется в регулярном управленческом ритме.

Например:

еженедельные operational reviews;

ежемесячные delivery reviews;

квартальные strategic reviews;

годовая оценка.

Но задача этих встреч не в том, чтобы заслушать презентации.

Стандартные вопросы должны быть короткими:

ГДЕ ОТКЛОНЕНИЕ?

ПОЧЕМУ?

КАКОЕ РЕШЕНИЕ НУЖНО?

КТО ЕГО ПРИМЕТ?

КОГДА ПРОВЕРЯЕМ РЕЗУЛЬТАТ?

Decision log

Для исполнения полезно вести цифровой журнал решений.

Не только протокол совещания.

А:

решение;

ответственный;

срок;

зависимости;

статус.

Так государство перестает терять решения между заседаниями.

Культура коррекции

Особенно важно перестать считать изменение первоначального плана признаком слабости.

Если появились новые данные, корректировка может быть признаком качества.

Слабость — продолжать заведомо неэффективный механизм, потому что его уже утвердили.

Следовательно:

ЦЕЛЬ ДОЛЖНА БЫТЬ УСТОЙЧИВОЙ.
СПОСОБ ДОСТИЖЕНИЯ — АДАПТИВНЫМ.

Исполнение и ноократия не противоречат друг другу

Интеллектуально сильное государство без исполнительской способности превращается в аналитический центр.

Исполнительски сильное государство без качественного мышления способно очень быстро реализовать неправильное решение.

Следовательно, нужны оба свойства:

НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
×
ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ МОЩНОСТЬ.

Если один множитель близок к нулю, итоговая государственная способность резко снижается.

1.89. Персональная ответственность руководителя

Любая сложная организация сталкивается с проблемой распределенной ответственности.

Чем больше участников, тем легче возникает ситуация:

все участвовали;

никто не отвечает за целое.

Поэтому одним из фундаментальных принципов эффективного государства является персонализированная ответственность за управленческий результат.

Это не означает, что один человек должен лично выполнить всю работу.

Это означает:

должен существовать человек, который отвечает за то, чтобы система в целом была организована для достижения результата.

Один результат — один основной владелец

Для значимого outcome должен существовать single accountable owner.

Другие органы могут быть:

исполнителями;

партнерами;

владельцами ресурсов;

экспертами.

Но должна существовать точка, где невозможно сказать:

«это ответственность кого-то другого».

Именно это особенно важно для межведомственных национальных миссий.

Accountability без полномочий является фикцией

Нельзя требовать от руководителя результата, если он:

не контролирует критические ресурсы;

не может получить данные;

не имеет механизма межведомственной эскалации;

не может влиять на команду;

не имеет достаточного времени.

Поэтому настоящая ответственность требует пяти элементов:

РЕЗУЛЬТАТ;

ПОЛНОМОЧИЯ;

РЕСУРС;

ДАННЫЕ;

СРОК.

Отсутствие одного из них означает архитектурный дефект.

Новая Зеландия: Chief Executive accountability

Новозеландская система традиционно является одним из наиболее ясных примеров персональной ответственности Chief Executives.

Реформа Public Service Act, вступившая в силу в 2026 году, специально усилила performance management руководителей и агентств, уточнила обязанности Chief Executives и закрепила дополнительные механизмы ответственности и прозрачности.

Это показывает, что даже зрелая система управления результатами продолжает совершенствовать контур руководящей ответственности.

Великобритания: персональная финансовая ответственность Accounting Officer

Британская модель дает другой сильный пример.

Principal Accounting Officer лично отвечает перед парламентом за публичные средства, находящиеся в его ведении, включая соблюдение требований regularity, propriety и Value for Money.

Актуальные Accounting Officer System Statements прямо описывают такую ответственность как personal accountability и показывают дальнейшую цепочку делегирования внутри организации.

Особенно важен сам принцип:

ресурс должен иметь не только организационного, но и персонально идентифицируемого ответственного.

Ответственность должна быть заранее определена

Недопустима модель, в которой после провала система начинает искать:

«кого назначить виновным».

Это не accountability.

Это ретроспективный поиск ответственного.

До начала программы должно быть ясно:

кто отвечает;

за что конкретно;

какими полномочиями обладает;

какие показатели используются;

какие обстоятельства находятся за пределами его контроля.

Необходимо различать четыре типа результата

При оценке руководителя необходимо рассматривать:

1. Фактический результат.

Достигнут ли outcome?

2. Качество решения.

Использовал ли руководитель данные, экспертизу и альтернативы?

3. Качество исполнения.

Была ли работа профессионально организована?

4. Качество лидерства.

Создал ли он сильную команду, обеспечил ли сотрудничество и этические стандарты?

Это защищает систему от чрезмерно примитивной оценки по одной цифре.

Результат может зависеть от внешнего шока

Предположим, руководитель действовал качественно, но возникло внешнее событие, которое невозможно было разумно предвидеть.

Автоматическое наказание за недостижение KPI будет неправильным.

Обратная ситуация также возможна.

Результат оказался хорошим благодаря внешней конъюнктуре, хотя управление было слабым.

Следовательно, performance review должен оценивать не только:

«что произошло?»

но и:

«каков был вклад управленческой системы?»

Ответственность за плохую новость и за ее сокрытие — разные вещи

Это критически важно для культуры исполнения.

Руководитель, который своевременно обнаружил проблему, сообщил наверх и предложил решение, должен оцениваться иначе, чем руководитель, который:

скрывал проблему;

искажал показатели;

переносил ее на будущее.

Иначе система стимулирует информационную недостоверность.

Добросовестный эксперимент и непрофессионализм

Неудачный эксперимент сам по себе не является основанием считать руководителя неэффективным.

Необходимо различать:

добросовестно проверенную гипотезу, которая не подтвердилась;

и решение, принятое без анализа при известных рисках.

Первый случай создает знание.

Второй может свидетельствовать о слабом управлении.

Leadership Performance Contract

Для высших руководителей целесообразно использовать формализованный контракт результата.

Он может включать:

3–5 основных outcomes;

системные обязанности;

межведомственные обязательства;

развитие команды;

производительность;

этику;

ключевые реформы;

индивидуальный план развития.

Не сотню KPI.

А небольшое число действительно значимых результатов.

360-degree information

Особенно для Senior Civil Service полезно получать информацию не только от непосредственного начальника.

Коллеги видят межведомственную способность.

Подчиненные — качество лидерства.

Пользователи — качество результата.

Актуальная британская система SCS предусматривает использование feedback от разных stakeholders именно по такой логике.

Персональная ответственность не заменяет системную ответственность

Нельзя объяснять каждый провал плохим руководителем.

Если система требует 40 согласований, даже сильный человек будет работать медленно.

Если отсутствуют данные — решение будет слабее.

Если полномочия размыты — результат будет хуже.

Поэтому персональная ответственность должна идти вместе с ответственностью государства за качество собственной архитектуры.

Главный принцип:

НЕ НАЗНАЧАТЬ ЧЕЛОВЕКА ОТВЕТСТВЕННЫМ ЗА НЕУПРАВЛЯЕМЫЙ РЕЗУЛЬТАТ.
НО ЕСЛИ РЕЗУЛЬТАТ УПРАВЛЯЕМ, ПОЛНОМОЧИЯ И РЕСУРСЫ ДАНЫ — ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНА БЫТЬ РЕАЛЬНОЙ.

1.90. Производительность государственного аппарата

Производительность государственного аппарата является центральным понятием настоящей Субпрограммы.

Она принципиально отличается от распространенного представления, согласно которому повышение эффективности государства означает прежде всего сокращение количества государственных служащих.

Численность является только одним из inputs.

Она ничего не говорит сама по себе о производительности.

Если государство сокращает аппарат на 10%, а сроки принятия решений увеличиваются на 30%, общественный результат может ухудшиться.

Британский Government Efficiency Framework 2025 проводит это различие совершенно ясно: productivity означает объем output на единицу input, а сокращение ресурсов не считается efficiency, если одновременно намеренно снижаются outputs или outcomes.

Следовательно:

СОКРАЩЕНИЕ ЗАТРАТ ≠ АВТОМАТИЧЕСКИ РОСТ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТИ.

Базовое определение

В настоящей Программе предлагается использовать расширенную формулу:

ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА =
ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕЗУЛЬТАТ / ПОЛНАЯ СТОИМОСТЬ ЕГО СОЗДАНИЯ.

Но понятие «полная стоимость» должно включать не только бюджет.

Необходимо учитывать:

деньги;

труд государственных служащих;

время;

управленческое внимание;

стоимость координации;

время граждан;

время бизнеса;

стоимость ошибок;

повторную работу;

задержки.

Это значительно более широкое определение, чем классическое output/input.

Пять уровней производительности

Производительность необходимо измерять минимум на пяти уровнях.

Уровень 1. Рабочая операция.

Сколько времени занимает конкретное действие?

Уровень 2. Государственный процесс.

Сколько ресурсов требуется для полного end-to-end процесса?

Уровень 3. Организация.

Какой объем качественного результата производит ведомство относительно ресурсов?

Уровень 4. Государственная функция.

Например, закупки, регулирование, выдача разрешений.

Уровень 5. Национальный outcome.

Какова совокупная стоимость достижения общественного результата?

Последний уровень наиболее сложен, но именно он имеет наибольшее значение.

Международный пример системного измерения

Великобритания является одним из наиболее развитых примеров попытки статистически измерять производительность публичных услуг.

Office for National Statistics регулярно оценивает inputs, outputs и productivity государственных услуг, включая отдельные quality adjustments.

По последним данным, опубликованным 7 августа 2026 года, оценочная общая производительность британских публичных услуг выросла на 0,7% в 2024 году и на 0,9% в 2025 году, но оставалась примерно на 2,5% ниже уровня 2019 года. ONS одновременно подчеркивает, что оперативные оценки продолжают методологически совершенствоваться и пересматриваться.

Для настоящей Программы важна не сама цифра Великобритании.

Важно другое:

даже производительность публичных услуг, которую долго считали практически неизмеримой, развитые статистические системы пытаются измерять количественно и регулярно.

Но производительность аппарата шире производительности публичных услуг

ONS преимущественно измеряет производство таких публичных услуг, как:

здравоохранение;

образование;

и другие крупные сервисные функции.

Для настоящей Программы необходимо дополнительно измерять производительность собственно административной машины.

Например:

сколько времени занимает подготовка государственного решения;

сколько людей участвуют;

сколько согласований требуется;

сколько документов создается;

какая доля времени служащего уходит на внутреннюю отчетность;

сколько решений возвращается на доработку.

Государственный цикл как единица производительности

Особенно важен State Cycle Speed Index.

Для разных типов решений измеряется полный цикл:

ПОЯВЛЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
→ АНАЛИЗ
→ ПОДГОТОВКА РЕШЕНИЯ
→ СОГЛАСОВАНИЕ
→ ПРИНЯТИЕ
→ ИСПОЛНЕНИЕ.

Две страны могут иметь одинаковые формальные институты, но принципиально разную скорость этого цикла.

В быстро меняющемся технологическом мире такая разница становится конкурентным преимуществом.

Administrative Friction Index

Второй фундаментальный показатель — Индекс административного трения.

Он должен учитывать стоимость транзакций:

внутри государства;

между государством и гражданами;

между государством и бизнесом.

Например:

количество согласований;

число повторных запросов;

повторный ввод данных;

время ожидания;

ручные передачи;

дублирование контроля.

Производительность рабочего времени

Государство должно знать, куда уходит время своего аппарата.

Условно можно разделить работу на:

создание общественной ценности;

необходимую поддержку;

избежимую административную нагрузку.

Например, аналитик может тратить значительную часть недели:

на перенос данных;

оформление повторных отчетов;

согласование форматирования;

ручной поиск документов.

Это не означает, что человек работает плохо.

Это означает, что система плохо использует квалифицированный труд.

Высококвалифицированный труд особенно дорог

Час senior civil servant, инженера, аналитика или ученого является редким государственным ресурсом.

Если такой специалист значительную часть времени выполняет низкоквалифицированную административную операцию, происходит деградация производительности человеческого капитала.

Поэтому одна из целей AI и автоматизации — не просто сократить численность.

А переместить человеческое время вверх по цепочке ценности:

от ввода данных;

к анализу;

от поиска документов;

к решению проблемы;

от составления стандартного текста;

к профессиональному judgment.

Правильная последовательность повышения производительности

Для любого государственного процесса должен действовать принцип:

1. УСТРАНИТЬ НЕНУЖНОЕ.

2. УПРОСТИТЬ НЕОБХОДИМОЕ.

3. СТАНДАРТИЗИРОВАТЬ.

4. ЦИФРОВИЗИРОВАТЬ.

5. АВТОМАТИЗИРОВАТЬ.

6. AI-УСИЛИТЬ.

Если сразу применить искусственный интеллект к плохому процессу, государство просто начнет быстрее выполнять ненужную работу.

Technical и allocative productivity

Необходимо различать два типа улучшения.

Technical productivity.

Делать то же самое быстрее и дешевле.

Allocative productivity.

Перенаправить ресурсы на более производительный способ достижения результата.

Актуальный британский Government Efficiency Framework проводит аналогичное различие между technical efficiency и allocative efficiency: первая означает достижение заданного output меньшими ресурсами, вторая — перераспределение ресурсов в более результативные способы получения outcome.

Это принципиально важно.

Иногда наибольший рост производительности достигается не улучшением существующего процесса, а отказом от него в пользу другого механизма.

Основные метрики производительности аппарата

Для России целесообразно постепенно формировать единую панель.

В нее могут входить:

TIME-TO-DECISION.

Среднее время государственного решения.

TIME-TO-SERVICE.

Время получения услуги.

COST PER TRANSACTION.

Стоимость административной операции.

FIRST-TIME RESOLUTION.

Доля задач, решенных без повторного обращения.

ERROR / REWORK RATE.

Доля ошибок и возвратов на доработку.

INTERAGENCY TRANSACTIONS.

Количество межведомственных передач.

REPORTING BURDEN.

Доля рабочего времени на внутреннюю отчетность.

AUTOMATION RATE.

Доля операций, не требующих ручного труда.

HIGH-VALUE TIME SHARE.

Доля времени квалифицированных сотрудников на содержательную работу.

USER EFFORT.

Время граждан и бизнеса.

OUTCOME PER ROUBLE.

Результат на единицу бюджетного ресурса.

Производительность нельзя измерять без качества

Если чиновник рассматривает 100 заявлений в день вместо 50, но количество ошибочных решений выросло в четыре раза, реальная производительность может снизиться.

Поэтому каждая метрика скорости должна иметь quality companion.

Например:

время + ошибка;

стоимость + качество;

объем + результат.

Benchmarking внутри федерации

Российская федеративная архитектура создает огромное преимущество.

Один и тот же государственный процесс выполняется в разных регионах.

Это позволяет сравнить:

время;

стоимость;

качество;

пользовательский опыт.

Если один регион выполняет сопоставимую функцию вдвое быстрее без снижения качества, государство получает естественный benchmark.

Необходимо понять:

каким механизмом;

можно ли масштабировать.

Так федерализм становится лабораторией государственной производительности.

Производительность аппарата и численность

После реинжиниринга и автоматизации часть функций действительно может требовать меньше людей.

Но правильная последовательность:

сначала повысить производительность;
затем оптимизировать ресурсы.

Не наоборот.

Высвободившийся человеческий ресурс может:

сокращаться там, где он объективно больше не нужен;

перенаправляться в дефицитные функции;

использоваться для новых задач.

Именно поэтому современная сингапурская Public Service при внедрении AI одновременно делает акцент на reskilling, redesign и redeployment, стремясь сохранять государственные способности и институциональное знание в процессе трансформации.

National State Productivity Index

В рамках настоящей Программы целесообразно создать Национальный индекс производительности государства.

Он должен быть составным и охватывать:

финансовую производительность;

кадровую производительность;

временную производительность;

процессную производительность;

межведомственную производительность;

цифровую производительность;

пользовательскую стоимость государства.

Его задача — не создать еще один международный рейтинг.

Его задача — дать самой российской системе приборную панель собственного совершенствования.

Производительность как непрерывный процесс

Главный мировой урок состоит в том, что производительность не должна повышаться только во время административной реформы раз в десять лет.

Она должна стать постоянной функцией управления.

Каждый руководитель должен регулярно спрашивать:

что мы можем перестать делать;

что упростить;

что объединить;

что автоматизировать;

что передать на другой уровень;

что можно выполнить с меньшими ресурсами без снижения результата.

Именно тогда государство переходит:

от периодических кампаний по оптимизации
к непрерывному самосовершенствованию.

Шесть рассмотренных разделов замыкают один из центральных контуров эффективного государства:

ОБЩЕСТВЕННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ ПОКАЗЫВАЕТ ГОСУДАРСТВУ, КАК ЕГО РЕШЕНИЯ РАБОТАЮТ ДЛЯ ЛЮДЕЙ;

ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ БИЗНЕСА
→ ВЫЯВЛЯЕТ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ ЭКОНОМИКИ;

ИЗМЕРЕНИЕ ПОЛЬЗОВАТЕЛЬСКОГО ОПЫТА
→ ПРЕВРАЩАЕТ ВЗГЛЯД ГРАЖДАНИНА И ПРЕДПРИЯТИЯ В УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ДАННЫЕ;

КУЛЬТУРА ИСПОЛНЕНИЯ
→ ПРЕВРАЩАЕТ РЕШЕНИЕ В ДЕЙСТВИЕ;

ПЕРСОНАЛЬНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
→ ДАЕТ РЕЗУЛЬТАТУ КОНКРЕТНОГО ВЛАДЕЛЬЦА;

ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ АППАРАТА
→ ПОКАЗЫВАЕТ, КАКОЙ ОБЪЕМ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЦЕННОСТИ ГОСУДАРСТВО СОЗДАЕТ ИЗ КАЖДОЙ ЕДИНИЦЫ РЕСУРСА, ВРЕМЕНИ И УПРАВЛЕНЧЕСКОГО УСИЛИЯ.

Таким образом, государство перестает оценивать себя количеством:

ДОКУМЕНТОВ;
ПОРУЧЕНИЙ;
СОВЕЩАНИЙ;
ПРОГРАММ;
ОСВОЕННЫХ СРЕДСТВ.

Единицей успеха становится измеримый общественный результат при минимально необходимой системной стоимости его достижения.

Именно это позволяет дать более точную формулу государственной производительности:

**ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ

ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕЗУЛЬТАТ
/
(БЮДЖЕТНЫЙ РЕСУРС + ТРУД ГОСУДАРСТВА + ВРЕМЯ + АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ + СТОИМОСТЬ ОШИБОК И ЗАДЕРЖЕК).**

И именно поэтому повышение производительности государственного аппарата должно стать не вспомогательной мерой экономии, а одной из центральных национальных миссий Программы «Эффективное государство».

********

1.91. Стоимость государственной функции

Государство традиционно знает, сколько денег расходует министерство, ведомство или программа.

Значительно реже оно знает:

сколько в действительности стоит выполнение конкретной государственной функции?

Например:

сколько стоит государству выдать одну лицензию;

провести одну закупочную процедуру;

рассмотреть одно обращение;

администрировать конкретную субсидию;

осуществить определенный вид контроля;

подготовить и принять определенный тип государственного решения;

поддерживать конкретный реестр;

обеспечить выполнение конкретного регуляторного требования.

Знание бюджета организации еще не дает ответа на эти вопросы.

Одно ведомство одновременно выполняет десятки или сотни функций.

Они используют общие:

кадры;

здания;

цифровые системы;

юридическую службу;

финансы;

HR;

информационную безопасность;

руководство.

Следовательно, для управления производительностью необходимо перейти от вопроса:

«СКОЛЬКО СТОИТ ОРГАН?»

к вопросу:

«СКОЛЬКО СТОИТ РЕЗУЛЬТАТ ИЛИ ФУНКЦИЯ, КОТОРУЮ ОН ПРОИЗВОДИТ?»

Новая международная практика service costing

Показательно, что именно в 2026 году правительство Великобритании выпустило отдельное межведомственное руководство Service Costing in Government.

Его исходная идея практически полностью соответствует логике настоящей Программы: надежная информация о стоимости государственных услуг должна рассматриваться не как технический продукт финансового подразделения, а как управленческий актив, позволяющий понять:

что определяет расходы;

где существует резерв производительности;

какова себестоимость результата;

какие альтернативные модели исполнения способны создать большую общественную ценность.

Особенно важно, что британская методология связывает cost information с:

outputs;

outcomes;

productivity;

value for money.

То есть международная практика постепенно движется именно туда, куда должна двигаться российская система:

от учета расходов — к экономике государственной функции.

Два метода определения стоимости

Для различных типов государственной деятельности могут использоваться различные подходы.

Первый — absorption costing.

Общие расходы организации распределяются между услугами или функциями по обоснованной методике.

Например, часть расходов:

HR;

IT;

зданий;

руководства

относится на конкретную функцию пропорционально:

численности;

объему операций;

использованию системы;

рабочему времени.

Второй — Activity-Based Costing — ABC.

Здесь сначала определяется, какие реальные операции необходимы для выполнения функции.

Например:

получение заявления;

проверка;

межведомственный запрос;

экспертиза;

подготовка решения;

выдача результата.

Затем для каждой операции определяются:

затраченное время;

используемые ресурсы;

cost driver.

Британское руководство 2026 года прямо рекомендует Activity-Based Costing там, где государственная услуга является сложной, многоэтапной, имеет существенные shared costs либо различные категории пользователей потребляют ресурсы не одинаково.

Стоимость функции должна рассчитываться end-to-end

Особенно важно избежать ведомственного подхода.

Предположим, для выдачи разрешения участвуют три государственных органа.

Каждый может считать собственные расходы небольшими.

Но с позиции государства существует единая функция.

Следовательно, необходимо суммировать затраты всех участвующих органов.

Формула первого уровня:

**ФИСКАЛЬНАЯ СТОИМОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФУНКЦИИ =
ПРЯМЫЕ РАСХОДЫ

• РАСПРЕДЕЛЕННЫЕ ОБЩИЕ РАСХОДЫ
• ЦИФРОВАЯ ИНФРАСТРУКТУРА
• МЕЖВЕДОМСТВЕННЫЕ ТРАНЗАКЦИИ
• УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛЬ.**

Но полная системная стоимость еще шире

Для настоящей Программы необходимо использовать два разных понятия.

Фискальная стоимость функции — сколько она стоит государственному бюджету.

Системная стоимость функции — сколько ее существование и исполнение стоит государству и обществу в целом.

Например, регуляторное требование может обходиться государственному органу всего в 100 млн рублей.

Но если миллионы предприятий ежегодно тратят на его выполнение миллионы человеко-часов, реальная системная стоимость значительно выше.

Следовательно:

**СИСТЕМНАЯ СТОИМОСТЬ ФУНКЦИИ =
ФИСКАЛЬНАЯ СТОИМОСТЬ

• ВРЕМЯ ГРАЖДАН
• ВРЕМЯ БИЗНЕСА
• СТОИМОСТЬ ОЖИДАНИЯ
• СТОИМОСТЬ КООРДИНАЦИИ
• СТОИМОСТЬ ОШИБОК
• СТОИМОСТЬ ПОВТОРНОЙ РАБОТЫ.**

Эти два показателя нельзя механически смешивать в бухгалтерском учете.

Но оба необходимы при проектировании государственной политики.

Unit cost

Следующий важный показатель — стоимость единицы результата.

Например:

рублей на одну обработанную транзакцию;

рублей на одну лицензию;

рублей на один законченный кейс;

рублей на одного получателя услуги.

Британская практика service costing 2026 специально предусматривает расчет unit cost там, где имеются сопоставимые объемы output.

Это позволяет проводить benchmarking.

Если одна территориальная система выполняет сопоставимую функцию за 500 рублей, а другая — за 1 500 при одинаковом качестве, возникает очень ценный вопрос:

почему?

Средняя и предельная стоимость

Необходимо различать:

average cost

и

marginal cost.

Средняя стоимость показывает стоимость существующего объема.

Предельная — сколько стоит дополнительная единица.

Это особенно важно для цифрового государства.

После создания платформы обработка дополнительной транзакции иногда имеет очень низкую marginal cost.

Следовательно, централизация определенной инфраструктуры может создавать огромный эффект масштаба.

Стоимость ошибки

Одна из недооцененных категорий — cost of failure.

Неверное государственное решение вызывает:

повторное рассмотрение;

обжалование;

дополнительную работу;

судебные процедуры;

задержки;

издержки пользователя.

Поэтому дешевый, но неточный процесс может фактически оказаться дорогим.

Необходимо измерять:

COST PER CORRECTLY COMPLETED OUTCOME,

а не просто стоимость одной попытки.

Cost-to-serve

Для государственных услуг особенно полезно понятие cost-to-serve.

Один цифровой пользователь может обходиться значительно дешевле многоканального процесса с:

бумажным заявлением;

call centre;

личным визитом;

ручной проверкой.

Это не означает отказа от необходимых офлайн-каналов.

Но государство должно понимать экономику каждого способа предоставления услуги.

Functional Cost Map России

В перспективе может быть сформирована Карта стоимости государственных функций России.

Для крупных функций она показывает:

полную фискальную стоимость;

число операций;

стоимость единицы;

рабочее время;

shared costs;

цифровые расходы;

стоимость ошибок;

динамику производительности;

межрегиональные различия.

Это позволит впервые задать вопрос не только:

«сколько государство расходует?»

но:

«какую государственную способность оно покупает за эти расходы?»

Именно такой анализ необходим для профессионального реинжиниринга государственного аппарата.

1.92. Время государственного цикла

Деньги являются ограниченным ресурсом государства.

Но не менее важным ресурсом является время.

В быстро меняющемся мире государство может принять абсолютно правильное решение, но сделать это настолько поздно, что большая часть потенциального эффекта будет потеряна.

Следовательно, скорость государственного управления становится самостоятельным фактором национальной конкурентоспособности.

OECD в анализе policy agility определяет способность современного государства через своевременное и адаптивное policymaking: государственные институты должны заранее видеть изменения, достаточно быстро реагировать, прекращать неэффективные решения и корректировать стратегии по мере появления новой информации.

Digital Government Outlook 2026 еще яснее формулирует современную проблему: многие государства сталкиваются с разрывом между растущими ожиданиями скорости и адаптивности и институциональными системами, в которых устаревшие правила, жесткие процессы и фрагментированная ответственность замедляют решения и координацию.

В настоящей Программе вводится понятие государственного цикла

Государственный цикл — полный период между появлением значимой проблемы или возможности и получением измеримого государственного результата.

В максимально полном виде:

СИГНАЛ
→ РАСПОЗНАВАНИЕ ПРОБЛЕМЫ
→ ДИАГНОСТИКА
→ ПОИСК АЛЬТЕРНАТИВ
→ ПОДГОТОВКА РЕШЕНИЯ
→ СОГЛАСОВАНИЕ
→ ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЯ
→ ВЫДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ КОРРЕКТИРОВКА.

Это более широкое понятие, чем срок административной услуги.

Оно измеряет скорость всей государственной машины.

В государственном цикле существует несколько разных видов времени

Detection Time.

Сколько времени проходит от возникновения изменения до того, как государство его заметило?

Diagnosis Time.

Сколько занимает понимание причин?

Decision Preparation Time.

Сколько занимает подготовка вариантов?

Coordination Time.

Сколько занимает межведомственное согласование?

Authorisation Time.

Сколько занимает формальное принятие решения?

Mobilisation Time.

Как быстро после решения появляются ресурсы, команда и полномочия?

Implementation Time.

Как быстро решение реализуется?

Feedback Time.

Через какое время государство узнает, сработало ли решение?

Такая декомпозиция позволяет увидеть, где именно государство медленно.

Touch time и wait time

Для большинства административных процессов особенно полезно различать:

touch time — когда с вопросом действительно работает человек или система;

waiting time — когда вопрос просто ожидает следующего действия.

Например, документ проходит государственный процесс 30 дней.

Но реальная работа с ним занимает четыре часа.

Остальные 29 дней он:

ждет подписи;

находится в очереди;

ожидает другого ведомства.

Тогда главный резерв производительности находится не в ускорении работы специалиста.

Он находится в устранении ожидания.

Это принципиально для государственного реинжиниринга.

Flow efficiency

Можно использовать показатель:

FLOW EFFICIENCY =
ПОЛЕЗНОЕ ВРЕМЯ ОБРАБОТКИ / ПОЛНОЕ ВРЕМЯ ЦИКЛА.

Если государственный процесс длится 20 дней, а фактическая работа занимает один день, flow efficiency составляет лишь 5%.

Это очень сильный диагностический показатель.

Межведомственные границы особенно увеличивают время

Каждая передача между органами способна создавать новую очередь.

Поэтому необходимо измерять:

число hand-offs;

время каждого перехода;

процент возвратов;

число дополнительных согласований.

Это позволяет количественно оценивать стоимость фрагментации государственного аппарата.

End-to-end time

Британские стандарты цифровых услуг также требуют смотреть не только на работу отдельного IT-компонента, но на end-to-end performance и постоянно использовать показатели эффективности для улучшения услуги.

Для России данный принцип следует распространить значительно шире — на государственное управление в целом.

Быстрее не всегда лучше

Необходимо избежать примитивной цели:

«каждое решение принимать как можно быстрее».

Некоторые решения требуют:

серьезной экспертизы;

общественного обсуждения;

проверки безопасности;

анализа рисков.

OECD отдельно отмечает необходимость балансировать agility с качеством, прозрачностью и integrity государственного решения.

Следовательно, цель:

не минимальное время любой ценой, а минимально необходимое время для решения требуемого качества.

Классы государственных циклов

Целесообразно заранее определять различные SLA.

Например:

кризисный цикл — часы;

оперативный цикл — дни;

административный цикл — дни или недели;

policy cycle — недели или месяцы;

стратегический цикл — более длинный период.

Нерационально требовать одинаковой скорости от разных классов решений.

State Cycle Speed Index

Для настоящей Программы предлагается Индекс скорости государственного цикла.

Он может измерять:

время распознавания;

время подготовки решения;

время межведомственного согласования;

время от решения до запуска;

время получения первой достоверной обратной связи;

долю времени ожидания;

количество организационных переходов.

Вместо абстрактного:

«бюрократия работает медленно»

появляется инженерная диагностика:

какой именно цикл медленный, где и почему.

Скорость как архитектурное свойство

Быстрое государство — это не государство, где люди просто работают быстрее.

Это государство, где:

меньше ненужных переходов;

право решения находится на правильном уровне;

данные доступны автоматически;

типовые процессы стандартизированы;

межведомственные интерфейсы заранее спроектированы;

руководство работает по исключениям.

Следовательно, скорость — продукт архитектуры, а не административного давления на исполнителя.

1.93. Административное трение

Современное государство существует через миллиарды взаимодействий.

Гражданин заполняет форму.

Компания получает разрешение.

Министерство согласует документ с другим министерством.

Регион отправляет данные федеральному центру.

Сотрудник переносит информацию из одной системы в другую.

Каждая такая операция имеет стоимость.

Когда операция необходима для достижения важной общественной цели, эта стоимость может быть оправданной.

Но значительная часть транзакционных расходов возникает не из самой цели, а из несовершенства административной архитектуры.

Именно такую избыточную стоимость в настоящей Программе предлагается обозначать понятием административное трение.

Более широкое понятие, чем административная нагрузка

В международной практике давно существует понятие administrative burden.

Одним из наиболее известных инструментов измерения является Standard Cost Model.

OECD отмечает, что Standard Cost Model уже более двух десятилетий используется как международно распространенная методология оценки административных затрат, которые государственные требования создают для бизнеса и граждан.

В классической формуле:

COST = PRICE × TIME × QUANTITY.

То есть измеряется:

сколько стоит единица времени;

сколько времени занимает требование;

сколько раз оно выполняется.

Это очень сильная база.

Но понятие административного трения должно быть шире.

Семь форм административного трения

1. Информационное трение.

Человек не понимает, что требуется.

2. Документарное трение.

Государство повторно требует уже существующие данные.

3. Процессное трение.

Слишком много шагов.

4. Временное трение.

Необоснованное ожидание.

5. Межведомственное трение.

Органы перекладывают информацию и ответственность друг между другом.

6. Когнитивное трение.

Процедура настолько сложна, что требует специальных знаний или консультанта.

7. Трение ошибок.

Некачественный процесс создает возвраты, уточнения и повторную работу.

Не вся административная нагрузка является плохой

Предприятие может потратить время на выполнение обязательного требования безопасности.

Эта нагрузка реальна.

Но она может создавать значительно большую общественную ценность через предотвращение аварии.

Поэтому задача не:

обнулить регулирование.

Задача:

минимизировать административную стоимость при сохранении необходимого общественного результата.

OECD именно поэтому рассматривает administrative simplification как устранение ненужных издержек, не обязательно изменение самой общественной цели регулирования.

Friction per outcome

Для настоящей Программы полезен показатель:

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ НА ЕДИНИЦУ РЕЗУЛЬТАТА.

Например, две системы обеспечивают одинаковую безопасность.

Первая требует десять документов и 30 дней.

Вторая использует государственные данные автоматически и принимает решение за два дня.

Общественная цель одинакова.

Трение принципиально различается.

Внутреннее административное трение

Особенно важно измерять трение внутри самого государственного аппарата.

Например:

сколько часов министерство ежегодно тратит на отчеты другому органу;

сколько документов согласовывается повторно;

сколько информации вручную переносится между системами;

сколько уровней визирования имеет типовое решение.

Эти издержки почти никогда не видит гражданин напрямую.

Но он оплачивает их через:

бюджет;

скорость;

качество государственного решения.

Psychological sludge

Современная литература по административному упрощению обращает внимание не только на финансовую и временную стоимость, но и на sludge — психологические и когнитивные препятствия, которые делают взаимодействие с государством излишне тяжелым.

OECD уже включает снижение подобных психологических frictions в современный набор инструментов административного упрощения.

Это особенно важно для:

пожилых;

людей с ограниченными возможностями;

малого бизнеса;

граждан в сложной жизненной ситуации.

Friction Impact Assessment

Для нового значимого государственного требования целесообразно заранее оценивать:

сколько людей или организаций затронуто;

сколько дополнительных действий возникает;

сколько времени потребуется;

какие данные уже существуют у государства;

можно ли автоматизировать выполнение.

То есть наряду с финансовой impact assessment должна постепенно появляться оценка административного трения.

Friction Budget

Еще более сильный принцип:

каждое ведомство должно понимать, сколько нового административного времени оно создает обществу.

Если новый закон создает миллион часов дополнительной нагрузки, это должно быть видно в материалах решения.

Тогда человеческое время начинает рассматриваться как национальный экономический ресурс.

Индекс административного трения

Предлагаемый Administrative Friction Index может включать:

число операций;

число документов;

повторное предоставление данных;

число взаимодействующих органов;

время ожидания;

пользовательское время;

долю возвратов;

стоимость внешнего сопровождения;

непредсказуемость срока;

когнитивную сложность.

Индекс можно рассчитывать:

по услугам;

регулированию;

отраслям;

регионам.

Главный принцип

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ МОЖЕТ БЫТЬ НЕОБХОДИМОЙ.
ИЗБЫТОЧНОЕ ТРЕНИЕ ВОКРУГ НЕЕ — НЕТ.

Поэтому сокращение административного трения должно стать постоянной функцией государственного реинжиниринга.

1.94. Государство как обучающаяся организация

Даже идеальная на момент создания государственная система со временем начинает отставать от реальности.

Изменяются:

технологии;

экономика;

общество;

угрозы;

мировая конкуренция.

Следовательно, устойчивое лидерство невозможно обеспечить одной крупной административной реформой.

Необходимо другое свойство:

государство должно систематически учиться быстрее, чем изменяется среда.

Именно поэтому одним из фундаментальных понятий настоящей Программы является институциональная обучаемость государства.

Обучающаяся организация — не организация, которая много обучает сотрудников

Это принципиальное различие.

Можно ежегодно проводить тысячи курсов и при этом повторять одинаковые системные ошибки.

Настоящее организационное обучение означает:

получить информацию;

изменить на ее основе собственное поведение;

сохранить новый механизм;

распространить его.

Формула:

СИГНАЛ
→ АНАЛИЗ
→ УРОК
→ ИЗМЕНЕНИЕ
→ ПРОВЕРКА
→ ЗАКРЕПЛЕНИЕ.

Если урок сформулирован, но практика не изменилась, обучение не состоялось.

OECD: learning должно быть частью самой работы

OECD в исследовании learning cultures государственной службы подчеркивает, что обучение должно быть не эпизодическим мероприятием, а нормальной частью работы на протяжении всей карьеры; сильная learning culture непосредственно связана со способностью публичной службы сохранять навыки, гибкость и адаптивность в условиях кризисов и сложности.

При этом OECD выделяет роль:

межведомственных сетей;

working groups;

communities of practice;

кадровой мобильности

в распространении новых способов работы через границы организаций.

Это полностью соответствует логике настоящей Программы.

Семь механизмов институционального обучения

1. Monitoring.

Государство замечает отклонение.

2. Evaluation.

Понимает, сработала ли политика.

3. Experimentation.

Проверяет новые механизмы.

4. Institutional Memory.

Сохраняет результаты.

5. Knowledge Networks.

Распространяет знания между людьми и организациями.

6. Scaling.

Переносит успешную практику.

7. Termination.

Прекращает неработающий механизм.

Только совокупность семи элементов создает полноценный цикл.

Государство должно учиться и на успехе, и на ошибке

Успешная программа должна порождать вопрос:

почему именно она сработала?

Неудачная:

что именно не сработало?

В обоих случаях необходимо извлекать механизм.

Без этого государство имеет:

успех, который не может повторить;

и ошибку, которую может повторить.

Ошибка должна быть информацией, но не безответственностью

Learning state не означает tolerance к:

небрежности;

нарушению закона;

сокрытию проблемы;

непрофессионализму.

Необходимо различать:

ответственную ошибку при проверке разумной гипотезы

и

некачественное управление.

Первая должна создавать знание.

Вторая — последствия для ответственности.

Double-loop learning

Особенно важен более глубокий тип обучения.

Обычное обучение задает вопрос:

как лучше выполнить существующее правило?

Более зрелое:

а правильно ли само правило?

Например:

первый уровень — ускорить обработку отчета.

Второй — спросить, нужен ли этот отчет вообще.

Именно такое double-loop learning необходимо государству нового поколения.

Показатели институциональной обучаемости

Обучаемость можно измерять.

Например:

доля крупных программ с ex post evaluation;

время между получением отрицательного evidence и корректировкой политики;

доля успешных пилотов, перешедших в масштабирование;

доля слабых программ, реально прекращенных;

скорость распространения лучшей региональной практики;

частота повторения уже известных ошибок;

использование прошлых evaluations в новых business cases.

Это позволяет сформировать Institutional Learnability Index.

Коэффициент повторной ошибки

Очень сильный показатель:

какая доля крупных ошибок имеет уже известный государству аналог?

Если проблема была обнаружена и описана пять лет назад, но снова возникла в другом ведомстве, значит память существует, а обучение — нет.

Государственное R&D

Обучающаяся организация не только анализирует прошлое.

Она специально производит новое управленческое знание.

Для этого нужны:

innovation labs;

регуляторные песочницы;

пилоты;

эксперименты;

региональные лаборатории;

governance research.

OECD рассматривает инновационную способность государства именно как системное свойство, которое должно быть встроено в правила, функции, процессы и институты правительства, а не существовать на периферии в виде отдельных инновационных команд.

Обучение должно заканчиваться изменением operating system

Главный признак зрелости:

удачная практика перестает быть «инновацией».

Она становится обычным способом работы государства.

OECD описывает этот переход как движение от экспериментальной практики к mainstream, когда новый механизм становится предсказуемой частью основной государственной деятельности и начинает влиять на масштабные результаты и бюджеты.

Таким образом, конечный продукт обучения — не знание как таковое.

Это изменившаяся государственная система.

1.95. Масштабирование лучших внутренних практик

Для государства российского масштаба один из крупнейших недоиспользуемых источников повышения эффективности находится не за рубежом.

Он находится внутри самой России.

Разные:

регионы;

ведомства;

муниципалитеты;

государственные организации

решают похожие задачи различными способами.

Где-то уже существует практика, которая:

быстрее;

дешевле;

удобнее;

дает лучший результат.

Но если государство не умеет системно обнаруживать и распространять такую практику, она остается локальным успехом.

Поэтому способность к масштабированию является отдельным элементом государственной мощности.

Внутренний фронтир

Наряду с мировым управленческим фронтиром необходимо использовать понятие:

внутренний российский управленческий фронтир.

Для каждой сопоставимой функции необходимо искать:

лучший регион;

лучшее ведомство;

лучшую организацию;

лучший процесс.

Например:

кто быстрее выдает сопоставимую услугу;

где ниже административная стоимость;

где меньше ошибок;

где выше пользовательская удовлетворенность;

где лучший outcome.

Так федерализм становится огромной системой естественного государственного benchmarking.

Найти лидера недостаточно

Высокий результат конкретного региона может объясняться:

большим бюджетом;

уникальной демографией;

сильным руководителем;

другой структурой экономики.

Поэтому необходимо определить механизм успеха.

Правильная последовательность:

НАЙТИ ОТКЛОНЕНИЕ В ЛУЧШУЮ СТОРОНУ
→ ПРОВЕРИТЬ ДАННЫЕ
→ ПОНЯТЬ ПРИЧИНУ
→ ВЫДЕЛИТЬ ПЕРЕНОСИМЫЙ МЕХАНИЗМ.

Практика и принцип — разные вещи

Копировать нужно не внешнюю оболочку.

Например, лучшая организация использует определенную IT-систему.

Но реальная причина результата может состоять не в IT, а в том, что она:

удалила три согласования;

изменяла полномочия;

перепроектировала процесс.

Если копируется только система, эффект исчезает.

Именно поэтому масштабировать нужно каузальный механизм.

OECD: после эксперимента начинается самая сложная стадия

Современные исследования OECD по экспериментальной политике подчеркивают, что конечный эффект эксперимента определяется тем, существует ли после успешной проверки ясный путь к масштабированию — или, наоборот, к прекращению неработающей практики. Решение о масштабировании должно опираться на строгую evaluation.

То есть:

ПИЛОТ ≠ РЕФОРМА.

Пилот создает доказательство.

Реформа начинается тогда, когда доказанный механизм способен перейти в основную систему.

Пять тестов масштабируемости

Перед распространением практики необходимо проверить:

1. Effect.

Есть ли доказательство результата?

2. Causality.

Понятен ли механизм?

3. Transferability.

Работает ли он только в исходном контексте?

4. Capacity.

Способны ли другие исполнители его применять?

5. Economics.

Сохраняется ли Value for Money при массовом масштабе?

Масштаб часто меняет саму практику

Решение, которое работает для:

одного региона;

десяти тысяч пользователей,

может работать иначе для:

восьмидесяти регионов;

миллионов пользователей.

Возникают:

новые IT-нагрузки;

кадровые ограничения;

различия территорий;

новые риски.

Следовательно, масштабирование — отдельная стадия инженерии.

Репликация, адаптация и институционализация

Полезно различать три уровня.

Replication.

Повторить практику в другой организации.

Adaptation.

Изменить ее под другой контекст.

Institutionalisation.

Сделать механизм частью общегосударственного стандарта.

Именно последняя стадия создает национальный эффект.

Scale-up package

Успешная практика должна быть преобразована в переносимый пакет.

Он включает:

описание проблемы;

механизм;

процесс;

требуемые данные;

цифровые компоненты;

компетенции;

правовые изменения;

затраты;

типовые KPI;

implementation guide;

риски.

Тогда другое ведомство получает не презентацию об успехе, а технологию воспроизводства результата.

Федеральный центр как механизм diffusion

Здесь особенно ясно проявляется правильная роль интеграционного ствола.

Центр не обязан самостоятельно изобретать все решения.

Он может:

находить лучшие региональные практики;

валидировать;

стандартизировать;

создавать общие платформы;

финансировать масштабирование;

обучать;

отслеживать эффект.

Таким образом, федеральный центр становится ускорителем распространения внутреннего управленческого прогресса.

Межрегиональная конкуренция и сотрудничество

Benchmarking способен создавать полезную конкуренцию.

Регион видит:

собственный показатель;

средний;

лучший.

Но система не должна превращаться только в рейтинг.

Гораздо важнее:

почему лидер лучше и как другим получить тот же механизм?

Следовательно:

КОНКУРЕНЦИЯ ОБНАРУЖИВАЕТ ЛИДЕРА.
СОТРУДНИЧЕСТВО РАСПРОСТРАНЯЕТ ЕГО ПРАКТИКУ.

Национальный реестр лучших государственных практик

Для России целесообразно создать постоянно обновляемую систему.

Для каждой практики:

результат;

baseline;

доказательство;

механизм;

регион или организация;

стоимость;

условия применения;

масштабируемость;

статус replication.

Это должен быть не каталог историй успеха.

Это репозиторий доказанных управленческих технологий.

Scale-up Unit

При Centre of Government или системе государственной производительности целесообразна отдельная способность, отвечающая за:

выявление практик;

проверку;

подготовку scale package;

поиск регионов для replication;

мониторинг распространения.

OECD при анализе инновационной способности государственных систем также подчеркивает значение координационных структур, сетей и общегосударственных механизмов, позволяющих переносить инновации между организациями вместо их изоляции в отдельных учреждениях.

Скорость распространения инновации как KPI

Одна из наиболее интересных метрик:

сколько времени проходит от доказательства лучшей практики до ее распространения на 50% применимого государственного пространства?

Можно назвать это:

Government Innovation Diffusion Time.

У государства-лидера эта величина должна постоянно сокращаться.

Потому что способность изобрести хорошее решение важна.

Но способность быстро сделать его нормой для огромной страны может быть еще важнее.

1.96. Архитектурные свойства наиболее эффективных государств

После анализа десятков элементов мирового управленческого фронтира становится возможен более глубокий вывод.

Не существует одной страны, обладающей лучшей моделью по всем направлениям.

Сингапур особенно силен в стратегической концентрации, кадрах и исполнении.

Япония — в профессиональной отраслевой глубине и институциональной памяти.

Южная Корея — в мобилизации государства для ускоренного развития.

Скандинавские государства — в профессиональной автономии, доверии и децентрализации.

Швейцария — в федерализме и субсидиарности.

Новая Зеландия — в ответственности за результаты.

Эстония — в цифровой интероперабельности.

Великобритания — во множестве профессионализированных систем policy appraisal, крупных проектов, коммерческой функции и оценки.

Следовательно, мировой фронтир является распределенным.

Но изучение различных государств позволяет выделить набор повторяющихся архитектурных свойств, которые в разных комбинациях присутствуют у наиболее эффективных систем.

Важно подчеркнуть: приведенная ниже архитектура является синтезом настоящей Программы, построенным на рассмотренных международных практиках. Это не официальный перечень Всемирного банка или OECD.

Современные работы OECD действительно показывают движение в сходном направлении: Centre of Government превращается из административного секретариата в стратегического интегратора; digital government — из набора отдельных проектов в whole-of-government operating model; инновации, обучение и данные — в постоянные системные способности.

Свойство 1. Стратегическая целостность

Эффективное государство знает:

какого будущего оно стремится достичь;

какие результаты являются приоритетными;

как ведомственные задачи связаны с национальными.

Стратегия не является отдельным документом.

Она соединяет:

ОБРАЗ БУДУЩЕГО
→ ЦЕЛЬ
→ ПРИОРИТЕТ
→ МИССИЮ
→ РЕСУРС
→ ИСПОЛНЕНИЕ.

Без этого государственная машина способна эффективно двигаться в разные стороны одновременно.

Свойство 2. Ограниченное число реальных приоритетов

Высшие приоритеты отличаются от общего списка важных государственных функций.

Их немного.

Они получают:

лучшие кадры;

бюджет;

время высшего руководства;

межведомственную поддержку.

Это создает концентрацию управленческой мощности.

Свойство 3. Сильный интеграционный центр без операционной гиперцентрализации

Наиболее эффективные системы нуждаются в сильном Centre of Government или его функциональном аналоге.

Но сильный центр не означает:

все решения должны приниматься наверху.

Он обеспечивает:

стратегическое единство;

межведомственную координацию;

delivery;

приоритизацию;

эскалацию;

общие стандарты.

OECD рассматривает современный Centre of Government именно как механизм управления взаимозависимостями и коллективным государственным действием в условиях сложности.

Свойство 4. Сильные профессиональные функциональные вертикали

Интеграция не должна разрушать специализацию.

Необходимы сильные:

министерства;

агентства;

профессиональные государственные функции.

Именно в них накапливается глубокая предметная компетентность.

Следовательно, эффективная архитектура имеет одновременно:

**СИЛЬНЫЙ СТВОЛ

• СИЛЬНЫЕ ВЕТВИ.**

Слабые ветви создают перегрузку центра.

Слабый центр создает фрагментацию ветвей.

Свойство 5. Горизонтальные контуры национальных результатов

Большинство сложных outcomes лежат между ведомствами.

Поэтому поверх постоянных функциональных вертикалей существуют:

миссии;

межведомственные команды;

delivery structures;

общие панели результатов.

Так появляется матричное государство:

вертикаль функции;

горизонталь результата.

Свойство 6. Профессиональная, меритократическая государственная служба

Эффективные системы системно инвестируют в:

отбор;

лидерство;

развитие;

профессиональные стандарты;

мобильность;

Высший корпус.

Государственная служба рассматривается как отдельная профессиональная машина, а не совокупность административных должностей.

Свойство 7. Достаточная автономия исполнителя при ясной ответственности

Центр задает:

цель;

стандарт;

ограничения.

Профессиональный исполнитель получает пространство для выбора метода.

Но отвечает за результат.

Именно такое сочетание особенно хорошо видно в североевропейских системах.

Формула:

ЦЕНТРАЛИЗОВАТЬ ЦЕЛЬ И СТАНДАРТ.
ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАТЬ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛНЕНИЕ.

Свойство 8. Субсидиарность

Решение принимается на самом низком уровне, способном качественно решить проблему.

Это сокращает:

информационную дистанцию;

длину цикла;

нагрузку на центр.

Но субсидиарность должна сопровождаться capability.

Нельзя передавать ответственность без:

кадров;

ресурсов;

данных;

полномочий.

Свойство 9. Управление результатом, а не административной активностью

Основным объектом управления является:

outcome;

а не количество:

совещаний;

документов;

мероприятий.

При этом результат имеет:

владельца;

метрику;

траекторию;

ресурс.

Свойство 10. Соединение стратегии и бюджета

Приоритет, не получивший достаточного ресурса, остается декларацией.

Поэтому:

performance budgeting;

Spending Reviews;

конкуренция программ;

миссионное бюджетирование

становятся частью стратегической машины.

Свойство 11. Evidence-informed decision making

Крупные решения проходят:

научную и экспертную оценку;

анализ альтернатив;

ex ante evaluation.

Политическое руководство сохраняет право выбора.

Но выбор делается на максимально качественной интеллектуальной основе.

Свойство 12. Экспериментальность и адаптивность

Там, где знание недостаточно, государство не обязано сразу масштабировать гипотезу на всю страну.

Оно:

пилотирует;

измеряет;

корректирует;

масштабирует.

OECD все чаще рассматривает agility, experimentation и real-time learning как ключевые элементы способности государства работать в быстро меняющейся среде.

Свойство 13. Обязательная обратная связь

Решение не заканчивается исполнением.

Государство измеряет:

что произошло;

как изменился outcome;

что почувствовал пользователь;

какие непредвиденные эффекты появились.

И корректирует систему.

Свойство 14. Способность прекращать неработающее

Это одно из самых редких и ценных свойств.

Сильное государство способно:

закрыть слабую программу;

остановить плохой проект;

отказаться от устаревшего правила.

Без этого государственная система только накапливает институциональные слои.

Свойство 15. Высокая государственная производительность

Эффективное государство измеряет не объем собственной деятельности, а:

результат относительно полной стоимости.

Оно знает:

стоимость функции;

скорость;

стоимость транзакции;

ошибки;

административное трение.

Новая британская практика service costing 2026 показывает развитие именно в эту сторону: cost information должна связываться с outputs, outcomes и productivity, а не оставаться только финансовой отчетностью.

Свойство 16. Короткие управленческие циклы

Система умеет быстро:

увидеть;

понять;

решить;

мобилизовать;

скорректировать.

При этом скорость не покупается ценой качества и законности.

Свойство 17. Data-driven architecture

Данные являются общей государственной инфраструктурой.

Существуют:

авторитетные источники;

стандарты;

интероперабельность;

data governance;

актуальная аналитика.

Digital Government Outlook 2026 прямо связывает следующий этап цифрового государства с преодолением ведомственных silos, whole-of-government подходом, data-driven policymaking и платформенной моделью предоставления государственных возможностей.

Свойство 18. Government as a Platform

Государство централизует общие инфраструктурные компоненты:

идентификацию;

данные;

базовые реестры;

платежные и технологические сервисы;

общие стандарты.

Но ведомства и регионы используют их для собственных процессов.

Это позволяет одновременно получить:

эффект масштаба;

децентрализацию исполнения.

Свойство 19. Институциональная память

Государство помнит:

почему принимались решения;

что уже тестировалось;

что сработало;

что провалилось.

Оно не начинает интеллектуальную работу с нуля при каждой кадровой смене.

Свойство 20. Коллективный интеллект

Государственная машина умеет подключать:

науку;

экспертные сети;

бизнес;

регионы;

профессиональные сообщества.

При этом ответственность за решение остается определенной.

Так возникает сочетание:

РАСПРЕДЕЛЕННОГО ИНТЕЛЛЕКТА
И
ЯСНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

Свойство 21. Системная способность к обучению

Инновация не является исключением.

Она встроена в обычную работу.

OECD прямо указывает, что innovative capacity должна существовать внутри основных государственных институтов, правил, процессов и управленческих функций.

Свойство 22. Способность быстро распространять лучшее

Сильное государство не удовлетворяется единичным успешным регионом.

Оно способно превратить локальный успех в общенациональный стандарт.

Следовательно, важна не только скорость инновации, но и скорость diffusion.

Свойство 23. Постоянная общественная обратная связь

Гражданин и бизнес являются не объектами администрирования, а источниками данных о качестве государства.

Это дает системе корневую обратную связь.

Свойство 24. Высокое качество профессиональных государственных функций

Финансы.

HR.

Procurement.

Project delivery.

Data.

Digital.

Evaluation.

Все они сами являются профессиональными системами со:

стандартами;

карьерой;

методологией;

benchmarking.

Свойство 25. AI как усилитель, а не замена ответственности

Следующий этап государственного развития неизбежно будет связан с искусственным интеллектом.

Но наиболее эффективная архитектура не должна строиться на принципе:

AI ПРИНИМАЕТ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕШЕНИЕ.

Она должна строиться как:

ЧЕЛОВЕК НЕСЕТ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ;
AI УВЕЛИЧИВАЕТ ЕГО ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНУЮ И ПРОИЗВОДСТВЕННУЮ МОЩНОСТЬ.

Для этого необходимы:

аудит;

объяснимость;

защита данных;

кибербезопасность;

контроль ошибок;

механизмы пересмотра решения.

Архитектурная формула мирового фронтира

Если свести изученный мировой опыт к общей архитектуре, получается следующая система:

СТРАТЕГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР
определяет направление;

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
обеспечивают компетентность;

ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ МИССИИ
соединяют их вокруг результатов;

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТУР
концентрирует ресурсы;

DELIVERY SYSTEM
обеспечивает исполнение;

DATA ARCHITECTURE
дает системе общую картину реальности;

НООКРАТИЧЕСКИЙ КОНТУР
повышает качество решений;

ОБЩЕСТВЕННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
возвращает информацию от людей и экономики;

EVALUATION И ЭКСПЕРИМЕНТИРОВАНИЕ
обеспечивают обучение;

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
сохраняет уроки;

МЕХАНИЗМ МАСШТАБИРОВАНИЯ
распространяет лучшее по всей системе.

Уточнение концепции интеграционного ствола

После исследования мировых моделей можно точнее сформулировать понятие интеграционного ствола государственной системы, используемое в настоящей Программе.

Это не дополнительная ветвь власти в международно-правовом смысле и не сверхведомство, которое должно управлять всеми операционными решениями.

Это функциональная архитектура интеграции государственной мощности.

В нее входят:

стратегическое целеполагание;

приоритизация;

Centre of Government;

национальные миссии;

межведомственная координация;

Delivery System;

интеграция целей и бюджета;

общие данные;

аналитика;

форсайт;

эскалация;

государственная обратная связь.

Ствол не выполняет работу ветвей.

Он обеспечивает, чтобы ветви действовали как одно государство.

Уточнение понятия ноократической мощности

Мировой опыт evidence-based policy, scientific advice, government foresight, expert networks, evaluation и data-driven government позволяет также конкретизировать второе ключевое понятие настоящей Программы.

НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА — способность легитимной государственной системы системно концентрировать и использовать лучшие доступные:

знания;

науку;

экспертизу;

данные;

модели;

институциональную память;

коллективный интеллект

для повышения качества решений.

Это не передача политической власти экспертам.

Это повышение интеллектуального качества государственной власти.

Общая архитектура

В стволовой метафоре итоговая система может быть представлена следующим образом.

КОРНИ — НАРОД.

Они являются источником:

легитимности;

человеческого капитала;

общественной обратной связи.

ПОЧВА — РОССИЯ.

Ее:

территория;

культура;

ресурсы;

история;

институциональная среда.

СТВОЛ — ИНТЕГРАЦИОННАЯ АРХИТЕКТУРА.

Он соединяет:

ценности;

цели;

ресурсы;

решения;

исполнение.

ВЕТВИ — ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ КОМПЛЕКСЫ ГОСУДАРСТВА.

Профессиональные и сильные.

ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ СВЯЗИ — НАЦИОНАЛЬНЫЕ МИССИИ.

Они соединяют ветви вокруг результата.

НЕРВНАЯ СИСТЕМА — ДАННЫЕ И ЦИФРОВАЯ ИНФРАСТРУКТУРА.

Она обеспечивает скорость передачи информации.

ИНТЕЛЛЕКТ — НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ.

Наука, данные, экспертиза, модели, коллективный интеллект.

ПАМЯТЬ — ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ЗНАНИЙ.

Она не позволяет повторять прежние ошибки.

РЕФЛЕКСЫ — DELIVERY И КОРОТКИЕ УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ЦИКЛЫ.

Они позволяют быстро реагировать на отклонения.

ПЛОДЫ — ИЗМЕРИМЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ.

Именно по ним в конечном счете оценивается качество всей системы.

Сильное государство — не максимально централизованное государство

Это один из важнейших выводов всей главы.

Анализ мировых лидеров показывает:

высокая эффективность может сочетаться с:

децентрализацией;

автономией агентств;

федерализмом;

профессиональной самостоятельностью.

Следовательно, сила государства определяется не количеством решений, принимаемых в центре.

Она определяется способностью всей системы согласованно производить национальный результат.

Поэтому:

ЦЕНТРАЛИЗОВАТЬ СЛЕДУЕТ ТО, ЧТО ТРЕБУЕТ ЕДИНСТВА И ЭФФЕКТА МАСШТАБА.

ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАТЬ — ТО, ЧТО ТРЕБУЕТ ЛОКАЛЬНОГО ЗНАНИЯ, ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО JUDGMENT И СКОРОСТИ.

Итог Главы 1

Изучение мирового управленческого фронтира позволяет сделать принципиальный вывод.

Нет необходимости выбирать между:

сингапурской концентрацией;

скандинавской автономией;

швейцарской субсидиарностью;

новозеландской ответственностью;

эстонской цифровизацией;

финским форсайтом;

японской профессиональной глубиной;

корейской мобилизацией развития.

Они отвечают на разные архитектурные задачи.

Российская модель должна не копировать одну страну.

Она должна извлечь лучшие механизмы каждого типа, определить условия их применимости и соединить их в более целостную государственную архитектуру.

Именно это является логикой комбинированного мирового benchmark.

Его можно выразить формулой:

**ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО =
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО

• ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ
• СИЛЬНЫЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
• СУБСИДИАРНОСТЬ И АВТОНОМИЯ ИСПОЛНЕНИЯ
• НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
• КОНЦЕНТРАЦИЯ РЕСУРСОВ
• ВЫСОКАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ СПОСОБНОСТЬ
• КОРОТКИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЦИКЛЫ
• НИЗКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ
• ВЫСОКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ
• ПОСТОЯННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
• ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
• НЕПРЕРЫВНОЕ САМООБУЧЕНИЕ.**

Именно эту архитектуру необходимо использовать далее как эталон для следующего этапа анализа:

не описания мировых лидеров, а точного определения того, где российская государственная система находится относительно этого комбинированного фронтира и какие причины формируют существующий управленческий разрыв.

***********

1.97. Интеграционный центр как обязательный элемент эффективного государства

Анализ лучших государственных систем мира позволяет сделать один из наиболее важных выводов всей первой главы:

чем сложнее государство, тем выше его потребность в специальном механизме интеграции.

Современное государство неизбежно специализировано.

Существуют отдельные:

министерства;

агентства;

регуляторы;

региональные органы;

финансовые институты;

контрольные структуры;

цифровые системы;

профессиональные государственные функции.

Такая специализация является необходимой.

Невозможно качественно управлять:

здравоохранением;

финансами;

транспортом;

энергетикой;

промышленностью;

образованием;

наукой

из одного универсального административного органа.

Но специализация неизбежно создает обратную проблему — фрагментацию.

Каждая государственная организация начинает видеть страну через собственную функцию.

Министерство отвечает за свою отрасль.

Финансовый орган — за бюджет.

Регулятор — за соблюдение своего нормативного режима.

Регион — за собственную территорию.

Проектный офис — за конкретный проект.

При этом национальный результат почти всегда находится между организациями.

Именно поэтому эффективному государству необходим интеграционный центр.

Международный аналог — Centre of Government

Наиболее близким функциональным международным аналогом является Centre of Government — CoG.

OECD определяет Centre of Government не обязательно как одно конкретное учреждение, а как орган или совокупность органов, которые поддерживают высший уровень исполнительной власти и благодаря своему центральному положению обеспечивают более целостное, согласованное и координированное принятие решений государственными институтами.

Особенно важна эволюция этой функции.

Исторически центр правительства мог восприниматься преимущественно как аппарат:

подготовки заседаний;

документооборота;

координации кабинета.

Современная практика значительно шире.

В исследовании OECD 2026 года Centre of Government рассматривается уже как стратегический механизм, связывающий:

политические приоритеты;

государственное планирование;

межведомственную координацию;

аналитическую способность;

мониторинг исполнения;

долгосрочные и cross-cutting задачи.

То есть мировой управленческий фронтир фактически движется:

от аппарата высшего руководителя
к системному интегратору государственной машины.

Почему одного сильного министерства недостаточно

Нельзя решить проблему интеграции созданием еще одного отраслевого министерства.

Новое министерство само становится еще одной вертикалью.

Интеграционный центр отличается тем, что его объектом управления является не отдельная отрасль, а согласованность государства как целого.

Он должен видеть:

какие цели конфликтуют;

какие программы дублируются;

какие ведомства зависят друг от друга;

где стратегический приоритет не обеспечен ресурсами;

где межведомственный конфликт блокирует исполнение;

где информация не доходит до уровня решения;

где отсутствует единый владелец результата.

Таким образом, его продуктом является связность государственной системы.

Интеграционный центр как проводник национальной цели

В авторской концепции В.К. Петросяна «стволовая государственная власть» государство описывается через образ дерева: народ — корневая система, Россия — среда или «почва», Президент — центральный ствол, а различные функциональные элементы государственной власти — ветви. Автор прямо наделяет «ствол» интегрирующей и координирующей функцией.

Для настоящей Программы из этой конструкции целесообразно выделить прежде всего управленческое содержание.

Мы вводим более узкое и операционализируемое понятие:

ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ.

Его функция:

не заменить конституционные органы;

не управлять каждым операционным решением;

а обеспечить сквозную проводимость:

НАЦИОНАЛЬНОЙ ЦЕЛИ
→ СТРАТЕГИИ
→ РЕСУРСА
→ РЕШЕНИЯ
→ ИСПОЛНЕНИЯ
→ РЕЗУЛЬТАТА
→ ОБРАТНОЙ СВЯЗИ.

Именно в таком функциональном смысле концепция получает убедительные международные аналоги.

Интеграционный центр должен объединять несколько способностей

Его нельзя сводить к одному подразделению.

Необходимы как минимум:

стратегическая способность;

координационная способность;

аналитическая способность;

delivery-способность;

способность разрешать межведомственные конфликты;

способность соединять цели и ресурсы;

форсайт;

управление данными высшего уровня;

институциональная память.

Поэтому интеграционный центр правильнее рассматривать как систему функций, а не как одну административную коробку.

Малый центр может управлять огромной системой

Интеграционный центр не обязательно должен иметь огромный штат.

Его сила определяется:

мандатом;

качеством данных;

доступом к руководству;

аналитической способностью;

правом созыва;

механизмом эскалации;

профессионализмом кадров.

OECD показывает, что Centres of Government часто действуют прежде всего как convenors и brokers — собирают нужные институты, организуют совместную policy work и помогают государству решать проблемы, которые отдельное министерство не способно решить самостоятельно.

Это позволяет сформулировать важный принцип:

ИНТЕГРАЦИОННАЯ МОЩНОСТЬ НЕ РАВНА АДМИНИСТРАТИВНОМУ РАЗМЕРУ ЦЕНТРА.

Главная опасность — сверхцентрализация

Из необходимости сильной интеграции нельзя делать вывод:

чем больше решений перенесено наверх, тем эффективнее государство.

Напротив.

Если центральный уровень пытается самостоятельно решать:

операционные;

региональные;

профессиональные;

технические

вопросы, он быстро становится главным bottleneck государства.

Информация движется наверх.

Решение ожидает.

Центр перегружается.

Профессиональные органы теряют инициативу.

Поэтому эффективная архитектура требует сочетания:

СИЛЬНОГО ЦЕНТРА ИНТЕГРАЦИИ

и

ШИРОКОЙ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ АВТОНОМИИ ИСПОЛНЕНИЯ.

Новая Зеландия: интеграция через коллективное системное лидерство

Очень показателен новозеландский механизм Public Service Leadership Team.

Chief Executives сохраняют персональную ответственность за собственные ведомства, но одновременно коллективно отвечают за целостность Public Service.

Кроме того, отдельные руководители могут получать статус system leaders, ведущих сквозные функции через ведомственные границы и устанавливающих общие стандарты в таких областях, как digital, data, procurement и другие общегосударственные функции.

Это подтверждает важный принцип:

интеграция может осуществляться не только через центральный аппарат, но и через распределенное системное лидерство.

Великобритания: интеграция через государственные функции

Другой механизм используется в Великобритании.

Government Functions работают через границы министерств и устанавливают общегосударственные:

стратегии;

стандарты;

профессиональные требования;

механизмы assurance;

общие сервисы

по таким функциям, как finance, project delivery и commercial management.

Это означает, что государственная система может иметь одновременно:

вертикальную отраслевую организацию;

и горизонтальную профессиональную архитектуру.

Интеграционный центр как обязательная функция, а не обязательно одинаковый институт

Именно в этом состоит главный вывод.

Мировой опыт не показывает одну обязательную организационную форму интеграционного центра.

Но он показывает обязательность самой функции интеграции.

Она может быть распределена между:

аппаратом главы государства;

аппаратом правительства;

Cabinet Office;

центральным секретариатом;

стратегическим подразделением;

Delivery Unit;

системой функциональных лидеров.

Организационная форма зависит от конституционной и административной системы страны.

Функциональная необходимость остается.

Для России вопрос поэтому должен ставиться не:

«какой зарубежный Centre of Government скопировать?»

а:

«какие интеграционные функции необходимы государству российского масштаба и как соединить их в единую архитектуру?»

---

1.98. Единство стратегического целеполагания и исполнения

Одним из наиболее распространенных дефектов государственного управления является разрыв между:

тем, что государство хочет достичь,

и

тем, что его аппарат ежедневно делает.

Стратегический документ может содержать сильные цели.

Но бюджет живет собственной логикой.

Министерства — собственной.

Государственные программы — собственной.

Региональные органы — собственной.

Тогда государство имеет формальное стратегическое единство, но операционную фрагментацию.

Эффективная государственная система должна соединять:

ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ В ОДНУ УПРАВЛЕНЧЕСКУЮ ЦЕПЬ.

Стратегия должна заканчиваться конкретным изменением реальности

Правильная цепочка:

ЦЕННОСТИ
→ ОБРАЗ БУДУЩЕГО
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛИ
→ ПРИОРИТЕТЫ
→ МИССИИ
→ ПРОГРАММЫ
→ ПРОЕКТЫ
→ БЮДЖЕТ
→ РЕШЕНИЯ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ.

Если между любыми двумя звеньями отсутствует трассируемая связь, стратегическая проводимость уменьшается.

Международная роль Centre of Government

OECD прямо относит к функциям Centre of Government:

формирование долгосрочного видения;

стратегическое планирование;

приоритизацию;

обеспечение согласованности действий различных министерств.

Центр помогает переводить общие политические намерения в ограниченный набор управляемых приоритетов и предотвращать противоречия или дублирование между ведомствами.

Новейшее исследование OECD 2026 года идет еще дальше: одна из основных проблем современных государственных систем состоит именно в том, что политические приоритеты недостаточно тесно связаны с planning frameworks, cabinet processes, бюджетом и мониторингом исполнения.

Следовательно, стратегическое управление нельзя считать завершенным после утверждения стратегии.

Сингапур: институциональная связь форсайта, приоритетов и межведомственной координации

Один из наиболее сильных примеров дает Strategy Group в Prime Minister’s Office Сингапура.

Strategy Group организует whole-of-government strategic planning, помогает определять национальные приоритеты, согласовывает работу министерств с общенациональной политической повесткой и развивает межведомственную координацию.

Внутри нее Centre for Strategic Futures занимается long-term foresight, emerging issues и развитием способности государственной службы к стратегическому предвидению.

Это означает соединение в одном стратегическом контуре:

БУДУЩЕЕ
→ ПРИОРИТЕТЫ
→ ПЛАНИРОВАНИЕ
→ ВЕДОМСТВА.

Но стратегический центр не должен сам исполнять все

Правильное единство означает:

одну стратегическую логику,

а не:

одного исполнителя.

Министерство здравоохранения должно сохранять профессиональное управление здравоохранением.

Министерство транспорта — транспортом.

Регион — собственными полномочиями.

Центр отвечает за то, чтобы их действия:

не противоречили национальной стратегии;

были обеспечены ресурсами;

сходились в общие outcomes.

Стратегическая проводимость

Для оценки такой системы полезно ввести понятие:

СТРАТЕГИЧЕСКАЯ ПРОВОДИМОСТЬ ГОСУДАРСТВА.

Она показывает, насколько национальная цель способна пройти через всю государственную систему без:

искажения;

потери приоритета;

размывания ответственности;

ресурсного разрыва.

Высокая стратегическая проводимость означает, что государственный служащий на соответствующем уровне способен объяснить:

к какой национальной цели относится его работа;

какой outcome она поддерживает;

каким показателем измеряется результат.

Обратная проводимость

Но зрелая система работает и в обратном направлении.

Не только:

ЦЕЛЬ → ИСПОЛНЕНИЕ.

Но:

РЕЗУЛЬТАТ → ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ → КОРРЕКТИРОВКА ЦЕЛИ ИЛИ МЕХАНИЗМА.

Именно эта двусторонняя проводимость превращает государство из командной линии в адаптивную систему управления.

Цель должна иметь владельца и ресурс

Стратегическое единство невозможно, если:

цель существует в одном документе;

бюджет — в другом;

ответственность — нигде.

Поэтому каждый высший приоритет должен иметь:

владельца результата;

ресурс;

межведомственную архитектуру;

траекторию;

панель показателей;

delivery-механизм.

Стратегия должна входить в бюджетный цикл

OECD 2026 специально указывает на слабую связь между стратегическими приоритетами и ресурсным распределением как один из повторяющихся дефектов государственных систем.

Поэтому интеграционный центр должен соединять:

Centre of Government;

финансовый комплекс;

Delivery System.

Если стратегический приоритет не влияет на распределение ресурса, он не является управленческим приоритетом.

Единство смысла и исполнения

Здесь возникает связь с авторской концепцией Идеологического комплекса РФ.

В работе В.К. Петросяна ИК РФ рассматривается как многоуровневая система ценностей, национальной идентичности, стратегических смыслов, технологической и организационной инфраструктуры. Автор стремится перевести ценностно-идеологический слой из декларативной формы в системно организованный контур.

В настоящей Программе из этой более широкой авторской концепции используется прежде всего безопасная управленческая интерпретация:

не управление мышлением граждан,

а механизм обеспечения долгосрочной ценностно-стратегической согласованности государственного курса.

То есть:

КТО МЫ?
→ КАКОГО БУДУЩЕГО ХОТИМ?
→ ЧТО ДЛЯ ЭТОГО ЯВЛЯЕТСЯ ПРИОРИТЕТОМ?
→ КАКИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ДОЛЖНО ПРОИЗВЕСТИ ГОСУДАРСТВО?

Именно здесь ценностный контур соединяется с управленческим.

---

1.99. Интеллектуальная инфраструктура эффективного государства

Физическая инфраструктура определяет способность экономики перемещать:

людей;

энергию;

грузы;

информацию.

Аналогичным образом государство нуждается в интеллектуальной инфраструктуре, которая позволяет перемещать и преобразовывать:

данные;

знания;

прогнозы;

экспертные оценки;

организационную память

в государственные решения.

Это фундаментальный элемент управленческой мощности.

Интеллект государства не находится в одном месте

Знания распределены.

Часть находится:

в министерствах;

часть — в статистических системах;

часть — в университетах;

часть — в РАН;

часть — в бизнесе;

часть — в регионах;

часть — в памяти опытных руководителей.

Следовательно, интеллектуальная сила государства определяется не количеством умных людей отдельно.

Она определяется тем, насколько эффективно государство умеет:

НАЙТИ ЗНАНИЕ
→ ПРОВЕРИТЬ
→ СОЕДИНИТЬ
→ ДОСТАВИТЬ К РЕШЕНИЮ
→ СОХРАНИТЬ.

Компоненты интеллектуальной инфраструктуры

Она должна включать:

государственную статистику и административные данные;

аналитические подразделения;

science advisory system;

форсайт;

evidence centres;

экспертные сети;

evaluation;

государственный R&D;

институциональную память;

платформы знаний;

AI-инструменты.

По отдельности эти институты полезны.

Но настоящий качественный скачок возникает, когда они соединены.

Финляндия: foresight как национальная сеть

Финская National Foresight Network представляет характерный пример инфраструктурного подхода.

Она соединяет производителей foresight knowledge из различных организаций, координируется Prime Minister’s Office и Sitra, а Government Foresight Group специально усиливает связь между производителями и пользователями foresight-информации и государственным decision-making.

Это намного глубже создания одного отдела прогнозирования.

Государство строит сеть производства будущего знания.

Сингапур: стратегический форсайт внутри центра правительства

Centre for Strategic Futures в Сингапуре находится непосредственно в Strategy Group Prime Minister’s Office и занимается:

долгосрочными тенденциями;

стратегическими неожиданностями;

развитием инструментов anticipation;

передачей выводов decision-makers.

Сам CSF определяет своей задачей создание стратегически адаптивной государственной службы, способной управлять быстро меняющейся средой.

Это еще один принцип:

форсайт должен находиться достаточно близко к высшему государственному решению, чтобы влиять на него.

Интеллектуальная инфраструктура должна иметь несколько горизонтов

Необходимо одновременно видеть:

сегодня;

следующий бюджетный цикл;

пять лет;

десять–двадцать лет.

Если государство работает только с текущими данными, оно становится реактивным.

Если только с долгосрочными концепциями — отрывается от операционной реальности.

Поэтому интеллектуальная инфраструктура должна соединять:

real-time analytics;

policy analysis;

strategic foresight.

Система должна производить интеллектуальный challenge

Интеллектуальная инфраструктура нужна не только для подтверждения выбранного курса.

Она должна уметь:

обнаруживать слабые предположения;

предлагать альтернативы;

проводить red-team analysis;

показывать неудобные данные;

обнаруживать новые риски.

Если аналитическая машина всегда подтверждает первоначальную позицию руководства, государство обладает не интеллектуальной инфраструктурой, а машиной самоуспокоения.

Государственная память

Следующий слой — способность помнить собственный опыт.

Без нее любое новое поколение руководителей снова:

изучает тот же вопрос;

повторяет старую ошибку;

проводит аналогичный пилот.

Поэтому государственная институциональная память является таким же элементом интеллектуальной инфраструктуры, как научная экспертиза.

Государственный граф знаний

В государстве нового поколения знания должны быть не просто архивом документов.

Необходимо семантически соединять:

цели;

решения;

программы;

проекты;

данные;

исследования;

экспертов;

результаты.

Так возникает государственный граф знаний.

AI способен сделать его рабочим инструментом.

Например, перед новым решением система автоматически показывает:

какие аналогичные решения принимались;

какие страны использовали сходный механизм;

какие российские регионы уже экспериментировали;

каков был фактический эффект;

какие эксперты обладают соответствующей компетенцией.

Ноократическая мощность

Именно эту совокупную способность в настоящей Программе предлагается обозначать термином:

НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВА.

Важно еще раз зафиксировать смысл.

Это не управление государством невыборной группой экспертов.

Это способность легитимной государственной власти использовать:

лучшее доступное знание;

науку;

данные;

экспертизу;

коллективный интеллект;

вычислительные модели

для принятия более качественных решений.

Политическая ответственность остается у уполномоченных институтов.

Государственный AI-комплекс как новый слой инфраструктуры

Следующим этапом может стать Национальный государственный AI-комплекс.

Он не должен быть единой системой, автоматически принимающей решения.

Это инфраструктура AI-инструментов для:

анализа данных;

поиска знаний;

сценарного моделирования;

подготовки альтернатив;

выявления рисков;

работы с институциональной памятью;

повышения производительности государственных служащих.

При этом обязательны:

человеческая ответственность;

аудит;

объяснимость;

защита данных;

кибербезопасность;

механизмы пересмотра ошибки.

Именно при таких ограничениях AI становится усилителем ноократической мощности, а не неконтролируемым заменителем государственного judgment.

---

1.100. Обратная связь как обязательный контур государственной системы

Ни одна сложная система не может эффективно работать без обратной связи.

Если управляющий центр способен передавать команды, но не получает надежной информации о последствиях собственных действий, система становится разомкнутой.

Она может продолжать действовать даже тогда, когда реальность уже существенно изменилась.

Поэтому обратная связь является не дополнительным сервисом хорошего государства.

Это обязательный элемент архитектуры управления.

В стволовой метафоре корни должны не только питать систему

В авторской модели В.К. Петросяна народ описывается как «корневая система», а Россия — как среда, в которой находится государственное дерево.

С точки зрения настоящей Программы эта метафора получает важное управленческое продолжение.

Корни — это не только источник:

легитимности;

кадров;

ресурсов.

Это также мощнейшая сенсорная система.

Именно через:

граждан;

бизнес;

профессиональные сообщества;

регионы;

муниципалитеты

государство способно получать данные о последствиях собственных решений.

Обратная связь должна существовать на каждой стадии policy cycle

Не только после решения.

Она необходима:

при выявлении проблемы;

при разработке решения;

при пилотировании;

при исполнении;

при ex post evaluation.

OECD рассматривает содержательное участие граждан именно как элемент всего policy cycle — от формирования проблемы и вариантов до реализации и оценки.

Три уровня обратной связи

Операционная.

Как работает конкретная услуга или процесс?

Политико-управленческая.

Какие эффекты создает государственная политика?

Стратегическая.

Как меняются ожидания, проблемы и долгосрочные потребности общества?

Все три уровня необходимы.

Feedback должен изменять систему

Сбор мнений без управленческого последствия практически бесполезен.

OECD в исследовании гражданского участия подчеркивает необходимость не только создавать каналы участия, но и обеспечивать ответственность за то, что происходит с полученным input в дальнейшем.

В OECD Trust Survey 2026 особенно отчетливо проявляется проблема responsiveness: лишь около 31% респондентов считают вероятным, что политическая система позволяет людям, подобным им, иметь реальное влияние на государственные решения, а только 39% полагают, что участие в публичной консультации влияет на действия государства.

Это показывает фундаментальную разницу между:

возможностью высказаться

и

ощущением, что государственная система действительно слышит сигнал.

Закрытый цикл обратной связи

Поэтому необходима архитектура:

СИГНАЛ
→ СБОР
→ КЛАССИФИКАЦИЯ
→ АНАЛИЗ
→ ВЛАДЕЛЕЦ
→ РЕШЕНИЕ
→ ИЗМЕНЕНИЕ
→ ПРОВЕРКА
→ ОТВЕТ ОБЩЕСТВУ.

Последний элемент принципиален.

Человек должен понимать:

что государство услышало;

что изменило;

если не изменило — почему.

Необходимо различать сигнал и репрезентативность

Цифровая эпоха создает огромное количество общественной информации.

Но самый громкий сигнал не всегда отражает мнение большинства.

Поэтому необходимо сочетать:

обращения;

репрезентативные опросы;

пользовательские данные;

общественные консультации;

статистику;

делиберативные процессы;

анализ поведения пользователей.

Так государство получает более устойчивую картину.

Защита от манипуляции и захвата

Feedback architecture должна быть защищена от:

ботов;

координированных кампаний;

узких групп интересов;

регуляторного захвата;

неправомерного использования персональных данных.

Особенно опасно использовать обратную связь как предлог для:

политического профилирования;

давления;

манипулятивного персонализированного воздействия.

В настоящей Программе обратная связь рассматривается как механизм измерения и коррекции работы государства, а не как инструмент управления сознанием граждан.

Обратная связь и ответственность различны

Государство должно слушать.

Но ответственность за решение сохраняется у легитимных органов.

OECD также рассматривает participatory mechanisms как дополнение, а не замену институтов representative government и ответственного публичного управления.

Следовательно:

ОБЩЕСТВО ДАЕТ СИГНАЛ.
ЭКСПЕРТИЗА ПОМОГАЕТ ЕГО ИНТЕРПРЕТИРОВАТЬ.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ОРГАН ПРИНИМАЕТ ОТВЕТСТВЕННОЕ РЕШЕНИЕ.

Обратная связь как часть интеграционного ствола

Интеграционный центр должен получать не только информацию сверху государственных вертикалей.

Он должен видеть:

жалобы;

пользовательский опыт;

бизнес-трение;

региональные различия;

результаты evaluation;

общественные изменения.

Таким образом, интеграционный ствол становится двунаправленной системой.

Не:

ЦЕНТР → ПЕРИФЕРИЯ.

А:

ЦЕНТР ↔ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА ↔ ОБЩЕСТВО.

Именно замкнутость этого контура позволяет государству становиться адаптивным.

---

1.101. Международные аналоги отдельных элементов стволовой архитектуры

После подробного изучения мировых систем можно провести более строгую сравнительную работу.

Концепция стволовой государственной власти В.К. Петросяна не имеет полного прямого международного аналога.

Ни одна из рассмотренных стран не воспроизводит ее как целостную конституционно-политическую конструкцию.

Однако отдельные функциональные элементы, которые в авторской модели объединяются метафорой дерева и ствола, имеют достаточно сильные международные аналоги.

Именно поэтому необходимо сравнивать не названия институтов, а управленческие функции.

Сенсограмма. Функциональные аналоги элементов стволовой архитектуры

Элемент концепции	Ближайший международный функциональный аналог	Что мировой опыт подтверждает	Чего мировой опыт сам по себе не подтверждает
Интеграционный ствол	Centre of Government	Необходимость центра стратегической координации, приоритизации, межведомственной интеграции и мониторинга	Необходимость подчинения всех конституционных ветвей единому административному центру
Центральная координация	Cabinet Office, PMO, Government Secretariat	Необходимость института, соединяющего политический уровень и государственный аппарат	Единственную универсальную организационную форму такого центра
Стратегическое целеполагание	Singapore Strategy Group, Centre of Government strategic planning	Необходимость whole-of-government определения и согласования приоритетов	Что все стратегические функции должны находиться в одном органе
Долгосрочный смысловой/стратегический контур	Finland National Foresight Network, Singapore CSF	Необходимость системного форсайта, долгосрочного видения и связи будущего с политикой	Конституционного оформления отдельной «идеологической ветви власти»
Функциональные ветви	UK Government Functions; New Zealand System Leads	Возможность строить сквозные функциональные вертикали поверх министерских границ	Необходимость превращения каждой функции в отдельную ветвь государственной власти
Коллективное системное руководство	New Zealand Public Service Leadership Team	Необходимость ответственности высших руководителей за систему в целом, а не только за собственное ведомство	Отказ от персональной ведомственной ответственности
Горизонтальные связи	National missions, inter-ministerial groups, Delivery Units	Необходимость надведомственного управления cross-cutting outcomes	Ликвидацию отраслевой структуры министерств
Информационная «нервная система»	Estonia X-tee, interoperable government data architecture	Необходимость защищенной межведомственной интероперабельности и общих стандартов данных	Необходимость хранения всех государственных данных в одной централизованной базе
Интеллектуальный контур	Government scientific advisers, foresight systems, evidence centres, expert networks	Необходимость системного использования науки, данных и внешней экспертизы	Передачу политической власти экспертам
Корневая обратная связь	Citizen participation, public-service feedback, stakeholder engagement	Необходимость постоянного двустороннего взаимодействия государства с гражданами и stakeholders	Управление исключительно на основании общественных опросов
Региональные элементы системы	Швейцарская субсидиарность, региональные эксперименты	Возможность соединять общенациональное единство с сильной территориальной автономией	Необходимость унификации решений по всей территории
Цифровое усиление интеграции	Government as a Platform, data exchange layers, AI-assisted government	Возможность резко снижать стоимость координации через общую цифровую инфраструктуру	Передачу окончательной государственной ответственности алгоритмам

1. Centre of Government и ствол

Наиболее сильная параллель существует именно здесь.

OECD характеризует современный CoG как центральную систему, помогающую высшему исполнительному руководству управлять целостностью государственной политики, cross-cutting priorities, стратегическим планированием, decision-making и performance.

Это функционально очень близко к идее интегрирующего ствола.

Но международная практика одновременно показывает важное ограничение.

Centre of Government обычно является институтом внутри исполнительного государственного контура и не означает административного подчинения законодательной или судебной власти.

Поэтому функциональную аналогию нельзя автоматически превращать в конституционную идентичность.

2. Singapore Strategy Group и стратегическая проводимость

Singapore Strategy Group представляет особенно сильный пример интеграции:

национальных приоритетов;

whole-of-government planning;

межведомственной координации;

форсайта.

Centre for Strategic Futures при этом специально занимается long-term trends и потенциальными blind spots.

Это функциональный аналог стратегического слоя ствола, но не самостоятельной конституционной власти.

3. New Zealand System Leadership и функциональные ветви

Новозеландская Public Service Leadership Team объединяет руководителей ведомств для коллективного stewardship всей системы.

System Leads получают мандат вести отдельные функции через границы организаций, формировать общие standards и поддерживать inter-operability.

Это подтверждает важную интуицию:

крупное государство нуждается не только в отраслевых ведомствах, но и в сквозных функциональных контурах.

4. Британские Government Functions

В Великобритании существуют общегосударственные функции:

Finance;

Commercial;

Project Delivery;

и другие.

Они устанавливают cross-government strategies и functional standards, развивают компетенции и поддерживают единый профессиональный уровень через границы отдельных организаций.

Это особенно близко к идее функциональных «ветвей», если понимать ветвь не конституционно, а организационно-профессионально.

5. Финляндия и стратегический интеллект

Финская National Foresight Network соединяет большое количество производителей знания, а Government Foresight Group обеспечивает связь между foresight и государственным decision-making.

Так появляется функциональный аналог интеллектуально-стратегического контура.

6. Эстония и информационная проводимость

Эстонская X-tee представляет защищенную организационно-технологическую среду обмена данными между информационными системами.

Она обеспечивает:

authentication;

authorisation;

logging;

encryption;

digital signing,

позволяя различным государственным системам безопасно использовать данные друг друга без создания одной гигантской централизованной базы.

Если продолжить стволовую метафору, это скорее не отдельная ветвь, а нервная и сосудистая инфраструктура дерева.

7. Citizen participation как корневая обратная связь

OECD рассматривает участие граждан и stakeholders как источник:

данных;

знаний;

collective intelligence;

обратной связи;

лучшего понимания последствий государственных решений.

Это дает функциональный международный аналог идеи о том, что «корни» должны быть включены в жизненный цикл государства не только как объект управления, но и как источник информации.

Вывод сравнительного анализа

Таким образом, международный опыт не подтверждает стволовую концепцию как готовую конституционную модель.

Но он подтверждает существование практически всех основных управленческих проблем, на которые она обращает внимание:

фрагментация;

ведомственные silos;

разрыв цели и исполнения;

слабость горизонтальных связей;

недостаток общих данных;

необходимость сильной интеграции;

необходимость системной обратной связи;

необходимость интеллектуального усиления государства.

Это делает концепцию полезной прежде всего как архитектурный язык постановки проблемы, который затем должен быть проверен, ограничен и конкретизирован международной практикой, правовыми принципами и измеряемыми управленческими механизмами.

---

1.102. Что мировой опыт подтверждает в концепции интегрированного государства

После рассмотрения почти ста отдельных элементов мирового управленческого фронтира можно ответить на центральный вопрос:

существует ли в международном опыте подтверждение самой идеи интегрированного государства?

Ответ — да, если под интегрированным государством понимать не максимальную политико-административную централизацию, а способность специализированных институтов действовать как одна согласованная система.

Именно это различие является фундаментальным.

1. Мировой опыт подтверждает проблему фрагментации

OECD в исследованиях Centre of Government прямо исходит из того, что современные государственные проблемы становятся все более:

cross-cutting;

долгосрочными;

межведомственными,

тогда как административная машина часто остается разделенной на siloed organisational structures.

Следовательно, проблема, которую пытается решить интегрированная архитектура, объективно существует далеко за пределами России.

2. Мировой опыт подтверждает необходимость интеграционного центра

OECD рассматривает Centre of Government как институт, который помогает:

формировать стратегическое направление;

координировать сложные приоритеты;

соединять политическое руководство с профессиональной администрацией;

мониторить исполнение;

поддерживать реформы государственной системы.

Следовательно, сама идея центральной интеграционной способности полностью соответствует мировой практике.

3. Мировой опыт подтверждает необходимость «ствола», но не обязательно одного органа

Это важное уточнение.

Функция ствола может быть распределена.

Часть выполняет:

PMO.

Часть:

Cabinet Office.

Часть:

финансовый орган.

Часть:

Delivery Unit.

Часть:

system leaders.

Следовательно, интеграционный ствол лучше проектировать как архитектуру функций, а не обязательно как гигантский единый аппарат.

4. Мировой опыт подтверждает единство стратегии и исполнения

OECD 2026 прямо показывает: приоритетизация не дает результата, если цели не встроены в:

planning;

cabinet processes;

budget allocation;

monitoring.

Это практически полностью подтверждает базовую цепочку настоящей Программы:

ЦЕЛЬ → РЕСУРС → ИСПОЛНЕНИЕ → ИЗМЕРЕНИЕ.

5. Мировой опыт подтверждает необходимость сквозных функциональных контуров

New Zealand System Leads и британские Government Functions показывают, что государству недостаточно только отраслевой структуры министерств.

Требуются горизонтальные функции:

digital;

data;

procurement;

finance;

project delivery;

HR,

имеющие единые стандарты и профессиональное руководство через ведомственные границы.

Это функционально подтверждает идею, что современное государство имеет значительно больше структурных измерений, чем простое деление на отраслевые министерства.

6. Мировой опыт подтверждает необходимость коллективного системного руководства

В Новой Зеландии руководители ведомств обязаны не только руководить собственными организациями, но и участвовать в system-wide leadership.

Public Service Leadership Team специально существует для того, чтобы высшие руководители работали в интересах всей Public Service, а не только отдельных agencies.

Это сильное подтверждение принципа:

руководитель высшего уровня должен нести ответственность за целое государство, а не только за собственную административную территорию.

7. Мировой опыт подтверждает возможность сочетать интеграцию и децентрализацию

Особенно важный вывод:

интегрированное государство не обязано быть гиперцентрализованным.

Можно иметь:

единые цели;

единые данные;

единые стандарты;

общие платформы

и одновременно:

профессиональную автономию;

региональное разнообразие;

субсидиарность.

Именно поэтому в настоящей Программе необходимо четко различать:

ИНТЕГРАЦИЮ

и

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЮ.

Интеграция означает совместимость.

Централизация — перемещение права решения вверх.

Первое часто необходимо.

Второе — только там, где оно создает дополнительную общественную ценность.

8. Мировой опыт подтверждает значение долгосрочного интеллектуального контура

Singapore Centre for Strategic Futures и финская National Foresight Network показывают, что зрелое государство институционализирует способность думать за пределами текущего политико-бюджетного цикла.

Это функционально подтверждает необходимость специального контура:

ДОЛГОСРОЧНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ
→ ОБРАЗЫ БУДУЩЕГО
→ СТРАТЕГИЧЕСКИЕ РИСКИ
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ.

Но международный опыт не требует оформлять этот контур как отдельную конституционную ветвь власти.

9. Мировой опыт подтверждает необходимость информационной интеграции

Эстонская X-tee показывает, что различные государственные организации могут сохранять собственные системы и ответственность за данные, одновременно работая через безопасный общий слой обмена.

Это чрезвычайно важная архитектурная аналогия.

Государственное единство не требует физически сливать все компоненты.

Необходимо обеспечить совместимость интерфейсов.

Тот же принцип применим не только к данным, но и к организационной архитектуре.

10. Мировой опыт подтверждает необходимость обратной связи снизу вверх

Современная public governance все больше рассматривает граждан и stakeholders не только как адресатов решений, но и как источник информации и коллективного знания.

OECD показывает, что meaningful participation помогает выявлять:

blind spots;

локальные последствия;

проблемы реализации;

пользовательские потребности.

Следовательно, стволовая модель становится значительно сильнее, если движение информации понимается двунаправленно.

Не только команда сверху.

Но сигнал снизу.

11. Мировой опыт подтверждает необходимость интеллектуального усиления власти

Evidence-based policy.

Scientific advice.

Foresight.

Expert networks.

Evaluation.

Data analytics.

Все это фактически является различными компонентами того, что в настоящей Программе объединяется термином ноократическая мощность.

Но мировой опыт одновременно устанавливает важную границу:

экспертиза усиливает решение, но не заменяет легитимную ответственность за решение.

12. Мировой опыт подтверждает необходимость институционального самообучения

Современное эффективное государство должно:

экспериментировать;

оценивать;

прекращать неработающие программы;

сохранять знания;

масштабировать лучшие решения.

Следовательно, интеграция должна существовать не только в пространстве — между организациями.

Она должна существовать во времени:

ПРОШЛЫЙ ОПЫТ
→ ТЕКУЩЕЕ РЕШЕНИЕ
→ БУДУЩИЙ РЕЗУЛЬТАТ.

Что мировой опыт не позволяет утверждать

Методологически важно определить и границы вывода.

Международная практика сама по себе не доказывает, что:

Президент должен быть формально превращен в новую отдельную «стволовую ветвь» власти;

законодательная, исполнительная и судебная власть должны быть иерархически подчинены одному управленческому центру;

идеологическая, финансовая или инновационная функции должны обязательно становиться отдельными конституционными ветвями государственной власти;

максимальная концентрация полномочий автоматически увеличивает государственную эффективность.

Исходная работа В.К. Петросяна содержит более широкие политико-конституционные предложения, включая трактовку Президента как «ствола» государственной власти и введение дополнительных функциональных ветвей. Это именно авторские нормативные предложения, а не установленный международный стандарт государственного управления.

Настоящая Программа использует из этой концепции прежде всего ее системно-архитектурное ядро:

государство необходимо рассматривать как целостную систему;

части системы должны быть функционально связаны;

национальные цели должны проходить через всю архитектуру;

горизонтальная фрагментация должна преодолеваться;

необходимы информационные и обратные связи;

профессиональные функции должны усиливать друг друга.

Что необходимо добавить к первоначальной концепции

Мировой опыт позволяет существенно усилить стволовую модель пятью ограничителями.

Первый — субсидиарность.

Не поднимать наверх то, что эффективно решается ниже.

Второй — профессиональная автономия.

Интеграция не должна уничтожать экспертный judgment.

Третий — checks, accountability и audit.

Чем сильнее интеграционный центр, тем выше требования к прозрачности его процедур и ответственности.

Четвертый — двусторонняя обратная связь.

Ствол должен не только проводить решение вниз, но и непрерывно получать информацию снизу.

Пятый — интеллектуальная оспоримость.

Высшее руководство должно получать не только согласованные позиции, но и профессиональный challenge, альтернативы и информацию о неопределенности.

От стволовой власти к интегрированной государственной системе

Поэтому в рамках Программы «Эффективное государство» целесообразно сделать следующий концептуальный переход.

От более узкой формулы:

«СТВОЛОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ»

к более широкой управленческой формуле:

«ИНТЕГРИРОВАННАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА».

В ней стволовая концепция сохраняется как одна из главных архитектурных метафор и источников идей, но дополняется:

мировыми институтами Centre of Government;

system leadership;

whole-of-government governance;

субсидиарностью;

функциональными стандартами;

миссионным управлением;

evidence-based policy;

data-driven government;

общественной обратной связью;

непрерывным самообучением.

Итоговый архитектурный синтез Главы 1

После изучения мирового фронтира эффективное государство можно представить как систему нескольких взаимосвязанных контуров.

ЦЕННОСТНО-СТРАТЕГИЧЕСКИЙ КОНТУР
определяет долгосрочное направление.

ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ
соединяет государство в единое целое.

ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
создают специализированную компетентность.

НАЦИОНАЛЬНЫЕ МИССИИ
формируют горизонтальные связи вокруг результатов.

ФИНАНСОВЫЙ КОНТУР
переводит приоритет в ресурс.

DELIVERY-КОНТУР
превращает решение в результат.

НООКРАТИЧЕСКИЙ КОНТУР
концентрирует знания, науку, данные, экспертизу и коллективный интеллект.

ЦИФРОВОЙ КОНТУР
обеспечивает информационную проводимость государства.

КОНТУР ОБРАТНОЙ СВЯЗИ
соединяет государство с обществом, бизнесом, территориями и пользователями.

КОНТУР EVALUATION И ОБУЧЕНИЯ
показывает, что работает, и корректирует систему.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
сохраняет накопленный государственный интеллект.

Все эти контуры соединяются в замкнутый цикл:

ЦЕННОСТИ
→ ОБРАЗ БУДУЩЕГО
→ НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЦЕЛИ
→ ПРИОРИТЕТЫ
→ РЕСУРСЫ
→ РЕШЕНИЯ
→ ИСПОЛНЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ ДАННЫЕ
→ ОБЩЕСТВЕННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ ОЦЕНКА
→ ОБУЧЕНИЕ
→ КОРРЕКТИРОВКА
→ НОВЫЙ ЦИКЛ.

Именно замкнутость этого цикла отличает живую государственную систему от совокупности отдельных органов власти.

Главный вывод всей Главы 1

Мировой опыт не предлагает России готового государственного устройства, которое можно просто импортировать.

Но он позволяет с высокой уверенностью определить функциональные свойства мирового управленческого фронтира.

Эффективное государство:

ЦЕЛОСТНО, НО НЕ ГИПЕРЦЕНТРАЛИЗОВАНО.

СТРАТЕГИЧЕСКИ ЕДИНО, НО ПРОФЕССИОНАЛЬНО ДЕЦЕНТРАЛИЗОВАНО.

ИМЕЕТ СИЛЬНЫЙ ИНТЕГРАЦИОННЫЙ ЦЕНТР, НО НЕ ПОДМЕНЯЕТ ИМ ВСЕ ОСТАЛЬНЫЕ ИНСТИТУТЫ.

КОНЦЕНТРИРУЕТ РЕСУРСЫ НА ОГРАНИЧЕННОМ ЧИСЛЕ ПРИОРИТЕТОВ.

СОЕДИНЯЕТ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ С БЮДЖЕТОМ И ИСПОЛНЕНИЕМ.

ИСПОЛЬЗУЕТ ДАННЫЕ, НАУКУ, ЭКСПЕРТИЗУ И КОЛЛЕКТИВНЫЙ ИНТЕЛЛЕКТ.

СЛЫШИТ ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКУ.

БЫСТРО ОБНАРУЖИВАЕТ ОШИБКУ.

СПОСОБНО ОСТАНОВИТЬ НЕРАБОТАЮЩЕЕ.

СОХРАНЯЕТ ПАМЯТЬ.

МАСШТАБИРУЕТ ЛУЧШЕЕ.

И НЕПРЕРЫВНО ПЕРЕПРОЕКТИРУЕТ САМО СЕБЯ.

Именно в таком понимании можно сформулировать итоговую архитектурную формулу Главы 1:

**ЭФФЕКТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО

• ИНТЕГРАЦИОННЫЙ СТВОЛ
• СИЛЬНЫЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
• ГОРИЗОНТАЛЬНЫЕ НАЦИОНАЛЬНЫЕ МИССИИ
• НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
• КОНЦЕНТРАЦИЯ РЕСУРСОВ
• ВЫСОКАЯ ИСПОЛНИТЕЛЬСКАЯ СПОСОБНОСТЬ
• СУБСИДИАРНОСТЬ
• КОРОТКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЦИКЛ
• НИЗКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ
• ВЫСОКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ
• НАДЕЖНЫЕ ДАННЫЕ
• ПОСТОЯННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
• ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
• НЕПРЕРЫВНОЕ САМООБУЧЕНИЕ.**

Таким образом, Глава 1 завершает построение комбинированного мирового benchmark.

Следующая задача уже принципиально иная.

Необходимо наложить этот benchmark на российскую государственную систему и установить:

ГДЕ ИМЕННО НАХОДИТСЯ РАЗРЫВ;

КАКОВ ЕГО РАЗМЕР;

КАКИЕ ЭЛЕМЕНТЫ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ УЖЕ НАХОДЯТСЯ НА ВЫСОКОМ УРОВНЕ;

КАКИЕ АРХИТЕКТУРНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СИСТЕМАТИЧЕСКИ СНИЖАЮТ РЕЗУЛЬТАТ;

И КАКИЕ ИЗ НИХ ЯВЛЯЮТСЯ ПЕРВОПРИЧИНАМИ, А КАКИЕ — ЛИШЬ СИМПТОМАМИ.

Именно с этого начинается Глава 2. «Россия: причины разрыва между российской системой государственного управления и мировым фронтиром».

********

1.103. Какие элементы государства нового поколения пока отсутствуют даже у мировых лидеров

Анализ мирового управленческого фронтира приводит к парадоксальному выводу.

Лучшие государства мира уже обладают множеством чрезвычайно сильных институтов.

У одних особенно развиты:

стратегическое планирование;

государственная служба;

центры правительства.

У других:

цифровая инфраструктура;

интероперабельность данных;

проактивные услуги.

У третьих:

государственные инвестиции;

оценка программ;

бюджетирование;

закупки;

форсайт.

Но ни одна из рассмотренных систем не соединяет все эти способности в единую полностью замкнутую государственную архитектуру следующего поколения.

Именно поэтому мировой фронтир необходимо понимать не как конкретную страну, а как пространство лучших существующих компонентов, распределенных между несколькими лидирующими системами.

OECD Digital Government Outlook 2026 прямо фиксирует этот незавершенный переход: государства уже движутся от ведомственной и проектной цифровизации к whole-of-government моделям, ориентированным на данные, платформы и пользователя, однако этот переход еще далеко не завершен. Показательно, что 92% охваченных стран уже имеют государственную стратегию использования ИИ, но 75% пока не оценивают систематически, дали ли инвестиции в цифровые технологии и AI запланированный результат.

Следовательно, даже лидеры находятся в переходной зоне между цифровым государством сегодняшнего дня и государством нового поколения.

Важно методологическое ограничение

Утверждение о том, что тот или иной элемент «отсутствует», не означает, что нигде в мире не существует:

пилота;

лаборатории;

отдельного ведомства;

экспериментальной платформы,

реализующей его частично.

Речь идет о другом:

элемент пока не существует как зрелая, масштабированная, общегосударственная способность, охватывающая всю государственную машину.

Именно в этом смысле можно определить следующий фронтир.

1. Единая операционная система государства

Сегодня даже наиболее развитые страны имеют отдельно:

стратегическое планирование;

бюджет;

performance management;

данные;

HR;

закупки;

delivery;

evaluation.

Но они далеко не всегда образуют одну технологически и организационно связанную систему.

Государство нового поколения должно соединить:

ЦЕЛЬ
→ ВЛАДЕЛЬЦА
→ РЕСУРС
→ ПРОГРАММУ
→ ПРОЕКТ
→ КОНТРАКТ
→ ДАННЫЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ EVALUATION
→ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСА.

Сегодня такие связи существуют частями.

Полноценной государственной Operating System of National Development пока практически нет.

2. Полный государственный граф знаний

Современное государство хранит огромные массивы информации.

Но отсутствует общегосударственный семантический слой, связывающий в едином графе:

национальные цели;

законы;

стратегии;

программы;

проекты;

бюджеты;

контракты;

решения;

экспертов;

исследования;

результаты.

Такой граф позволил бы государству задавать принципиально новые вопросы:

какие программы работают на одну цель;

какие контракты обеспечивают конкретный outcome;

какие решения в прошлом затрагивали аналогичную проблему;

какие эксперты работали с ней;

какой результат был получен.

Отдельные knowledge graphs и data catalogues существуют.

Но полноценного государственного графа причин, решений и результатов национального масштаба пока нельзя считать стандартной практикой даже лидеров.

3. Полноценная цифровая память государственного решения

Большинство государств умеют хранить документы.

Значительно хуже они сохраняют:

контекст;

рассматривавшиеся альтернативы;

прогнозы;

неопределенности;

причины выбора;

последующий фактический результат.

Государство нового поколения должно автоматически формировать для крупных решений:

DECISION MEMORY.

Через пять или десять лет система должна позволять установить:

что государство тогда знало;

что предполагало;

какой вариант выбрало;

что произошло в действительности.

Это превращает историю государства в машиночитаемый массив опыта.

4. AI-copilot для каждого государственного служащего как единая государственная инфраструктура

AI уже активно входит в государственное управление, а почти все обследованные OECD государства имеют стратегии его использования. Но сам OECD Digital Government Outlook 2026 показывает, что основная проблема перемещается от стратегий к governance, skills, investments, evaluation и масштабированию реального эффекта.

Следующий уровень — не отдельные государственные chatbot или AI-проекты.

Это защищенный государственный AI-copilot, доступный каждому уполномоченному служащему в соответствии с его ролью и правами доступа.

Он должен уметь:

искать государственные документы;

анализировать данные;

находить противоречия;

готовить варианты;

сравнивать международный опыт;

проверять нормативные связи;

работать с институциональной памятью.

При этом необходимы:

аудит;

журналирование;

защита данных;

разграничение доступа;

контроль качества;

человеческая ответственность.

Такой AI-native workplace пока не стал полноценной общегосударственной нормой ни у одного мирового лидера.

5. Цифровые двойники государственной политики

Инженерия уже широко использует digital twins.

Следующий этап — создание цифровых моделей:

транспортной системы;

рынка труда;

энергетики;

территориального развития;

государственного бюджета;

отдельных национальных миссий.

Перед крупным решением государство сможет моделировать:

различные сценарии;

вторичные эффекты;

пространственные последствия;

ресурсные ограничения.

Сегодня подобные модели существуют фрагментарно.

Но единая инфраструктура policy simulation, встроенная в обычный государственный decision cycle, еще не стала мировым стандартом.

6. Предиктивное государство национального масштаба

Современные цифровые лидеры уже движутся к proactiveness.

В OECD Digital Government Index именно проактивность — способность предвидеть пользовательскую потребность до формального запроса — определяется как один из фронтиров цифровой трансформации. Лидирующие показатели здесь показывают Корея, Эстония, Великобритания и Дания.

Но государство нового поколения должно выйти значительно дальше.

Оно должно предсказывать не только потребность пользователя, но и:

риск срыва проекта;

дефицит кадров;

региональную инфраструктурную перегрузку;

рост социальной нагрузки;

изменение технологического фронтира;

потенциальную регуляторную проблему.

То есть переходить:

ОТ ПРОАКТИВНОЙ УСЛУГИ
К ПРЕДИКТИВНОМУ ГОСУДАРСТВЕННОМУ УПРАВЛЕНИЮ.

7. Автоматическая ранняя диагностика государственной неэффективности

Сегодня performance management обычно фиксирует:

факт;

отклонение;

KPI.

Следующий уровень — система, которая автоматически выявляет:

аномалию;

причинную гипотезу;

вероятный bottleneck;

аналогичные случаи;

варианты корректировки.

Руководитель получает не только красный индикатор.

Он получает:

«вероятная причина — здесь; похожий случай был в таком регионе; использованное там решение дало такой эффект».

Это уже переход от dashboard к государственному интеллектуальному ассистенту исполнения.

8. Непрерывный process mining всего государства

Большинство административных реформ проводится эпизодически.

Государство нового поколения должно постоянно анализировать цифровые следы процессов и автоматически находить:

очереди;

повторные действия;

ненужные согласования;

возвраты;

аномальные маршруты;

дублирование.

Возникает continuous government process mining.

Тогда реинжиниринг превращается из кампании раз в несколько лет в постоянную функцию самооптимизации.

9. Динамическое распределение ресурсов по предельной общественной отдаче

Performance budgeting и Spending Reviews уже широко используются.

В 2023 году performance budgeting применяли 28 из 33 обследованных стран OECD, а Spending Reviews хотя бы раз использовали 34 из 35.

Но это еще не означает динамического портфельного управления всей системой расходов.

Следующий уровень:

государство регулярно оценивает не только историческую эффективность программы, но и:

предельную отдачу следующей единицы ресурса.

Тогда ресурсы могут быстрее перемещаться:

от слабых механизмов;

к более сильным;

от исчерпавших marginal return программ;

к новым приоритетам.

10. Полный учет административного трения как национального ресурса

Мировые системы умеют измерять административную нагрузку отдельных требований.

Но практически нигде время:

граждан;

предприятий;

государственных служащих

не рассматривается как единый счет национальных транзакционных издержек государства.

Следующее поколение должно рассчитывать:

не только бюджет государства, но и временную стоимость государства для общества.

11. Общегосударственный рынок таланта в реальном времени

Сингапур, Новая Зеландия и другие лидеры развивают кадровую мобильность и whole-of-government leadership. Сингапурская Administrative Service прямо строит карьеру вокруг межсекторного опыта, а новозеландская система позволяет system leaders действовать поверх границ агентств.

Но следующий уровень — цифровая система, которая в любой момент знает:

какие компетенции имеются во всем государстве;

где они нужны;

кто способен временно войти в mission team;

какие навыки будут нужны через три года.

То есть:

STATE TALENT MARKETPLACE.

12. Национальная инфраструктура коллективного интеллекта

Экспертные советы существуют давно.

Следующий уровень — постоянно работающая система, которая автоматически соединяет:

государственных аналитиков;

ученых;

инженеров;

бизнес;

регионы;

профессиональные сообщества.

Для сложной проблемы за короткий срок формируется оптимальная интеллектуальная сеть, а AI помогает агрегировать позиции без уничтожения разногласий.

13. Федеральная система массового параллельного экспериментирования

Федеративные государства имеют естественное преимущество:

различные территории способны проверять различные модели.

Но редко эта возможность используется как единая экспериментальная архитектура:

ГИПОТЕЗА
→ НЕСКОЛЬКО РЕГИОНАЛЬНЫХ МОДЕЛЕЙ
→ СОПОСТАВИМАЯ EVALUATION
→ ВЫБОР ЛУЧШЕЙ
→ НАЦИОНАЛЬНОЕ МАСШТАБИРОВАНИЕ.

Для России такой механизм может стать одним из главных преимуществ.

14. Государство, автоматически распространяющее собственные лучшие практики

Сегодня успешная практика может годами оставаться внутри одного региона или ведомства.

Государство нового поколения должно автоматически выявлять положительные отклонения.

Если один регион:

быстрее;

дешевле;

качественнее

выполняет сопоставимую функцию, система должна запускать анализ причины.

Затем:

валидацию;

репликацию;

масштабирование.

15. Полностью замкнутая архитектура общественной обратной связи

Современные государства собирают:

обращения;

опросы;

жалобы;

user experience.

Но OECD показывает, что даже среди развитых стран использование этих данных непосредственно для улучшения услуг пока далеко не универсально. Например, в обследовании 2024 года только 16 из 30 стран сообщили, что системно используют данные пользовательского опыта и performance information при принятии решений по улучшению услуг.

Государство нового поколения должно закрыть цикл:

ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
→ АНАЛИЗ
→ РЕШЕНИЕ
→ ИЗМЕНЕНИЕ
→ ИЗМЕРЕНИЕ НОВОГО EXPERIENCE.

16. Государство, системно измеряющее собственную обучаемость

Практически ни одна современная система не управляет на высшем уровне таким показателем, как:

скорость государственного обучения.

Но именно она может стать одним из ключевых конкурентных преимуществ XXI века.

Можно измерять:

как быстро ошибка обнаруживается;

сколько времени проходит до корректировки;

как быстро успешный пилот масштабируется;

как часто повторяется ранее известная ошибка.

Это позволяет сформировать Institutional Learnability Index.

Главный разрыв следующего поколения

Таким образом, основная граница будущего проходит уже не между:

аналоговым

и

цифровым государством.

Она проходит между:

НАБОРОМ ХОРОШИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ

и

ИНТЕГРИРОВАННОЙ, ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ, AI-NATIVE, ПРЕДИКТИВНОЙ И САМООБУЧАЮЩЕЙСЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМОЙ.

Именно второе состояние в настоящей Программе будет обозначаться как государство нового поколения.

---

1.104. Матрица мировых лучших практик

Предыдущие разделы показывают, почему методологически неверно искать одну «лучшую страну».

Лидерство распределено по функциям.

Поэтому необходима матрица мировых лучших практик.

Это не рейтинг государств.

Это карта того, где искать лучший механизм для каждой конкретной государственной способности.

Матрица мирового управленческого фронтира

Государственная способность	Представительные международные benchmark	Сильный элемент	Что следует извлекать
Стратегическая концентрация	Сингапур	Whole-of-government planning, ограничение числа приоритетов	Архитектуру концентрации
Долгосрочный форсайт	Сингапур, Финляндия	CSF, National Foresight Network	Связь будущего с текущими решениями
Centre of Government	Великобритания, Ирландия и другие модели OECD	Координация, cabinet process, strategic steering	Функциональную модель интеграционного центра
Cross-government system leadership	Новая Зеландия	System Leads, коллективное лидерство Chief Executives	Надведомственную ответственность
Государственные функции	Великобритания	Functional Standards	Общие профессиональные контуры
Выращивание высших руководителей	Сингапур	Administrative Service, PSLP	Управляемую архитектуру лидерского опыта
Senior Civil Service	Великобритания, Новая Зеландия, Канада	Профессиональный верхний административный слой	Общегосударственный корпус руководителей
Меритократия	Новая Зеландия, Сингапур	Merit-based appointments	Отбор по способности выполнять роль
Кадровая мобильность	Сингапур, Новая Зеландия	Межведомственные ротации	Whole-of-government experience
Evidence-informed policy	Великобритания, OECD systems	What Works, evaluation architecture	Постоянный evidence cycle
Public policy evaluation	OECD-лидеры	Ex ante и ex post evaluation	Контур обучения
Mission-oriented policy	Страны ЕС и OECD	Портфели межведомственных миссий	Управление cross-cutting transformations
Performance budgeting	Широкая практика OECD	Связь performance information с бюджетом	Performance-informed allocation
Spending Reviews	Почти все страны OECD	Регулярный review расходной базы	Высвобождение ресурса
Государственные инвестиции	Норвегия, Великобритания	QA, business cases, gates	Защиту капитала до необратимого решения
Мегапроекты	Великобритания, Норвегия	Portfolio, SRO, independent assurance	Профессиональное project governance
Procurement	Республика Корея, Великобритания	KONEPS, профессиональная commercial function	End-to-end закупочную систему
Цифровое государство	Корея, Дания, Великобритания	Whole-of-government digital governance	Платформенную модель
Интероперабельность	Эстония	X-tee	Безопасную распределенную data architecture
Проактивные услуги	Корея, Эстония, Великобритания, Дания	Предугадывание потребности	Переход от заявления к событию
User-centred services	Эстония, Финляндия, Люксембург, Швейцария и др.	Простота, скорость, service standards	Измерение государства глазами пользователя
Регуляторные эксперименты	OECD/EU systems	Sandboxes, experimentation clauses	Обучающееся регулирование
Государственная инновационная способность	OECD advanced systems	Labs, pilots, systemic innovation	Постоянное государственное R&D
Федерализм и субсидиарность	Швейцария и другие федерации	Решение на минимально необходимом уровне	Децентрализацию при единстве стандартов
Интеллектуальная инфраструктура	Финляндия, Сингапур, Великобритания	Foresight, scientific advisers, networks	Ноократическое усиление решения

Сингапурская Strategy Group и Centre for Strategic Futures формально соединяют whole-of-government strategic planning, национальную приоритизацию и foresight; финская система создает национальную foresight network; Новая Зеландия использует system leads и коллективное руководство Public Service; Великобритания — сквозные Government Functions и Functional Standards.

Отдельный кластер лидеров существует в цифровом управлении. OECD относит Корею, Великобританию и Данию к наиболее сильным системам по digital-government governance, а Корею, Эстонию, Великобританию и Данию — к лидирующим по проактивности. Эстонская X-tee показывает зрелую модель защищенного распределенного межведомственного обмена данными.

В управлении капиталом особенно важны британская Five Case Model, норвежская State Project Model и PIMA Международного валютного фонда: все три подхода смещают центр тяжести с самой стройки на качество отбора, appraisal, assurance и последующее получение выгод.

Основной вывод матрицы

Ни одна страна не занимает правый край матрицы одновременно по всем строкам.

Следовательно, российская задача должна состоять не в выборе страны-модели, а в инженерной сборке:

**ЛУЧШЕЕ ЦЕЛЕПОЛАГАНИЕ

• ЛУЧШИЕ КАДРЫ
• ЛУЧШАЯ КООРДИНАЦИЯ
• ЛУЧШИЙ БЮДЖЕТНЫЙ МЕХАНИЗМ
• ЛУЧШАЯ ЦИФРОВАЯ АРХИТЕКТУРА
• ЛУЧШИЕ МЕХАНИЗМЫ ИСПОЛНЕНИЯ
• ЛУЧШАЯ СИСТЕМА ОБУЧЕНИЯ.**

---

1.105. Сто лучших практик государственного управления мира

Ниже приведен синтетический каталог ста практик, сформированный на основе рассмотренного в Главе 1 международного опыта.

Это не рейтинговая последовательность.

Практика № 1 не обязательно важнее практики № 100.

Задача перечня — сформировать «библиотеку государственных технологий», из которой далее будет собираться российская Субпрограмма-минимум.

I. Стратегия, интеграция и национальные результаты

1. Centre of Government.
Наличие специальной центральной способности интегрировать стратегию, межведомственную координацию, приоритеты и исполнение.

2. Ограниченное число высших приоритетов.
Отделение небольшого набора действительно приоритетных результатов от общей совокупности важных государственных функций.

3. Формальная иерархия целей.
Связь долгосрочного образа будущего, целей правительства, национальных миссий, программ и ведомственных показателей.

4. Whole-of-government strategic planning.
Подготовка стратегии не каждым ведомством отдельно, а в общем государственном контуре.

5. Национальные миссии.
Организация cross-cutting задач вокруг измеримого outcome, а не одного ведомства.

6. Один владелец результата.
Персонально идентифицируемая ответственность за каждый крупный национальный outcome.

7. Mission Board.
Компактный межведомственный руководящий орган, способный реально принимать решения.

8. Mission Office.
Небольшая профессиональная команда аналитики, мониторинга и межведомственной интеграции.

9. Delivery Unit.
Центральная способность отслеживать небольшой набор важнейших государственных результатов и устранять барьеры исполнения.

10. Формализованная эскалация.
Заранее определенный механизм быстрого подъема проблемы на уровень, способный ее разрешить.

Современная практика Centre of Government все больше объединяет именно приоритизацию, cross-government coordination, аналитическую способность и delivery; OECD в 2026 году рассматривает это как один из главных ответов на рост сложности государственных задач.

II. Государственная служба и лидерство

11. Merit-based recruitment.
Открытый и объективный отбор по требованиям конкретной роли.

12. Senior Civil Service.
Выделение высшего административного корпуса в отдельную профессиональную систему.

13. Единый leadership competency framework.
Формальное определение того, какими способностями должен обладать руководитель высокого уровня.

14. Whole-of-government кадровая ротация.
Получение будущими руководителями опыта нескольких ведомств и функций.

15. System Leads.
Наделение отдельных Chief Executives полномочиями вести сквозную функцию через весь государственный аппарат.

16. Государственные профессии.
Отдельные профессиональные сообщества аналитиков, закупщиков, финансистов, project managers, digital-специалистов.

17. Внешний вход в государственную службу.
Возможность сильных специалистов из бизнеса, науки и технологий войти на государственные позиции в середине карьеры.

18. Secondments.
Временный обмен людьми между ведомствами и между государством, бизнесом, университетами.

19. Система преемственности.
Заблаговременная подготовка нескольких потенциальных кандидатов на критические роли.

20. Performance contract высшего руководителя.
Ограниченное число измеримых outcomes плюс требования к лидерству, сотрудничеству и этике.

OECD связывает сильную высшую государственную службу с merit, leadership competencies, accountability и способностью давать evidence-informed advice; Сингапур и Новая Зеландия особенно системно используют whole-of-government развитие и кадровую мобильность.

III. Наука, evidence и государственное обучение

21. Evidence passport крупного решения.
Фиксация проблемы, причин, доказательств, альтернатив, неопределенности и критериев последующей проверки.

22. Chief Scientific Advisers и аналоги.
Прямой профессиональный научный интерфейс между знанием и государственным руководством.

23. Обязательный анализ альтернатив.
Запрет на крупное решение без рассмотрения нескольких реально реализуемых вариантов.

24. Ex ante evaluation.
Оценка вероятных последствий до массового внедрения.

25. Theory of Change.
Формальная причинная модель государственной программы.

26. Государственные пилоты.
Проверка новой модели в ограниченном масштабе до национального распространения.

27. Regulatory sandbox.
Контролируемое экспериментирование с новыми моделями регулирования.

28. Ex post evaluation.
Обязательная оценка того, что реально произошло после внедрения.

29. Sunset и termination mechanisms.
Право и процедура закрытия неработающей программы или правила.

30. What Works / Evidence Centres.
Специализированные структуры, систематизирующие доказательства для практического использования государством.

OECD Recommendation on Public Policy Evaluation и Toolkit 2025 рассматривают evaluation как системный whole-of-government механизм непрерывного обучения, а Regulatory Policy Outlook 2025 — experimentation и sandboxes как инструменты более адаптивного регулирования.

IV. Бюджет и перераспределение ресурсов

31. Performance-informed budgeting.
Фактические результаты программы входят в бюджетное решение, не превращаясь в примитивную автоматическую формулу.

32. Spending Reviews.
Регулярная проверка уже существующей расходной базы.

33. Среднесрочные expenditure ceilings.
Ограничение общего ресурса, заставляющее приоритеты реально конкурировать.

34. Конкуренция программ за новый ресурс.
Дополнительное финансирование сравнивается с альтернативным использованием тех же средств.

35. Миссионный бюджетный overlay.
Возможность видеть совокупный ресурс национальной миссии поверх ведомственной бюджетной классификации.

36. Cost per outcome.
Оценка стоимости получения единицы общественного результата.

37. Marginal public value.
Оценка того, какой эффект создаст не средний, а следующий дополнительный рубль.

38. Selective zero-base challenge.
Периодический вопрос: была бы программа создана сегодня, если бы ее еще не существовало?

39. Reallocation dividend.
Высвобожденная экономия явно перенаправляется на более сильные приоритеты.

40. Формальная связь evaluation и бюджета.
Слабый доказанный результат должен иметь реальные ресурсные последствия.

Performance budgeting уже широко распространен среди стран OECD, а Spending Reviews практически превратились в стандарт бюджетного управления, что делает возможным более системное перераспределение исторически сложившихся расходов.

V. Государственные инвестиции, проекты и закупки

41. Единая система Public Investment Management.
Инвестиционный цикл начинается с потребности, а не с готового объекта.

42. Five Case Model.
Одновременная проверка strategic, economic, commercial, financial и management case.

43. Stage-gate governance.
Увеличение финансового обязательства только по мере доказательства зрелости проекта.

44. Независимая экспертиза концепции и готовности.
Разделение проектной команды и assurance-функции.

45. Senior Responsible Owner.
Персональный владелец всего крупного проекта и его выгод.

46. Reference class forecasting.
Корректировка прогнозов на основании фактических результатов аналогичных предыдущих проектов.

47. Life-Cycle Costing.
Оценка не цены приобретения, а полной стоимости владения.

48. Профессиональный государственный заказчик.
Закупка как отдельная коммерческая профессия.

49. End-to-end e-procurement.
Цифровое соединение планирования, тендера, контракта, исполнения и платежа.

50. Профессиональный contract management.
Управление исполнением, изменениями, рисками и exit на всем протяжении контракта.

PIMA рассматривает государственные инвестиции как полный цикл planning-allocation-delivery; британская Five Case Model формализует многомерный business case; норвежская State Project Model добавляет независимый quality assurance; корейская KONEPS соединяет закупочный цикл и государственные данные на одной платформе.

VI. Данные и цифровая инфраструктура

51. Once-only principle.
Гражданин и бизнес не предоставляют государству повторно данные, которыми государство уже законно располагает.

52. Authoritative base registers.
Для ключевых объектов определяется первичный источник истины.

53. Безопасный межведомственный data exchange layer.
Информационные системы взаимодействуют через стандартизированную защищенную инфраструктуру.

54. Government as a Platform.
Общие технологические возможности создаются один раз и повторно используются всеми органами.

55. Универсальная государственная digital identity.

56. Общие платформенные сервисы.
Payments, notifications, data exchange, common registries и другие компоненты не создаются повторно каждым ведомством.

57. End-to-end digital services.
Оцифровывается жизненное событие, а не отдельная ведомственная форма.

58. Proactive services.
Государство инициирует услугу при наступлении события без отдельного заявления там, где это законно и безопасно.

59. Government Data Governance.
Владельцы, stewards, стандарты качества, lineage и права доступа определяются институционально.

60. Responsible AI in Government.
AI усиливает государственную работу при сохранении human accountability, аудита, безопасности и возможности пересмотра.

OECD Digital Government Outlook 2026 рассматривает данные, цифровую инфраструктуру, платформенные модели и AI как ядро следующей стадии digital government; эстонская X-tee является зрелым примером распределенного безопасного обмена данными.

VII. Государственные услуги и административное трение

61. Общегосударственные service standards.

62. Проектирование услуг вокруг жизненных событий.

63. Transactional feedback после конкретной услуги.

64. User Effort Score.

65. First-Time Resolution.

66. Business Administrative Friction Map.

67. Системное stakeholder engagement при разработке правил.

68. Feedback closure: «вы сказали — государство ответило».

69. Standard Cost Model административной нагрузки.

70. Постоянная administrative simplification.

В 2024 году 28 из 33 обследованных стран OECD уже имели общегосударственный стандарт публичных услуг; при этом OECD продолжает отмечать значительный резерв в системном использовании пользовательских данных для фактического улучшения услуг.

VIII. Исполнение и государственная производительность

71. Executive Results Dashboard.

72. Управление на основе актуальных данных.

73. Leading indicators вместо исключительно конечных показателей.

74. Management by Exception.
Высшее руководство работает с отклонениями и рисками, а не контролирует всю рутину.

75. Один accountable owner на outcome.

76. Digital Decision Log.

77. State Cycle Time.
Измерение времени от сигнала проблемы до результата.

78. Flow Efficiency.
Отделение полезного времени обработки от времени ожидания.

79. Cost of Government Function.

80. National State Productivity Index.

OECD 2026 показывает, что digital dashboards и централизованные monitoring systems создают реальную ценность только тогда, когда их данные встроены в actual cabinet, budget и delivery processes.

IX. Государственное знание и коллективный интеллект

81. Государственная институциональная память.

82. Обязательный After Action Review.

83. Knowledge handover при смене критического руководителя.

84. Тематические государственные экспертные сети.

85. Национальная foresight network.

86. Структурированные механизмы collective intelligence.

87. Red Team для крупнейших решений.

88. State Knowledge Graph.

89. AI-поиск по государственной памяти и evidence base.

90. Формальный disclosure конфликта интересов внешних экспертов.

Финская National Foresight Network показывает сетевую организацию распределенного знания, а сингапурский Centre for Strategic Futures — институциональную связь форсайта с whole-of-government стратегическим планированием.

X. Самообучение и распространение инноваций

91. Government Innovation Labs.

92. Региональные экспериментальные площадки.

93. Внутригосударственный benchmarking.

94. Positive Deviance Analysis.
Систематический поиск организаций, которые при аналогичных условиях показывают аномально хороший результат.

95. Standard Scale-Up Package.

96. Scale-Up Unit.

97. Government Innovation Diffusion Time.

98. Межведомственные Communities of Practice.

99. Continuous Process Mining.

100. Ежегодный review самой архитектуры государства.
Государство периодически проверяет не только программы, но и собственные структуры, интерфейсы, процедуры и распределение полномочий.

OECD рассматривает инновационную способность государства как системное свойство, которое необходимо встраивать в обычные правила, процессы, компетенции и институты, а не оставлять внутри отдельных экспериментальных команд.

Значение списка ста практик

Сто практик нельзя внедрять одновременно и механически.

Они различаются по:

стоимости;

сложности;

институциональным предпосылкам;

сроку внедрения.

Именно поэтому следующий этап — не «скопировать 100 практик».

Необходимо для каждой определить:

ЕСТЬ ЛИ ОНА В РОССИИ?

НА КАКОМ УРОВНЕ ЗРЕЛОСТИ?

КАКОВ РАЗРЫВ С МИРОВЫМ ФРОНТИРОМ?

МОЖНО ЛИ ПЕРЕНЕСТИ ПРЯМО?

НУЖНА ЛИ РОССИЙСКАЯ АДАПТАЦИЯ?

КАКОЙ ЭФФЕКТ ДАСТ ЗАКРЫТИЕ РАЗРЫВА?

Именно это станет одним из инструментов диагностики следующей главы.

---

1.106. Синтетическая модель мирового фронтира государственного управления

Теперь возможно сформулировать главный итог всей Главы 1.

Мировой фронтир государственного управления не совпадает ни с одной существующей страной.

Он является синтетической моделью, составленной из лучших реально работающих механизмов различных государств.

Такая модель особенно важна для России.

Если benchmark определяется одной страной, возникает вопрос:

почему Россия должна копировать ее:

историю;

масштаб;

конституционную систему;

культуру;

географию?

Если же benchmark определяется функционально, можно использовать лучшие механизмы независимо от их происхождения.

Два фронтира

Для дальнейшей Программы целесообразно различать два уровня.

F0 — ДЕЙСТВУЮЩИЙ СИНТЕТИЧЕСКИЙ МИРОВОЙ ФРОНТИР.

Это объединение лучших практик, уже доказавших свою работоспособность в современных государствах.

Именно его должна воспроизводить Субпрограмма-минимум.

F1 — ФРОНТИР ГОСУДАРСТВА НОВОГО ПОКОЛЕНИЯ.

Это F0 плюс интегрированные возможности, которые пока существуют преимущественно фрагментарно:

AI-native government;

государственный knowledge graph;

prediction;

digital twins;

continuous process mining;

динамическое портфельное управление ресурсами;

полная институциональная память;

автоматическое распространение лучших практик.

Именно F1 становится объектом Субпрограммы-максимум.

Архитектура F0

Текущий синтетический мировой фронтир можно представить как двенадцать взаимосвязанных слоев.

Слой 1. Легитимность и общественная обратная связь

Государственная система получает постоянные сигналы от:

граждан;

бизнеса;

территорий;

профессиональных сообществ.

Она измеряет:

доверие;

опыт взаимодействия;

административное трение;

фактические последствия решений.

Слой 2. Долгосрочное стратегическое целеполагание

Существуют:

образ будущего;

долгосрочные цели;

ограниченное число национальных приоритетов;

форсайт.

Цели иерархичны и устойчивы.

Слой 3. Интеграционный центр

Centre of Government обеспечивает:

целостность;

координацию;

приоритизацию;

качество кабинета решений;

эскалацию;

monitoring;

delivery.

OECD 2026 показывает именно такую эволюцию CoG — от административной поддержки к стратегическому интегратору сложных государственных приоритетов.

Слой 4. Профессиональные функциональные вертикали

Министерства и агентства сохраняют:

предметную глубину;

отраслевую экспертизу;

институциональную память.

Параллельно через ведомственные границы действуют профессиональные функции:

Finance;

Commercial;

HR;

Digital;

Data;

Project Delivery;

Analysis.

Британская система Functional Standards и новозеландские System Leads являются двумя различными реализациями этой логики.

Слой 5. Горизонтальная миссионная архитектура

Поверх постоянных вертикалей создаются:

национальные миссии;

mission boards;

межведомственные команды;

Delivery Units.

Цель становится единицей организации государства.

Слой 6. Высококачественный человеческий капитал

Государственная служба:

меритократична;

профессиональна;

мобильна;

открыта для внешних кадров.

Высший корпус получает whole-of-government опыт.

Слой 7. Финансовая архитектура результата

Бюджет соединен с:

целями;

performance information;

evaluation;

Spending Reviews.

Ресурс способен перемещаться между программами.

Слой 8. Evidence and Intelligence System

К решению подключаются:

данные;

наука;

экспертиза;

анализ альтернатив;

ex ante evaluation;

моделирование.

Это формирует ноократическую мощность.

Слой 9. Data and Digital Public Infrastructure

Существуют:

авторитетные реестры;

interoperability;

digital identity;

общие платформы;

защищенный обмен данными;

government as a platform.

OECD Digital Government Outlook 2026 прямо определяет whole-of-government, data-driven и platform-based transformation как направление следующей стадии зрелости.

Слой 10. Профессиональная машина исполнения

Она включает:

Delivery;

project management;

procurement;

contract management;

stage gates;

профессионального государственного заказчика.

Слой 11. Evaluation и организационное обучение

Каждая крупная программа проходит цикл:

EX ANTE
→ EXECUTION
→ MONITORING
→ EX POST
→ DECISION.

Evaluation становится частью бюджетного и стратегического цикла.

Слой 12. Институциональная память и diffusion

Государство:

сохраняет уроки;

ищет внутренние лучшие практики;

масштабирует их;

не повторяет ранее известные ошибки.

Шесть замкнутых государственных циклов

Синтетический фронтир необходимо понимать не только как организационную структуру.

Критически важны замкнутые циклы.

Первый. Стратегический цикл

БУДУЩЕЕ
→ ЦЕЛЬ
→ ПРИОРИТЕТ
→ МИССИЯ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ ПЕРЕСМОТР.

Второй. Финансовый цикл

ПРИОРИТЕТ
→ БЮДЖЕТ
→ РАСХОД
→ OUTCOME
→ EVALUATION
→ SPENDING REVIEW
→ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЕ.

Третий. Исполнительский цикл

РЕШЕНИЕ
→ ВЛАДЕЛЕЦ
→ MILESTONES
→ АКТУАЛЬНЫЕ ДАННЫЕ
→ ОТКЛОНЕНИЕ
→ КОРРЕКТИРОВКА.

Четвертый. Пользовательский цикл

ГОСУДАРСТВЕННАЯ УСЛУГА
→ USER EXPERIENCE
→ FEEDBACK
→ РЕИНЖИНИРИНГ
→ НОВЫЙ EXPERIENCE.

Пятый. Интеллектуальный цикл

ПРОБЛЕМА
→ ДАННЫЕ
→ НАУКА
→ АЛЬТЕРНАТИВЫ
→ РЕШЕНИЕ
→ РЕЗУЛЬТАТ
→ НОВОЕ ЗНАНИЕ.

Шестой. Инновационный цикл

ГИПОТЕЗА
→ ПИЛОТ
→ EVALUATION
→ SCALE / MODIFY / STOP
→ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ.

Чем больше таких циклов остаются разомкнутыми, тем ниже адаптивность государства.

Архитектура F1 — государство нового поколения

Следующий фронтир добавляет поверх F0 еще один системный слой.

Можно обозначить его:

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНО-ВЫЧИСЛИТЕЛЬНАЯ ОБОЛОЧКА.

Она включает:

1. Национальный государственный AI-комплекс.

2. Государственный граф знаний.

3. Институциональную память решений.

4. Цифровые двойники ключевых государственных систем.

5. Predictive analytics.

6. Continuous process mining.

7. AI-copilot каждого государственного служащего.

8. Автоматическую диагностику отклонений.

9. Интеллектуальный поиск мировых и российских практик.

10. Динамический анализ государственного портфеля ресурсов.

При этом решение по-прежнему остается человеческим и институционально ответственным.

Пять фундаментальных свойств F1

1. Predictive

Государство видит проблему до ее максимального проявления.

2. Proactive

Оно действует до появления формального запроса там, где это законно и рационально.

3. Adaptive

Способ реализации может быстро меняться при появлении новых данных.

4. Self-learning

Каждое решение увеличивает объем доступного государственного знания.

5. Self-improving

Государство системно меняет собственные процессы на основании данных о производительности.

Интеграционный ствол в синтетической модели

Теперь можно окончательно определить место интеграционного ствола.

Он не является всей государственной системой.

Он является ее главной системой связности.

Если представить государство как многослойную архитектуру, интеграционный ствол соединяет:

СТРАТЕГИЮ
↕
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
↕
МИССИИ
↕
БЮДЖЕТ
↕
DELIVERY
↕
ДАННЫЕ
↕
ОБРАТНУЮ СВЯЗЬ.

Его главная функция:

обеспечить проводимость национальной цели через сложную распределенную государственную машину.

Ноократическая мощность в синтетической модели

Аналогично ноократическая мощность не является отдельным органом.

Это интеллектуальное качество всей архитектуры.

Она проявляется в способности:

быстро находить знание;

отличать факт от предположения;

рассматривать альтернативы;

моделировать последствия;

привлекать экспертизу;

учиться на результате.

Поэтому ноократическая мощность должна присутствовать:

в Centre of Government;

министерстве;

регионе;

проектной команде;

на рабочем месте отдельного государственного служащего.

Взаимодействие ствола и ветвей

Главная организационная формула синтетического фронтира:

СИЛЬНЫЙ ЦЕНТР НЕ ДЕЛАЕТ СЛАБЫМИ ВЕТВИ.
СИЛЬНЫЕ ВЕТВИ НЕ ДЕЛАЮТ НЕНУЖНЫМ ЦЕНТР.

Необходимо одновременно:

сильное стратегическое единство;

сильная профессиональная специализация;

горизонтальная интеграция;

субсидиарность.

Это и есть отличие интегрированного государства от гиперцентрализованного.

Модель государства как operating system национального развития

В результате можно использовать следующую метафору.

Традиционное государство часто напоминает набор государственных организаций.

Государство мирового фронтира должно работать как единая операционная система национального развития.

Оно получает:

INPUTS:

общественную волю;

ресурсы;

людей;

данные;

знания;

технологии.

Далее государственная operating system выполняет:

целеполагание;

приоритизацию;

анализ;

распределение ресурсов;

координацию;

исполнение;

контроль;

обучение.

На выходе:

OUTCOMES:

безопасность;

развитие;

качество жизни;

производительность;

наука;

технологии;

человеческий капитал.

Главный показатель качества operating system

Не число:

ведомств;

служащих;

законов;

программ.

А коэффициент преобразования национального потенциала в национальный результат.

Можно обозначить:

КПГ — коэффициент преобразования государственной системой.

Условно:

КПГ =
ФАКТИЧЕСКИ ДОСТИГНУТЫЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ РЕЗУЛЬТАТ
/
ДОСТУПНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ И ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ РЕСУРСЫ.

Чем выше этот коэффициент, тем сильнее государственная машина.

Синтетическая формула мирового фронтира

В итоге мировой фронтир государственного управления можно определить следующим образом:

**МИРОВОЙ ФРОНТИР ЭФФЕКТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО

• СИЛЬНЫЙ CENTRE OF GOVERNMENT
• ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ВЕТВИ
• НАЦИОНАЛЬНЫЕ МИССИИ
• МЕРИТОКРАТИЧЕСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА
• НООКРАТИЧЕСКАЯ МОЩНОСТЬ
• PERFORMANCE-ИНФОРМИРОВАННОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ
• ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ DELIVERY
• DATA-DRIVEN GOVERNMENT
• GOVERNMENT AS A PLATFORM
• НИЗКОЕ АДМИНИСТРАТИВНОЕ ТРЕНИЕ
• ВЫСОКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ
• ОБЩЕСТВЕННАЯ ОБРАТНАЯ СВЯЗЬ
• EVALUATION
• ЭКСПЕРИМЕНТИРОВАНИЕ
• ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПАМЯТЬ
• НЕПРЕРЫВНОЕ САМООБУЧЕНИЕ.**

Формула государства нового поколения

А следующий, еще не достигнутый ни одной страной в полном объеме фронтир можно представить так:

**ГОСУДАРСТВО НОВОГО ПОКОЛЕНИЯ

МИРОВОЙ ФРОНТИР F0

• AI-NATIVE GOVERNMENT
• ПРЕДИКТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
• ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГРАФ ЗНАНИЙ
• ЦИФРОВАЯ ПАМЯТЬ РЕШЕНИЙ
• ЦИФРОВЫЕ ДВОЙНИКИ
• НЕПРЕРЫВНЫЙ PROCESS MINING
• ДИНАМИЧЕСКОЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЕ РЕСУРСОВ
• АВТОМАТИЧЕСКОЕ ВЫЯВЛЕНИЕ И МАСШТАБИРОВАНИЕ ЛУЧШИХ ПРАКТИК
• СИСТЕМНО ИЗМЕРЯЕМАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОБУЧАЕМОСТЬ.**

Итог всей Главы 1

Таким образом, первая глава выполняет четыре задачи.

Во-первых, она определила, из каких механизмов состоит действующий мировой фронтир государственного управления.

Во-вторых, показала, что этот фронтир распределен между несколькими странами и не может быть сведен к одной национальной модели.

В-третьих, создала каталог из ста конкретных государственных технологий, которые могут стать объектом сравнительной диагностики России.

В-четвертых, определила следующий фронтир — государство нового поколения, которое еще не существует как законченная система и поэтому может стать пространством для самостоятельного российского лидерства.

Это принципиально меняет дальнейшую логику Программы.

Россия должна сравниваться не с одной страной.

Она должна сравниваться с синтетической системой лучших существующих механизмов мира.

А после достижения этого уровня — не останавливаться на копировании.

Необходимо перейти к созданию тех элементов, которых пока нет в законченной форме даже у мировых лидеров.

Поэтому дальнейшая Программа разделяется на две стратегические задачи:

СУБПРОГРАММА-МИНИМУМ — ДОГНАТЬ СИНТЕТИЧЕСКИЙ МИРОВОЙ ФРОНТИР F0.

И:

СУБПРОГРАММА-МАКСИМУМ — СФОРМИРОВАТЬ НОВЫЙ МИРОВОЙ ФРОНТИР F1.

Между ними находится главный аналитический этап:

точно определить текущее положение российской государственной системы относительно каждого элемента F0, измерить разрыв, выявить его первопричины и определить последовательность реформ.

Именно этой задаче посвящается следующая глава:

ГЛАВА 2. РОССИЯ: ПРИЧИНЫ РАЗРЫВА МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМОЙ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МИРОВЫМ ФРОНТИРОМ.

*****